文/周佑勇

在當(dāng)下中國，制定一部“行政法總則”并推動(dòng)行政法的法典化，對(duì)于進(jìn)一步完善中國特色社會(huì)主義法律體系，加快建成法治政府，實(shí)現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，具有深遠(yuǎn)意義。法的基本原則是一部法律統(tǒng)領(lǐng)性的靈魂條款。如果欠缺“基本原則”條款，那么一部法律就純粹只是一些法條的堆砌而失去了靈魂。行政法基本原則為行政法蘊(yùn)涵的根本價(jià)值，是貫穿于整個(gè)行政法律制度和行政法規(guī)范始終的基本準(zhǔn)則。科學(xué)設(shè)置“基本原則”條款，是制定“行政法總則”首要的基本任務(wù)。

“基本原則”條款的功能及其必要性

行政法基本原則作為行政法規(guī)范的基礎(chǔ)性原理、準(zhǔn)則和基本精神，具有特殊功能和意義，是“行政法總則”不可或缺的靈魂條款，應(yīng)當(dāng)將其納入“行政法總則”的開篇之中。

立法上的整合統(tǒng)領(lǐng)。制定“行政法總則”的主要目的是為了統(tǒng)一規(guī)范行政活動(dòng)、調(diào)整行政關(guān)系。但問題的關(guān)鍵是，行政法的最大特征是其調(diào)整范圍廣泛、性質(zhì)復(fù)雜且變化頻繁，而行政法的基本原則存在于成千上萬的行政法規(guī)范之中，同時(shí)又是這些行政法規(guī)范共同體現(xiàn)出來的基礎(chǔ)性原理、準(zhǔn)則和基本精神。正是這些基本原則，才使得行政法規(guī)范在多樣性中貫穿著統(tǒng)一性，在紛繁復(fù)雜中形成有序的整體，對(duì)行政法規(guī)范具有重要的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)和優(yōu)化價(jià)值，保障各種紛繁復(fù)雜的行政法規(guī)范符合“良法”的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建起系統(tǒng)完備的良法體系。盡管行政法的基本原則是行政作用的基本準(zhǔn)則而不是立法的準(zhǔn)則（后者更多地是由《立法法》加以規(guī)范和統(tǒng)領(lǐng)的），但是行政法基本原則作為行政法的理念、價(jià)值，實(shí)際上也發(fā)揮著立法上的整合統(tǒng)領(lǐng)作用，從而指引著立法者的立法行為。

執(zhí)法上的行為準(zhǔn)則。與私法規(guī)范不同，行政法規(guī)范作為公法，應(yīng)當(dāng)遵循“法無授權(quán)即禁止”的基本法則。依法行政是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的最基本遵循。然而，行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政法律規(guī)則執(zhí)法時(shí)，其背后就是對(duì)行政法基本原則的實(shí)現(xiàn)。違反行政法基本原則的行政行為同樣構(gòu)成一種違法行政行為，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。由于行政法基本原則是行政法領(lǐng)域中最高層次的、比較抽象的行為準(zhǔn)則，是構(gòu)成行政法規(guī)范的基礎(chǔ)性或本源性的依據(jù)，因此當(dāng)具體的行政法規(guī)范對(duì)有關(guān)問題缺乏規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)即應(yīng)自覺以作為行政法規(guī)范本源的基本原則為其行為準(zhǔn)則。

