柴軍

【摘要】對于農(nóng)村宅基地和房屋一體化調(diào)查測量工作，核心工作內(nèi)容是調(diào)查宅基地使用權(quán)和宅基地上房屋的所有權(quán)等權(quán)利情況，并測量相關(guān)界址、邊長，并計算權(quán)利面積。在實(shí)際生產(chǎn)中，對于因歷史原因?qū)е碌臋?quán)界不一致問題，相關(guān)法律法規(guī)文件并沒有明確的處理意見。本文根據(jù)岱山縣農(nóng)村不動產(chǎn)調(diào)查測量工作中出現(xiàn)的幾類宅基地、房屋權(quán)利界線和測量界址不一致的問題，結(jié)合歷史及實(shí)際情況，探索此幾類問題的房地一體調(diào)查測量工作開展方法和處理措施，期望對后續(xù)工作能夠有所促進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】不動產(chǎn);權(quán)界不一致;權(quán)屬調(diào)查;界址測量? ? ? ? ? ?【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.31.014

開展農(nóng)村房屋、宅基地一體化調(diào)查測量工作，使農(nóng)民的權(quán)益依法得到確認(rèn)和法律保護(hù)。該項(xiàng)工作核心工作之一是確定土地、房屋的自然狀況，如坐落、四至界址或空間界線、土地的使用類型等[1] 。由于歷史原因，往往出現(xiàn)原權(quán)利面積與實(shí)際測量面積不一致的情況，甚至房屋實(shí)際占地面積大于原有土地證上宗地面積[2]，這對于農(nóng)村房地一體化登記發(fā)證工作產(chǎn)生較大不利影響。本文結(jié)合岱山縣農(nóng)村房地一體工作經(jīng)驗(yàn)，主要梳理出4個方面的問題，探索各類情況下的處理方式。

1、確定權(quán)利范圍

岱山縣農(nóng)村不動產(chǎn)登記主要以農(nóng)戶持有的合法土地證、建房用地審批表或《不動產(chǎn)權(quán)屬證明》為權(quán)屬來源依據(jù)，結(jié)合農(nóng)戶和村委等現(xiàn)場指界結(jié)果，共同確定權(quán)利界線范圍。實(shí)際在工作中，權(quán)利界線范圍還應(yīng)考慮建房年份、法定面積、權(quán)利變更等內(nèi)容。根據(jù)浙江省人民政府辦公廳《關(guān)于加快推進(jìn)全省農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的意見》（浙政辦發(fā)〔2014〕73號）、《關(guān)于做好農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2017〕43號）及舟山市人民政府辦公室《關(guān)于我市農(nóng)村宅基地及住房確權(quán)登記發(fā)證工作若干問題的指導(dǎo)意見》（舟政辦發(fā)〔2018〕12號）等文件精神，來指導(dǎo)我們開展農(nóng)村房屋、宅基地一體化調(diào)查測量工作。

（1）1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，農(nóng)民占用宅基地建房且至今未擴(kuò)建或翻建，由村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)出具證明，可按現(xiàn)有實(shí)際宅基地使用面積、房屋建筑面積確定宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)（不含應(yīng)拆未拆老屋）。

（2）1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1993年11月1日《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》實(shí)施前，農(nóng)民未經(jīng)批準(zhǔn)占用宅基地建房，且至今未擴(kuò)建或翻建，經(jīng)補(bǔ)辦建房用地審批（簡易程序）手續(xù)后，確定宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，其中1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實(shí)施前建造的，可按實(shí)際使用面積補(bǔ)辦建房用地手續(xù)，之后的在法定面積內(nèi)補(bǔ)辦用地手續(xù);建房用地已審批或宅基地使用權(quán)已登記的，在確定宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)已確定宅基地使用權(quán)范圍內(nèi)的房屋建筑面積確定房屋所有權(quán);對超過已確定宅基地使用權(quán)范圍的房屋建筑面積不予確定房屋所有權(quán)。對道地范圍內(nèi)的輔助用房未經(jīng)審批的，不計入房屋建筑面積。

（3）1993年11月1日《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》實(shí)施后至2014年3月27日《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實(shí)破解農(nóng)村建房難的意見》（浙政辦發(fā)〔2014〕46號）下發(fā)之日前，農(nóng)民建房未經(jīng)批準(zhǔn)或超過批準(zhǔn)面積占用宅基地，建房者符合建房條件、所占宅基地符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的，2008年1月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施前建房的，補(bǔ)辦建房用地審批（簡易程序）手續(xù)后進(jìn)行確權(quán)登記。2008年1月1日之后的，按《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》處置。

農(nóng)民經(jīng)依法批準(zhǔn)宅基地建房，但因歷史原因未辦理規(guī)劃審批手續(xù)的，按宅基地使用權(quán)范圍內(nèi)的房屋建筑面積確定房屋所有權(quán)。

