文/葉林 周寒

問(wèn)題的提出

城市成為資本積累、政治博弈、社會(huì)發(fā)展和全球連接的重要場(chǎng)域。城市既是全球體系運(yùn)作的重要節(jié)點(diǎn)、國(guó)家治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和政府的管理單位，又有著自身的社會(huì)體系，并由此構(gòu)成城市治理的制度環(huán)境。城市治理情境的差異既來(lái)自不同歷史時(shí)期所面臨的特定城市問(wèn)題，也來(lái)自基于國(guó)別的治理體制差異，更來(lái)自植根于城市內(nèi)在的社會(huì)文化體系。正因如此，城市治理情境的差異塑造了城市發(fā)展的約束條件，進(jìn)而形成城市治理的多重情境。城市治理情境如何塑造政府治理過(guò)程和城市治理結(jié)果？對(duì)于這一問(wèn)題的回答，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為核心邏輯的城市研究成為主導(dǎo)。一方面，城市成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿洼d體；另一方面，因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的城市社會(huì)分化和沖突成為城市危機(jī)產(chǎn)生的重要根源。更為重要的是，城市治理邏輯的演變始終與不同時(shí)期城市問(wèn)題的回應(yīng)與解決緊密關(guān)聯(lián)。

基于此，超越增長(zhǎng)邏輯來(lái)理解城市治理具有重要意義。一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)邏輯相對(duì)忽視了城市治理過(guò)程以及城市政府行為所面臨的多重治理約束。另一方面，作為研究對(duì)象的城市，其理論脈絡(luò)散落在不同學(xué)科中，但卻未能將城市治理演變的內(nèi)在邏輯聯(lián)系起來(lái)。對(duì)于城市治理邏輯的梳理不僅在于把握城市研究的主要脈絡(luò)，更為重要的是重新反思塑造城市治理的結(jié)構(gòu)性條件及其所面臨的張力。因此，本文的主要任務(wù)是在增長(zhǎng)邏輯及其替代解釋的基礎(chǔ)上進(jìn)一步厘清城市治理的發(fā)展脈絡(luò)，并由此發(fā)現(xiàn)城市治理邏輯的復(fù)雜性及其最新轉(zhuǎn)向。即基于城市治理的視角分析城市治理情境差異對(duì)于政府治理和國(guó)家治理的塑造。對(duì)于城市治理邏輯的梳理和反思，既是對(duì)城市發(fā)展動(dòng)力和治理過(guò)程的理解，也是在追溯城市治理風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)產(chǎn)生的根源，并為理論推進(jìn)提供可能。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)：城市發(fā)展的傳統(tǒng)邏輯

追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為新自由主義城市理論的核心邏輯，并重塑著城市治理結(jié)構(gòu)和政府角色。一方面，國(guó)家回應(yīng)危機(jī)的方式是縮減公共服務(wù)開(kāi)支。另一方面，城市成為實(shí)現(xiàn)資本剩余最大化的理想場(chǎng)所，增長(zhǎng)聯(lián)盟的出現(xiàn)使得政府角色更加豐富，城市政府的治理職能由再分配向推動(dòng)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。以增長(zhǎng)邏輯為主導(dǎo)的城市治理主要基于“動(dòng)力機(jī)制—權(quán)力結(jié)構(gòu)—實(shí)現(xiàn)路徑”三大維度展開(kāi)討論，并成為理解城市治理邏輯的起點(diǎn)。

（一）動(dòng)力機(jī)制：市場(chǎng)主導(dǎo)的城市發(fā)展

新自由主義城市的興起不僅意味著基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的城市增長(zhǎng)方式的回歸，更意味著城市發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制被重塑。一方面，城市與資本的天然契合不僅在于城市集聚屬性所帶來(lái)的規(guī)模增長(zhǎng)，更在于城市以及城市化進(jìn)程為資本循環(huán)和積累提供了時(shí)空體系的支撐。由此，城市本身成為實(shí)現(xiàn)資本擴(kuò)張和資本流動(dòng)的核心機(jī)制。與此同時(shí)，金融資本成為城市建設(shè)的重要資金來(lái)源，城市金融化呈現(xiàn)出多樣化的特征。另一方面，競(jìng)爭(zhēng)性的資源分配制度形成并塑造城市政府行為和治理機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)性的資源分配影響公共財(cái)政的投入方向。以資本積累為導(dǎo)向的支配邏輯構(gòu)成了城市增長(zhǎng)的核心動(dòng)力，同時(shí)也重新塑造著城市內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)：增長(zhǎng)聯(lián)盟的形成