司法上的可適用性。對(duì)于法官而言，“窮盡規(guī)則”以及“禁止向一般條款逃逸”是司法審判中應(yīng)恪守的基本義務(wù)。然而，“法條有盡，事情無窮”，立法機(jī)關(guān)“為每一種詳細(xì)的事態(tài)制定精確的法規(guī)是不可能的”。當(dāng)司法者“適用法律”而制定法條文不明確、有漏洞或者拘泥制定法字面含義將導(dǎo)致不能容忍的明顯不公時(shí)，隱居幕后的法律原則便走到了前臺(tái)，為司法者進(jìn)行創(chuàng)造性和能動(dòng)性的司法活動(dòng)提供依據(jù)。借助法律原則，既是為補(bǔ)成文規(guī)則之不足的需要，也是為限縮自由裁量權(quán)之需要；它既為司法能動(dòng)性提供了依據(jù)，也為司法能動(dòng)性界定了范圍，為法官合理行使自由裁量權(quán)提供了標(biāo)準(zhǔn)。作為行政法領(lǐng)域的法律原則，行政法基本原則同樣可以也應(yīng)當(dāng)作為法官審判的依據(jù)。大量的實(shí)例表明，我國法院已經(jīng)在運(yùn)用法律原則進(jìn)行判案。行政法基本原則的體系化確立，不僅需要司法判決的推動(dòng)，更為重要的做法是進(jìn)一步推進(jìn)行政法的法典化，通過制定統(tǒng)一的“行政法總則”將其正式納入法律文本之中，對(duì)司法實(shí)踐發(fā)揮直接的規(guī)范效力。

“基本原則”體系化構(gòu)建的方法與標(biāo)準(zhǔn)

制定“行政法總則”時(shí)究竟應(yīng)當(dāng)寫入哪些行政法基本原則呢？這無疑是個(gè)法政策問題，需要從體系化構(gòu)建的角度，重點(diǎn)解決對(duì)“基本原則”提取的方法及其標(biāo)準(zhǔn)。

通過觀察和總結(jié)中國行政法治40多年的發(fā)展，可以很明顯地看出，行政法的基本原則分散體現(xiàn)在眾多的行政法規(guī)范、行政法實(shí)踐或司法判例以及各種行政法的學(xué)說學(xué)理之中，由此，對(duì)其進(jìn)行體系化構(gòu)建，便需要采取學(xué)理分析和規(guī)范分析的方法，從理論上加以歸納、概括和加工。從學(xué)理的角度來看，學(xué)者們對(duì)行政法基本原則的構(gòu)建已經(jīng)作出了許多的努力，分別提出了不同的行政法基本原則體系，為我們對(duì)基本原則的體系化構(gòu)建提供了可以作出科學(xué)概括的基礎(chǔ)和條件。作為一項(xiàng)立法工作，“行政法總則”中的基本原則條款的確立，更重要的是要直接面對(duì)現(xiàn)有的行政法規(guī)范、司法實(shí)踐以及國家有關(guān)的政策文件等，需要我們通過規(guī)范分析的方法，加以概括和總結(jié)。具體來說，需要從以下幾個(gè)方面入手：第一，憲法的精神與原則；第二，單行法的規(guī)定；第三，國務(wù)院綱領(lǐng)性文件；第四，司法裁判。

對(duì)行政法基本原則的提煉，離不開比較法的研究視角。在西方各國，雖然早期行政法基本原則的內(nèi)容差異極大，個(gè)性特色鮮明，但隨著各國行政法的發(fā)展以及歐洲一體化的影響，現(xiàn)代各國行政法基本原則在保持各自特色的同時(shí)，開始從追求形式正義向追求實(shí)質(zhì)正義、從注重實(shí)體規(guī)則向注重程序公正發(fā)展，就連其具體內(nèi)容要求也在進(jìn)行相互對(duì)接。經(jīng)過發(fā)展與對(duì)接，現(xiàn)代西方各國共同將行政法定、行政均衡和行政正當(dāng)?shù)仍瓌t作為其政府行使權(quán)力時(shí)所普遍奉行的基本原則。當(dāng)然，對(duì)域外立法例的分析借鑒，必須以我國的現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，與我國的行政法治實(shí)踐相貼切，否則便是一種強(qiáng)行的照搬照抄，不免會(huì)引起機(jī)體的不適，適得其反。

