文/崔紅志

目前，我國已經(jīng)建立了針對農(nóng)村人口社會保障的制度體系，未來的重點則是如何完善這一體系。本文試圖依據(jù)社會保障的相關(guān)理論、宏觀數(shù)據(jù)和實地調(diào)研材料，對我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀進行評估，在此基礎(chǔ)上，分析存在的問題，對未來農(nóng)村社會保障體系建設(shè)進行展望，進而提出相關(guān)的對策措施。

農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的進程

（一）制度體系基本健全

在改革開放后的前20年中，農(nóng)民的生活保障主要依賴于以土地為基本手段和以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的家庭保障，輔之以來自于政府和農(nóng)村集體的救濟。進入21世紀后，隨著政府發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變和政府財力的增強，農(nóng)村社會保障事業(yè)的改革和發(fā)展取得了明顯成效。從總體上看，目前我國已經(jīng)建立了針對農(nóng)村人口的農(nóng)村社會保障制度體系，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和社會救助制度實現(xiàn)了地域全覆蓋和應(yīng)保人口的全覆蓋。

1.建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度

每個人都會面臨疾病風險，但個人或家庭往往缺乏足夠應(yīng)對疾病風險的能力。在20世紀50年代末期，隨著農(nóng)業(yè)合作化的興起，我國建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度，農(nóng)民可以在村衛(wèi)生室或鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院得到免費就診、免費用藥，或者只需要支付很少的費用。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村生產(chǎn)方式和分配方式發(fā)生了變化，農(nóng)村合作醫(yī)療失去了支撐。在20世紀80年代后期和90年代，中央政策一再強調(diào)要恢復(fù)農(nóng)村合作醫(yī)療制度，但幾乎沒有實質(zhì)性效果，農(nóng)民因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象越來越突出。從2003年下半年開始，我國啟動了建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點，合作醫(yī)療基金由中央財政、地方財政和農(nóng)民共同承擔，解決農(nóng)民的疾病負擔。2010年之后，農(nóng)民參合率一直保持在95%以上。

2.建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

改革開放后，計劃生育政策的實施在一定程度上導(dǎo)致了家庭養(yǎng)老功能的弱化；農(nóng)村推行家庭承包制后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不再具有分配功能，集體內(nèi)部向貧困老年人口傾斜的分配與救濟機制的基本消失，導(dǎo)致農(nóng)民養(yǎng)老的經(jīng)濟來源問題開始顯現(xiàn)并越來越突出。為解決這一問題，1992年，民政部在試點的基礎(chǔ)上頒布《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（試行），各地以此為依據(jù)開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作（以下簡稱老農(nóng)保）。因為政府財政不承擔籌資責任，老農(nóng)保制度在本質(zhì)上屬于政府主導(dǎo)的強制性儲蓄，不具備再分配性。2009年9月，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，決定在全國選取10%的縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱新農(nóng)保）試點。2012年，新農(nóng)保制度已經(jīng)基本實現(xiàn)地域全覆蓋，即有農(nóng)業(yè)人口的縣級行政單位都建立了新農(nóng)保制度。新農(nóng)保基金不僅有個人繳費、集體補助，而且有地方政府的財政補貼，即人口補貼。在支付結(jié)構(gòu)上，養(yǎng)老金待遇主要由兩部分組成，一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，另一部分是個人賬戶養(yǎng)老金。中央財政負擔中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，負擔東部地區(qū)50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

3.建立和完善農(nóng)村社會救助制度

為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟體制改革后集體保障弱化的現(xiàn)實情況，自20世紀90年代中期開始，我國政府開始建立農(nóng)村特困戶救助制度和農(nóng)村最低生活保障制度。2007年中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，規(guī)定了農(nóng)村低保制度建設(shè)的目標任務(wù)、保障標準、對象范圍、操作程序、資金籌集的方式和渠道，農(nóng)村低保工作開始由地方探索發(fā)展到全國范圍的整體推進。2006年3月1日，我國頒布實施了新的《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》，把農(nóng)村五保供養(yǎng)納入了財政保障范圍，建立了以財政投入為主的資金來源渠道，供養(yǎng)資金在地方預(yù)算中安排，中央財政對困難地區(qū)進行適當?shù)难a助，從而使農(nóng)村五保制度更加規(guī)范化，保障標準穩(wěn)步提高。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有序推進