城市增長(zhǎng)機(jī)器理論認(rèn)為，城市增長(zhǎng)是基于土地開(kāi)發(fā)而形成的精英聯(lián)盟通過(guò)不斷提升土地的交換價(jià)值來(lái)實(shí)現(xiàn)。增長(zhǎng)機(jī)器理論的貢獻(xiàn)在于將權(quán)力結(jié)構(gòu)特別是將地方政府納入增長(zhǎng)邏輯的討論中，這也是其對(duì)新自由主義理論的推進(jìn)，從治理主體的角度分析“誰(shuí)在推動(dòng)城市增長(zhǎng)”。增長(zhǎng)機(jī)器理論的預(yù)設(shè)是地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演重要角色。金融機(jī)構(gòu)被城市政府授權(quán)管理城市項(xiàng)目，城市政府則通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)加強(qiáng)監(jiān)管以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資本收益最大化。增長(zhǎng)聯(lián)盟的構(gòu)成也日益多元，不僅包括地方政府和與土地緊密相關(guān)的開(kāi)發(fā)公司，還包括咨詢(xún)和技術(shù)人員等專(zhuān)業(yè)群體參與、指導(dǎo)城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財(cái)政緊縮是增長(zhǎng)聯(lián)盟形成的重要推動(dòng)力，這使其從直接參與城市增長(zhǎng)項(xiàng)目擴(kuò)展到參與更多元的城市項(xiàng)目中。彰顯城市形象、象征城市身份的項(xiàng)目納入增長(zhǎng)聯(lián)盟的運(yùn)作中。文化產(chǎn)業(yè)成為城市的一種生意，政府通過(guò)補(bǔ)貼的方式來(lái)支持文化場(chǎng)所的運(yùn)作。此外，增長(zhǎng)聯(lián)盟還出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期衰退的收縮城市中。增長(zhǎng)聯(lián)盟通過(guò)空間分流政策，將衰敗區(qū)內(nèi)部劃分為具有投資潛力區(qū)和投資風(fēng)險(xiǎn)較大區(qū)，并對(duì)有投資收益潛力的地區(qū)予以開(kāi)發(fā)。

當(dāng)然，增長(zhǎng)機(jī)器理論也受到了來(lái)自政體理論的挑戰(zhàn)。在城市政體理論看來(lái)，政府組織資源有限，而非政府組織掌握著對(duì)人類(lèi)社會(huì)非常重要的資源。城市政體理論認(rèn)為是結(jié)構(gòu)上松散但目標(biāo)一致的聯(lián)盟影響著城市的發(fā)展。城市政體理論與城市增長(zhǎng)機(jī)器理論最根本的分歧在于，到底是精英群體控制了城市增長(zhǎng)還是松散的聯(lián)盟控制了城市增長(zhǎng)。城市政體理論認(rèn)為聯(lián)盟必然會(huì)存在訴求出現(xiàn)分歧的情況，而且聯(lián)盟也并不是穩(wěn)定的，會(huì)隨著公共議題和個(gè)體關(guān)注而發(fā)生改變。城市政體理論還認(rèn)為，城市聯(lián)盟的形成不僅是出于經(jīng)濟(jì)利益的考量，還有可能是出于社區(qū)責(zé)任感的考量。無(wú)論城市增長(zhǎng)以何種聯(lián)盟結(jié)構(gòu)出現(xiàn)，其實(shí)現(xiàn)路徑都與空間運(yùn)作緊密關(guān)聯(lián)。

（三）實(shí)現(xiàn)路徑：城市空間的運(yùn)作

在新自由主義成為共識(shí)的前提下，為了吸引資本流入和要素集聚，城市競(jìng)爭(zhēng)成為常態(tài)。城市更新、巨型項(xiàng)目等空間運(yùn)作成為城市發(fā)展的主要策略。大型城市發(fā)展項(xiàng)目的興起就是為了吸引投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。基于此，城市政府轉(zhuǎn)向支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者為加速資本流通提供便利。城市巨型項(xiàng)目建設(shè)本身就被視為是以重塑經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)發(fā)展為導(dǎo)向。對(duì)于新自由主義城市來(lái)說(shuō)，城市巨型項(xiàng)目是資本積累、推動(dòng)城市增長(zhǎng)的重要手段；對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家來(lái)說(shuō)，城市巨型項(xiàng)目既為高速的城市化進(jìn)程提供動(dòng)力，也為其吸引海外投資、融入全球化進(jìn)程提供支撐。以土地為核心的空間作為地方政府經(jīng)營(yíng)城市的重要機(jī)制；以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主導(dǎo)的治理邏輯則塑造著地方政府的土地出讓行為?；谕恋氐目臻g運(yùn)作更加直接體現(xiàn)了制度安排對(duì)于城市增長(zhǎng)的推動(dòng)作用。