在行政法基本原則體系化構(gòu)建的過程中，除了明確方法之外，關(guān)鍵是要以行政法的根本價(jià)值和基本矛盾為內(nèi)在根據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)。那么，行政法的根本價(jià)值是什么呢？法律有其共同的價(jià)值追求，即自由、平等、正義（公正）、秩序、效益等。行政法也不例外。但在各種法的價(jià)值中，正義是一個(gè)最具有綜合性、全局性和至高性的核心價(jià)值目標(biāo)。按照羅爾斯的觀點(diǎn)，法的正義包括形式正義、實(shí)質(zhì)正義和程序正義。行政法的基本原則作為法律正義價(jià)值的載體，應(yīng)當(dāng)承載、協(xié)調(diào)各項(xiàng)正義價(jià)值要素，并將這些法的正義價(jià)值都融入行政法律制度之中。

行政法的基本矛盾，即行政與法之間的對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系，即如何用法來規(guī)范行政權(quán)的問題。行政法基本原則同樣主要是針對(duì)行政權(quán)的，旨在回答行政主體運(yùn)用行政權(quán)實(shí)施行政行為所應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則，這是現(xiàn)代法治國家的應(yīng)有之義。那么，行政如何受到法的規(guī)范呢？結(jié)合行政法的根本價(jià)值，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是行政應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格符合法律的規(guī)定，即符合法的形式正義；二是行政必須體現(xiàn)法的實(shí)質(zhì)正義；三是行政必須體現(xiàn)法的程序正義。相應(yīng)地，行政法的基本原則也應(yīng)當(dāng)具體確定為三項(xiàng)：行政法定原則，要求行政必須符合法的形式正義；行政均衡原則，要求行政必須體現(xiàn)法的實(shí)質(zhì)正義；行政正當(dāng)原則，要求行政必須體現(xiàn)法的程序正義。

當(dāng)然，我們所追求的公平正義，歸根結(jié)底必須落腳到對(duì)人民權(quán)利的有效保障上，以更好地實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障的根本目的。保障公平正義，其實(shí)就是為了保障人民權(quán)利。如果說正義是法的基本價(jià)值，那么人權(quán)保障則是法的終極價(jià)值。行政法作為主要規(guī)范行政權(quán)的法，其根本目的就在于更好地保障相對(duì)人的合法權(quán)益。此外，“行政法固然應(yīng)具有保障人民權(quán)利的功能，但行政效率與效能的提高，亦不容忽視”。我們不能容忍一個(gè)只是合法，但低效率的政府。因此，除了以上三項(xiàng)原則之外，行政法的基本原則還應(yīng)當(dāng)包括權(quán)益保障原則和行政效能原則。

“基本原則”體系的立法設(shè)計(jì)及條款表達(dá)

行政法的基本原則在總體上包括權(quán)益保障、行政法定、行政均衡、行政正當(dāng)和行政效能五大類原則，進(jìn)而必須對(duì)這五大類基本原則的具體內(nèi)容和要求展開進(jìn)一步的分層研究，使其在“類型化”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步“具體化”，從而形成一整套行政法的基本原則體系，以便從立法的角度對(duì)其加以科學(xué)的條款表達(dá)?？紤]到行政法作為公法的性質(zhì)，“行政法總則”的總則性質(zhì)以及行政法基本原則規(guī)范執(zhí)法、司法的功能，在條款設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持羅列式及分層式表達(dá)方式，全面而精準(zhǔn)地表達(dá)出各項(xiàng)原則的具體內(nèi)容及其效力層次。以此為根據(jù)，可以將五大基本原則分為十二項(xiàng)具體的子原則加以體系化構(gòu)建及條款表達(dá)。