我國社會保障制度體系的一個顯著特征是城鄉(xiāng)分割，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民分別有與其身份相對應(yīng)的社會保障制度。近10多年來，我國完善社會保障制度體系的重要舉措是按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念，把針對農(nóng)村居民與針對城鎮(zhèn)居民的社會保障制度整合為一個制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民之間社會保障權(quán)利的完全平等。

（三）保障水平逐步提高

保障水平和效果，是衡量農(nóng)村社會保障事業(yè)改革與發(fā)展成效和社會保障制度體系完善程度的重要指標。從總體情況看，我國各類農(nóng)村社會保障項目的保障水平逐步提高，尤其在應(yīng)對農(nóng)民意外或生命周期各類風險中的積極效應(yīng)較為明顯。

農(nóng)村社會保障體系建設(shè)中存在的主要問題

（一）保障水平偏低

城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險通常是在縣（市、區(qū)）域范圍防范群體疾病風險、以收定支的制度，城鄉(xiāng)居民的繳費總額與集體補助、政府補貼的規(guī)模，合在一起形成醫(yī)療保險基金。2018年，城鄉(xiāng)居民實際住院費用中，由基金支付的比例為56.1%，大大減輕了城鄉(xiāng)居民住院治療的經(jīng)濟負擔，但個人負擔比例仍高達43.9%。尤其應(yīng)該注意的是，到了下半年特別是年末，很多地方城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險基金處于緊張狀態(tài)，于是定點醫(yī)療機構(gòu)的住院部就盡量少收病人或不收病人，對于收治的病人也盡量減少住院天數(shù)、減少住院花費。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度應(yīng)具有保障老年農(nóng)民基本生活的“兜底功能”。2018年，超過60歲的城鄉(xiāng)居民每月大約只能領(lǐng)取183元的養(yǎng)老金，不能維持城鄉(xiāng)老年人口的基本生活。

我國農(nóng)村救助的標準僅僅是保吃飯的最低生存標準。多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村低保標準以縣級行政區(qū)域為單位制定，很多地方的農(nóng)村低保標準低于國家扶貧標準。在一些貧困人口多的地區(qū)，低保人口的多少依據(jù)當年的資金量和救助標準確定，不能實現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。

（二）公平性有待提高

公平性是社會保障制度的內(nèi)在屬性。農(nóng)村社會保障制度在公平性方面存在的問題：一是農(nóng)村社會保障制度的待遇水平，遠遠低于城鎮(zhèn)居民和職工社會保障制度的待遇水平；二是不同區(qū)域之間農(nóng)民享受的社會保障待遇水平相差懸殊，中西部地區(qū)農(nóng)民享受的社會保障待遇水平遠遠低于東部發(fā)達地區(qū)農(nóng)民享受的社會保障水平。

（三）存在不可持續(xù)的風險

目前，我國農(nóng)村社會保障制度體系已經(jīng)形成，但各類制度安排尚不完善，主要存在如下幾個方面的問題。

1.科學(xué)合理的政府財政資金投入機制尚未形成

一是各級政府財政尤其是地方政府財政在農(nóng)村社會保障事業(yè)改革發(fā)展中的投入激勵性不足。目前的財稅制度、干部選拔和政績考核制度、金融制度、土地制度等，都不利于政府轉(zhuǎn)變片面追求GDP的行為模式。二是政府責任的不確定性。對于城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，政府補貼的規(guī)模、政府補貼與農(nóng)民繳費之間的比例關(guān)系，并沒有清晰的、具有長期性的固定機制，而是在很大程度上帶有隨意性。三是地方政府責任與能力的不匹配。貧困人口眾多的地方通常是欠發(fā)達地區(qū)，其地方財政能力弱、集體經(jīng)濟薄弱，制度的資金來源得不到保障。

2.農(nóng)民的繳費能力和繳費意愿不足

農(nóng)村社會保障制度保障水平的提高和可持續(xù)性，既依賴于政府不斷增加投入，又依賴于不斷提高農(nóng)民的繳費水平。但是，我國農(nóng)民收入水平還較低，收入不穩(wěn)定，而且實物性收入占較高比例，相應(yīng)地，農(nóng)民缺乏承擔較高繳費水平的能力。同時，由于制度安排不合理，農(nóng)村居民中也有很多高收入者，往往也不愿意多繳費。