現(xiàn)有研究對(duì)于新自由主義的反思和批判更加深入，包括來(lái)自新自由主義理論內(nèi)部的反思，關(guān)注城市新自由主義特征在不同治理情境和治理體制下的多樣化呈現(xiàn)，更為重要的是反思因追求剩余價(jià)值最大化而產(chǎn)生的城市社會(huì)極化。地方政府在進(jìn)行城市更新的過(guò)程中，既要在維持現(xiàn)有和創(chuàng)造新的剩余積累間進(jìn)行選擇，也要面臨資本積累和合法性的兩難考驗(yàn)。因此，新自由主義只是塑造城市發(fā)展的重要力量，而非唯一動(dòng)力機(jī)制；來(lái)自不同治理主體的博弈特別是央地互動(dòng)以及來(lái)自外部環(huán)境的壓力成為超越增長(zhǎng)邏輯的關(guān)鍵。

超越增長(zhǎng)邏輯：城市治理的多重約束

彼得森在《城市極限》一書(shū)中提出城市政府的限度決定了其只能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但最新研究發(fā)現(xiàn)，城市政府在上級(jí)政府的財(cái)政支持下，能夠突破其自身限度來(lái)提供公共服務(wù)以回應(yīng)其選民偏好。問(wèn)題在于，無(wú)論是作為國(guó)家體系下的城市政府，還是作為科層組織的城市政府，其權(quán)威分配、目標(biāo)的多樣性以及組織關(guān)系的復(fù)雜性使得增長(zhǎng)邏輯受到挑戰(zhàn)。這也更加明確了城市增長(zhǎng)邏輯面臨多重治理約束。

（一）中央控制與國(guó)家任務(wù)

垂直體系下的中央控制使得城市發(fā)展超越增長(zhǎng)的單一邏輯，中央政府的控制與調(diào)節(jié)構(gòu)成了城市增長(zhǎng)邏輯的制度約束。國(guó)家不僅是城市治理的制度背景，同時(shí)也是積極的參與者。一方面，解決公共政策問(wèn)題、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是中央政府積極參與城市治理的直接原因。另一方面，中央控制還出于在國(guó)家層面縮小區(qū)域差距進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的考量。吳縛龍則用“國(guó)家企業(yè)家主義”來(lái)概括中國(guó)城市增長(zhǎng)與新自由主義增長(zhǎng)的不同，即中國(guó)的城市不一定是為增長(zhǎng)服務(wù)，地方政府通過(guò)規(guī)劃上的集權(quán)和市場(chǎng)機(jī)制來(lái)完成國(guó)家任務(wù)，加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力。政治引導(dǎo)、行政壓力成為調(diào)節(jié)央地目標(biāo)的重要手段。在中央政府的指令下，地方政府不計(jì)機(jī)會(huì)成本必須執(zhí)行，以實(shí)現(xiàn)中央目標(biāo)。

國(guó)家任務(wù)還具有象征意義，其動(dòng)機(jī)是彰顯國(guó)家的偉大事業(yè)。企業(yè)對(duì)于城市項(xiàng)目的支持并不是出于經(jīng)濟(jì)原因，而是出于政治安全或者政治游說(shuō)的考量；地方政府積極參與城市發(fā)展項(xiàng)目的邏輯在于向中央政府展示城市管理者有效完成任務(wù)的能力。因此，中央控制本身就是在多元國(guó)家治理目標(biāo)中尋找均衡。但是，城市治理的中央控制并不意味著地方政府的不在場(chǎng)，地方政府因其自身利益、回應(yīng)激烈城市競(jìng)爭(zhēng)的需要等多重因素而與中央政府保持互動(dòng)。中央與地方之間的雙向互動(dòng)且持續(xù)變化加深了城市治理的復(fù)雜性。

（二）組織依賴(lài)與地方政府角色

政府間的相互依賴(lài)成為城市政府實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)邏輯的組織約束。這種組織依賴(lài)既來(lái)自央地關(guān)系的約束，還來(lái)自科層體系內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。中央政府被視為約束城市政府追求地區(qū)利益最大化的重要外部因素，主要體現(xiàn)在對(duì)中央財(cái)政的依賴(lài)程度影響了城市政府行為邏輯。國(guó)家治理任務(wù)的轉(zhuǎn)變決定了城市治理中心工作的調(diào)整，主要體現(xiàn)在城市政府的中心任務(wù)逐漸從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向多元化任務(wù)方向轉(zhuǎn)變。