權(quán)益保障原則。憲法和法律無論是設(shè)定或是限制包括行政權(quán)在內(nèi)的公共權(quán)力，其最終目的或根本宗旨都在于保護(hù)人民的利益。作為行政權(quán)力合法運(yùn)行的基本準(zhǔn)則必須始終以公民權(quán)益保障為其內(nèi)在的價(jià)值追求。將權(quán)益保障原則寫入“行政法總則”之中，可以明確行政法的根本價(jià)值追求和指導(dǎo)思想，為“行政法總則”確立起最為基本和最高層次的價(jià)值目標(biāo)。換言之，在行政法基本原則體系中，權(quán)益保障原則屬于一項(xiàng)主導(dǎo)性或基礎(chǔ)性的首位基本原則，具有較強(qiáng)的抽象性、道德性和價(jià)值評(píng)判性，其他基本原則必須在權(quán)益保障原則的價(jià)值指引下加以展開。可以將該項(xiàng)原則的條款表述為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)以保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為目的，不得違法作出減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的行為”；“公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到損害的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、提出賠償或者補(bǔ)償要求”。

行政法定原則。該原則又稱合法性原則，是指法無明文規(guī)定不得任意行政，具體包括職權(quán)法定、法律優(yōu)先和法律保留三項(xiàng)子原則。第一，職權(quán)法定原則。該項(xiàng)原則的條款可以表述為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)依照法定的職權(quán)、職責(zé)，法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”；“行政機(jī)關(guān)違法或者不當(dāng)行使職權(quán)、履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任”。第二，法律優(yōu)先原則。該項(xiàng)原則的條款可以表述為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，必須以法律、法規(guī)、規(guī)章為根據(jù)，不得與之相抵觸”；“行政法規(guī)、規(guī)章與法律相抵觸的，以法律為根據(jù)”。第三，法律保留原則。該項(xiàng)原則的條款可以表述為：“凡須由法律規(guī)定的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)不得擅自作出規(guī)定”；“法律明確授權(quán)的，行政機(jī)關(guān)可以依法作出規(guī)定”。

行政均衡原則。該原則又稱合理性原則，是在合法性基礎(chǔ)上進(jìn)一步要求行政權(quán)力的行使必須綜合權(quán)衡各種利益關(guān)系，確保其實(shí)體內(nèi)容的均衡合理，具體包括平等對(duì)待原則、比例原則和信賴保護(hù)原則。第一，平等對(duì)待原則，又稱“非歧視原則”，要求對(duì)各種利益相同者必須同等對(duì)待，情況不同者作區(qū)別對(duì)待。該項(xiàng)原則的條款可以具體表述為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正、非歧視的原則。無正當(dāng)理由，不得對(duì)公民、法人和其他組織作差別對(duì)待。”第二，比例原則，又稱禁止過度原則，具體內(nèi)容包括妥當(dāng)性原則、必要性原則和狹義的比例原則。該項(xiàng)原則的條款可以表述為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)符合法律目的，并為實(shí)現(xiàn)行政目的所必要、適當(dāng)。有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人或者其他組織權(quán)益的措施，且不得與所達(dá)成行政目的獲得的利益明顯失衡?！钡谌?，信賴保護(hù)原則，是指當(dāng)行政相對(duì)人對(duì)行政行為形成值得保護(hù)的信賴時(shí)，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補(bǔ)償行政相對(duì)人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益。該項(xiàng)原則的條款可以表述為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)遵守誠實(shí)信用原則”；“公民、法人和其他組織因行政行為取得的合法權(quán)益受法律保護(hù)。非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、撤回、變更已經(jīng)生效的行政決定。因國家利益、公共利益或者其他法定事由必須撤銷、撤回或者變更的，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)公民、法人和其他組織因此遭受的財(cái)產(chǎn)損失予以補(bǔ)償”。