3.社會保障的資金管理制度不健全

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度在基金管理和基金安全性方面存在著兩個方面的突出問題。第一，缺乏有效的養(yǎng)老保險基金保值手段。目前，多數(shù)地區(qū)的基金是以活期存款的形式，由指定的銀行保管，銀行存款利息一直低于CPI增長率。第二，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的養(yǎng)老金計發(fā)辦法采取了現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)，即個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139，參保農(nóng)民從60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，在將近72歲時，其個人賬戶中所積累的資金將全部領(lǐng)完，有可能形成與城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險類似的養(yǎng)老金賬戶“空賬”和“空轉(zhuǎn)”，潛藏著不可持續(xù)的風險。

城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度要求在年度內(nèi)基本用完當年籌集的基金，因而不存在長期的財務(wù)風險。其基金管理和安全方面的主要問題是，定點醫(yī)療機構(gòu)利用各種手段套取、騙取醫(yī)?；稹４送?，在一些地方存在挪用、借用醫(yī)?；鸬默F(xiàn)象。

農(nóng)村低保政策是農(nóng)村社會保障制度的基石。由于鄉(xiāng)村治理體系不健全等原因，農(nóng)村低保的瞄準失誤問題一直存在，其中既包括一些應(yīng)該享受保障的農(nóng)民沒有得到保障的現(xiàn)象，也包括應(yīng)該享受的人不能享受的現(xiàn)象。

未來農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的展望、思路與對策建議

（一）農(nóng)村社會保障制度體系建設(shè)的展望

1.農(nóng)村社會保障事業(yè)改革與發(fā)展的進程將會加快

農(nóng)民對社會保障的需求是農(nóng)村社會保障事業(yè)改革發(fā)展的基本動因。在未來一個時期，農(nóng)民的社會保障需求會繼續(xù)增強。這一判斷的依據(jù)，一是農(nóng)民對社會保障的權(quán)利意識將越來越強，同時城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險是收入彈性較高的公共服務(wù)，隨著農(nóng)民收入的增加，農(nóng)民會把收入的更大比例用來繳納社會保險費；二是在市場經(jīng)濟不斷完善的過程中，農(nóng)民依靠市場途徑獲取就業(yè)和收入的風險也會加大，從而需要社會保障來應(yīng)對日益增大的生活風險；三是土地保障將持續(xù)弱化。

從供給角度看，經(jīng)過改革開放40多年的快速積累，我國綜合國力大大提升，各級財政尤其是中央財政收入規(guī)模大幅度提高，從而為農(nóng)村社會保障事業(yè)改革和發(fā)展提供了更加充分的財力可支撐性。比財力更重要的是，各級政府尤其是地方政府在完善農(nóng)村社會保障制度體系中的努力程度，呈現(xiàn)逐步提高的趨勢。

2.農(nóng)村社會保障制度改革、發(fā)展及其成效具有不確定性因素

從將來的趨勢看，完善農(nóng)村社會保障制度體系發(fā)展仍然面臨著諸多挑戰(zhàn)和不確定性。地方政府會優(yōu)先考慮經(jīng)濟發(fā)展、稅收收入、FDI以及全國性的包含政治和政策導(dǎo)向性的硬性目標（如維護社會穩(wěn)定），更高層級政府在一定程度上會默許乃至縱容低層級政府忽視農(nóng)村社會事業(yè)的行為。同時，由于基層政府在與農(nóng)民關(guān)系中的強勢地位，無組織的農(nóng)民不能約束地方財政的投入方向和結(jié)構(gòu)。

3.城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間農(nóng)民享受的社會保障水平差距有繼續(xù)擴大的可能

在東部沿海發(fā)達地區(qū)尤其是大中城市郊區(qū)，農(nóng)村社會保障事業(yè)改革和發(fā)展速度可能更快。這一判斷的主要依據(jù)是：在快速工業(yè)化和城市化的過程中，沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)民有更強的對社會保障的需求，也具備相應(yīng)的繳費能力；土地稀缺、價值高，地方政府希望盡快通過社會保障，從而剝離土地對農(nóng)民的社會保障功能；地方政府有相對雄厚的財力；一些地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟實力較強。在中部和西部欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口及貧困人口的比例高，對社會保障支出的需求大，但可支配的財力少。這種地區(qū)間財政能力和需求的差異，使其在同樣的努力下無法提供與東部沿海發(fā)達地區(qū)所能提供的社會保障水平相同的社會保障。