在地方層面，城市政府本身有超越增長(zhǎng)邏輯的考量。這種動(dòng)力不僅來(lái)自地方政府追求財(cái)政收益的最大化，還來(lái)自科層體系內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。地方政府向經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)變還源于橫向問(wèn)責(zé)制度的缺失，這使社會(huì)政策異化為地方政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政收益最大化的重要手段。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)意味著不同層級(jí)地方政府在城市治理過(guò)程中會(huì)基于風(fēng)險(xiǎn)理性的考量。在土地制度的硬約束下，地方政府即使自身利益受損也默許基層的違規(guī)開(kāi)發(fā)行為，原因就在于其依賴(lài)于基層來(lái)完成政治任務(wù)，并且需要與基層共同防范潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。除了科層體系內(nèi)部的復(fù)雜性外，社會(huì)壓力同樣倒逼城市政府回應(yīng)治理問(wèn)題，并開(kāi)始關(guān)注城市治理中的非增長(zhǎng)議題。

（三）社會(huì)壓力與治理目標(biāo)調(diào)整

增長(zhǎng)邏輯還受到來(lái)自社會(huì)壓力的挑戰(zhàn)，使得政府開(kāi)始被迫調(diào)試其政策目標(biāo)以及政策選擇。阿特舒勒在《巨型項(xiàng)目：城市公共投資變遷政治學(xué)》一書(shū)中，揭示了聯(lián)邦以及地方政府在增長(zhǎng)、均衡和公平等多重價(jià)值偏好中做出選擇，以此來(lái)解釋城市政府由投資推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的項(xiàng)目向投資“無(wú)傷害”的項(xiàng)目轉(zhuǎn)變。批評(píng)者認(rèn)為現(xiàn)有研究陷入了發(fā)展主義的窠臼。因?yàn)殡S著跨國(guó)經(jīng)濟(jì)往來(lái)日益密切以及信息技術(shù)的發(fā)展，基于文化的差異將會(huì)越來(lái)越多地反作用于城市間的經(jīng)濟(jì)合作?；趪?guó)別差異的文化視角為解構(gòu)增長(zhǎng)邏輯提供了可能。

城市增長(zhǎng)邏輯的替代解釋從不同的視角回應(yīng)了以資本積累為核心的增長(zhǎng)邏輯所不能解釋的城市治理過(guò)程。特別是中國(guó)，其城市治理既是國(guó)家體系的一部分，又處于科層體系之中，還直接與市場(chǎng)、社會(huì)發(fā)生緊密關(guān)聯(lián)。從這個(gè)意義來(lái)說(shuō)，中國(guó)城市政府的復(fù)雜性已經(jīng)超出了現(xiàn)有城市理論的預(yù)設(shè)。而城市治理的國(guó)家轉(zhuǎn)向?yàn)槌匠鞘邢薅葋?lái)理解城市治理邏輯提供了新的可能。

城市治理邏輯的國(guó)家轉(zhuǎn)向

無(wú)論是作為治理體制的國(guó)家制度安排，還是以央地關(guān)系為軸心的國(guó)家治理體系，國(guó)家對(duì)于城市治理的影響都更為突顯。城市治理的國(guó)家轉(zhuǎn)向源起于城市成為回應(yīng)資本主義國(guó)家治理失敗和治理危機(jī)的重要場(chǎng)域。這不僅意味著中央控制對(duì)于城市增長(zhǎng)邏輯的制度約束，更在于城市本身成為國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)、實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)和治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵。因此，城市治理邏輯的國(guó)家轉(zhuǎn)向本質(zhì)上是關(guān)注國(guó)家治理體制機(jī)制如何塑造城市治理過(guò)程。

（一）尺度政治與均衡發(fā)展

城市治理視角下的尺度政治不只是將尺度視為基于城市規(guī)模的地理空間單元，而是具有多重意涵。其不僅指向城市治理的權(quán)力關(guān)系互動(dòng)，還指向作為過(guò)程的城市尺度調(diào)整和社會(huì)建構(gòu)以及既有尺度結(jié)構(gòu)對(duì)于城市治理的影響。尺度政治在中國(guó)城市治理場(chǎng)景的體現(xiàn)主要有兩個(gè)面向：一方面，中央政府基于行政區(qū)劃制度而對(duì)城市行政級(jí)別進(jìn)行調(diào)整；另一方面，基于特定區(qū)域的尺度調(diào)整，也即中央政府通過(guò)戰(zhàn)略規(guī)劃等方式對(duì)于區(qū)域發(fā)展的引導(dǎo)。新城或是新區(qū)的設(shè)立成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的重要空間工具，這包含著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及回應(yīng)住房需求等多元政策目標(biāo)。而作為過(guò)程的尺度政治不僅包括自上而下的尺度調(diào)整，也包含自下而上的政策執(zhí)行和博弈過(guò)程。