行政正當(dāng)原則。該原則又稱正當(dāng)性原則，要求行政權(quán)力運(yùn)行必須符合最低限度的公正標(biāo)準(zhǔn)。傳統(tǒng)意義上，其核心思想主要包括避免偏私和公平聽證兩項(xiàng)要求。但在現(xiàn)代社會(huì)，為有效保障公眾的參與權(quán)和知情權(quán)，程序正當(dāng)原則還延展到整個(gè)民主政治領(lǐng)域，又?jǐn)U充了兩個(gè)原則，即公眾參與原則和行政公開原則。第一，避免偏私原則。該項(xiàng)原則的條款可以表述為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)遵循避免偏私的原則。符合回避條件的，應(yīng)當(dāng)回避；符合禁止單方面接觸條件的，不得單方接觸；符合職能分離條件的，應(yīng)當(dāng)職能分離?！钡诙?，公平聽證原則。該原則又稱狹義上的“程序正當(dāng)原則”，即在作出不利于他人的決定時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知、說明理由，并允許對(duì)方有效參與過程之中，充分聽取對(duì)方的意見。該項(xiàng)原則的條款可以表述為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序的原則。在作出不利于公民、法人或者其他組織的決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分、有效地聽取其意見、陳述和申辯；符合聽證條件的，應(yīng)當(dāng)依法舉行聽證”；“行政決定應(yīng)當(dāng)依法送達(dá)當(dāng)事人，告知當(dāng)事人行政決定的法律依據(jù)、事實(shí)、理由和救濟(jì)途徑”。第三，公眾參與原則。該項(xiàng)原則的條款可以表述為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)當(dāng)遵循公眾參與、共同治理的原則”；“公民、法人和其他組織有權(quán)依法參與行政管理，提出行政管理的意見和建議。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為公民、法人和其他組織參與行政管理提供必要的條件，采納其合法、合理意見和建議”。第四，行政公開原則。該項(xiàng)原則的條款可以表述為：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將實(shí)施行政行為的依據(jù)、過程和結(jié)果向公民、法人和其他組織公開，并將政府信息向社會(huì)公眾公開。依法不應(yīng)當(dāng)公開的除外。”

行政效能原則。在“行政法總則”中寫入行政效能原則，不僅具有正當(dāng)性基礎(chǔ)，也是對(duì)憲法規(guī)范的貫徹，以及對(duì)各行政立法和中央政策性文件中相關(guān)原則和要求的一種提煉和總結(jié)；同時(shí)，還有利于適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，提升政府治理能力，體現(xiàn)行政法的特色優(yōu)勢(shì)。該項(xiàng)原則的條款可以表述為：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持高效便民，遵守法定時(shí)限，減少行政成本，充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高行政效能，為公民、法人和其他組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。”

結(jié)語

法治的精髓在于立良法、謀善治。行政法基本原則作為一種價(jià)值表述，蘊(yùn)涵豐富的良法價(jià)值內(nèi)涵。如果沒有這些價(jià)值理念作為精神引領(lǐng)，就不可能有良好的制度設(shè)計(jì)，也就不可能制定出一部合乎“良法”標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一法典?！靶姓倓t”通過理性化的抽象設(shè)計(jì)將行政法的基本原則提煉出來，更為重要的是強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)代行政法治理念的內(nèi)心信仰和價(jià)值認(rèn)同，確保形成一整套系統(tǒng)完備的良法體系。這無疑遠(yuǎn)比具體規(guī)則的設(shè)計(jì)更加重要，也更為復(fù)雜艱巨。雖然我們通過體系化構(gòu)建的方法，以能夠反映行政法的根本價(jià)值和特殊規(guī)律為標(biāo)準(zhǔn)，從眾多的行政法規(guī)范、司法裁判及各種學(xué)說學(xué)理中提取了五大類共十二條具體的行政法基本原則；然而，要讓這些基本原則真正形成共識(shí)，并寫入成文的條款，變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，仍然任重而道遠(yuǎn)。這既需要我們行政法學(xué)界的一起努力，也需要立法、執(zhí)法及司法實(shí)踐的共同推進(jìn)。期待盡快制定出臺(tái)統(tǒng)一的“行政法總則”，讓行政法學(xué)幾代人的立法夢(mèng)想早日得以實(shí)現(xiàn)。