（二）完善農(nóng)村社會保障制度體系的總體思路

基于對農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的問題及前景的分析，筆者認為，在未來一個時期，完善農(nóng)村社會保障制度體系的總體思路是，不斷加大政府財政投入，明確各級政府、農(nóng)民、村集體等相關(guān)主體的籌資責任，實質(zhì)性提升農(nóng)村社會保障水平，縮小社會保障水平的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。

一是提高政府在農(nóng)村社會保障體制改革及發(fā)展中的激勵。中央主管部門應(yīng)按照目標導(dǎo)向的原則，確定一定時間段各類農(nóng)村社會保障事業(yè)發(fā)展的（例如“十四五”時期）預(yù)期性指標，作為衡量各地工作成效的標準；在上級政府對下級政府的考核中，應(yīng)不斷弱化GDP和財政收入等經(jīng)濟發(fā)展類指標所占的權(quán)重，增加農(nóng)村社會保障和公共服務(wù)類指標的權(quán)重。二是繼續(xù)加大政府公共財政的投入力度。應(yīng)細分不同的社會保障項目與這些項目在運行過程中不同環(huán)節(jié)市場失靈的嚴重程度，以及市場機制克服這些問題的能力，以此來決定政府對不同社會保障項目及不同運行環(huán)節(jié)的制度供給及相應(yīng)的公共支出安排。三是在繳費性的社會保險項目中，應(yīng)增強個人的繳費責任。

（三）完善農(nóng)村社會保障制度體系的對策

城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村低保這三個農(nóng)村社會保障項目，是農(nóng)村社會保障體系中最主要的制度。在今后一個時期，應(yīng)采取措施，進一步完善這三項制度。

1.完善城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度的措施

一是繼續(xù)提高政府補貼水平，穩(wěn)定農(nóng)民個人籌資水平，可以探索設(shè)立不同檔次的籌資水平及相應(yīng)的報銷政策，由農(nóng)民根據(jù)其經(jīng)濟狀況和需求選擇繳費檔次；二是探索實行以人而非以戶為單位的參保繳費辦法；三是繼續(xù)堅持城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險基金主要用于大?。ㄗ≡海┭a償，加大對農(nóng)村慢性病治療的補償規(guī)模，取消一般性的門診報銷，以增加基金用于前兩類補償?shù)囊?guī)模；四是著力加強醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)改革，有效地約束醫(yī)療機構(gòu)過度提供服務(wù)和消費者過度利用服務(wù)的行為，防止醫(yī)療價格不斷攀升。

2.完善城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的措施

一是根據(jù)城鄉(xiāng)居民收入增長情況、物價通脹因素、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險及其他社保待遇的調(diào)整等情況，建立城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準的動態(tài)調(diào)整機制；二是激勵城鄉(xiāng)居民選擇更高檔次的繳費標準。從長遠看，可以采取按農(nóng)民人均可支配收入的一定比例繳費；三是探索基金保值增值的新途徑；四是逐步探索和實行按照省級行政單位人均可用財力確定中央對各省級行政單位基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助比例，按縣級行政單位的人均可用財力確定省級財政對各個縣級行政區(qū)補貼的分擔比例。

3.完善農(nóng)村低保制度的措施

一是擴大農(nóng)村低保制度的覆蓋范圍，把符合條件的農(nóng)村人口都納入進去，實現(xiàn)應(yīng)保盡保；二是逐漸提高農(nóng)村低保標準，可以把以縣級行政區(qū)為單位制定低保標準的做法，改為以省級行政區(qū)為單位制定低保標準。對于財政能力弱的縣（市、區(qū)），在評估、核定其所需資金以及供給能力的基礎(chǔ)上，由上級財政彌補供需之間的缺口；三是鼓勵各地探索把城鄉(xiāng)兩種低保制度進行統(tǒng)一的制度，城鄉(xiāng)居民享受同等最低生活保障待遇；四是在最低生活保障制度的基礎(chǔ)上，建立健全低保與單項救助、分類救助相結(jié)合、覆蓋農(nóng)民主要生存風險的救助保障體系。