對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，積極爭(zhēng)取以開(kāi)發(fā)區(qū)、自貿(mào)區(qū)為代表的功能區(qū)的設(shè)立意味著權(quán)力自主性的增強(qiáng)以及行政成本的減輕，這也使得尺度調(diào)整成為地方政府塑造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并獲取資源的主要策略。尺度調(diào)整還來(lái)自地方政府為了消解競(jìng)爭(zhēng)壓力而與企業(yè)、投資者和市民展開(kāi)互動(dòng)合作。這使得尺度重構(gòu)既需要回應(yīng)資本所帶來(lái)的利益分歧，還要回應(yīng)因行政區(qū)劃的權(quán)威分配而帶來(lái)的管理分割。

（二）空間異質(zhì)與行政分權(quán)

以行政分權(quán)為導(dǎo)向的“城市—區(qū)域”治理成為央地制造空間差異的機(jī)制。國(guó)家的自主性體現(xiàn)在其通過(guò)權(quán)力的共享、轉(zhuǎn)移和再生產(chǎn)回應(yīng)并塑造空間差異。其中，特定功能區(qū)或者特定城市成為中央政府進(jìn)行政策試點(diǎn)的重要載體。比如，在國(guó)家新區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，地方政府通過(guò)行政授權(quán)來(lái)獲取城市發(fā)展空間的最大化成為其爭(zhēng)取國(guó)家新區(qū)頭銜的最主要原因；而中央政府不僅通過(guò)控制發(fā)展規(guī)劃范圍限制了地方此類(lèi)意圖，還倒逼地方政府通過(guò)政策試驗(yàn)的方式來(lái)進(jìn)行改革創(chuàng)新。有研究者也挑戰(zhàn)了基于國(guó)家引導(dǎo)下的空間尺度重構(gòu)的治理模式，原因在于主體間存在資源的相互依賴(lài)，即區(qū)域發(fā)展是不同行動(dòng)主體權(quán)力互動(dòng)的結(jié)果，而非由既定權(quán)威分配決定。但不同治理主體的角色以及影響力還需進(jìn)行明確和區(qū)分。

總結(jié)與評(píng)論

在追求城市增長(zhǎng)成為城市發(fā)展支配邏輯的背景下，增長(zhǎng)邏輯面臨中央控制、組織依賴(lài)和社會(huì)壓力等多重治理體制和治理壓力的約束，進(jìn)而形成多重治理邏輯。城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，城市理論的發(fā)展與演進(jìn)已然呈現(xiàn)出新的特征。國(guó)家體系下的城市需要經(jīng)歷國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并進(jìn)行政策試驗(yàn)以實(shí)現(xiàn)更為有效的治理。無(wú)論是城市空間本身還是國(guó)家層面的空間選擇都呈現(xiàn)差異化的特征?？臻g本身的異質(zhì)性不僅來(lái)自既有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，同時(shí)也體現(xiàn)在行政建構(gòu)的過(guò)程中?？臻g異質(zhì)性的行政建構(gòu)既來(lái)自國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)于不同城市治理的想象以及偏好，同時(shí)也來(lái)自地方政府面向中央政府的談判能力和游說(shuō)能力。

超越城市限度本質(zhì)不是否認(rèn)增長(zhǎng)邏輯對(duì)于城市治理的重要意義，還要尋求理解城市治理邏輯的新變量和新趨勢(shì)。城市治理邏輯的國(guó)家轉(zhuǎn)向也不是只關(guān)注以國(guó)家為主導(dǎo)的動(dòng)力機(jī)制，還要關(guān)注央地互動(dòng)過(guò)程中事權(quán)的分配及其對(duì)空間差異性的塑造。城市治理視角下的權(quán)力分配本質(zhì)上是消解中央控制與地方自主、政策同構(gòu)與空間差異、體制統(tǒng)一與機(jī)制靈活之間的張力。在城市治理中找回國(guó)家、在行政分權(quán)中關(guān)注事權(quán)分配成為理解城市治理過(guò)程的重要維度。特別是在區(qū)域發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略的背景下，以自貿(mào)區(qū)、示范區(qū)等為代表的特別政策區(qū)的興起拉開(kāi)了城市高質(zhì)量發(fā)展的序幕，且伴隨著更為差異化的行政放權(quán)實(shí)踐，這也為從城市治理視角理解國(guó)家治理韌性以及治理機(jī)制的靈活性提供了新思路。