（4）2014年3月27日《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實(shí)破解農(nóng)民建房難的意見》（浙政辦發(fā)〔2014〕46號）文件出臺后，按現(xiàn)行法律法規(guī)處置。

2、權(quán)利面積與實(shí)測面積不一致的處理

2.1實(shí)測面積小于原權(quán)利面積。即原權(quán)屬來源上面的合法面積大于農(nóng)戶實(shí)際利用面積

導(dǎo)致此情況發(fā)生主要有兩種原因，一是宅基地界址發(fā)生變化，圍墻或其他宅基地界址標(biāo)識滅失，導(dǎo)致現(xiàn)在測量土地權(quán)利界址范圍比原權(quán)利來源面積偏小，實(shí)測面積小于原權(quán)利面積，應(yīng)以實(shí)測面積為準(zhǔn)。

二是原權(quán)利面積與現(xiàn)在實(shí)測面積一致，且土地和房屋均未發(fā)生改變，由于原測量精度問題，導(dǎo)致現(xiàn)在實(shí)際使用面積略小于原權(quán)利面積，應(yīng)以實(shí)測面積為準(zhǔn)。

2.2原權(quán)利界址面積小于實(shí)測面積。即原土地證或建房用地審批表上面的合法面積小于農(nóng)戶實(shí)際利用面積

根據(jù)岱山縣農(nóng)村房地同測工作經(jīng)驗(yàn)，該類問題較多，對于整個確權(quán)工作界址確定產(chǎn)生較大影響。經(jīng)分析，出現(xiàn)該類問題主要有以下幾個原因：

一是，測繪精度差異，導(dǎo)致實(shí)測面積略大于農(nóng)戶權(quán)利面積;二是房屋或圍墻等界址出現(xiàn)新增或者改擴(kuò)建;三是存在農(nóng)戶私下合戶、買賣等情況;四是存在少批多用的情況;五是以上多種情況組合。以上情況多半屬于權(quán)屬信息不完善，歷史遺留問題未解決。而權(quán)屬信息不完善，使得農(nóng)村不動產(chǎn)登記難以準(zhǔn)確、有效開展[3]。

此類問題簡而言之是超面積問題，需要分階段、分類型處理，主要是結(jié)合建房年份、實(shí)測面積和權(quán)屬來源資料共同確定。首先，因測繪精度差異，導(dǎo)致實(shí)測面積略大于農(nóng)戶權(quán)利面積，按照實(shí)際房屋空間位置測量房屋邊長及界址信息，如果有改擴(kuò)建需要提供改建、擴(kuò)建審批手續(xù)，并按審批文件登記;其次是結(jié)合建房年份、實(shí)測面積和村鎮(zhèn)規(guī)劃等共同確定。以《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》（1982年2月13日實(shí)施）、《村鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（1993年11月1日實(shí)施）、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008年1月1日實(shí)施）和《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地管理切實(shí)破解農(nóng)民建房難的意見》（浙政辦發(fā)〔2014〕46號）出臺的時間節(jié)點(diǎn)為劃分依據(jù)[4]，區(qū)別不同的權(quán)利確定方式和測量內(nèi)容。

2.3房地不一致問題，即房屋占地面積大于土地權(quán)利面積

宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)是既獨(dú)立又兼具一致性的兩種物權(quán)[5]。然而在實(shí)際中也存在不一致的現(xiàn)象。如下圖房屋土地界線不一致。戶1原土地權(quán)屬界址與一層房屋界址一致，為面1+面2，而二層房屋范圍為面1+面3;戶2原土地權(quán)屬界址與二層房屋界址范圍一致，范圍為面4+面2，一層房屋范圍為面4+面3，導(dǎo)致該情況的可能原因是以前沒有信息化的成果資料，導(dǎo)致前期發(fā)證出現(xiàn)紕漏。根據(jù)《根據(jù)中華人民共和國物權(quán)法》第19條規(guī)定：“權(quán)利人、利害關(guān)系人認(rèn)為不動產(chǎn)登記簿記載的事項(xiàng)錯誤的，可以申請更正登記。不動產(chǎn)登記簿記載的權(quán)利人書面同意更正或者有證據(jù)證明登記確有錯誤的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)予以更正?！痹撉闆r為原登簿記載事項(xiàng)錯誤，應(yīng)予以更正。解決辦法是更正原土地證信息，并且戶1、戶2申請登記為共用宗地。

2.4農(nóng)戶不能提供合法的權(quán)屬來源資料

由于歷史原因，房屋登記和土地登記分屬兩個不同的部門，審批部門和審批形式均有所不同。且時間跨度較大，管理部門存在變遷現(xiàn)象，進(jìn)而產(chǎn)生數(shù)據(jù)不齊全問題，部分農(nóng)戶缺乏權(quán)屬來源資料，因而無法確定有效的權(quán)利范圍[3]。

這類問題主要參考建房年份解決。①1982年2月13日《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施前，農(nóng)民占用宅基地建房且至今未擴(kuò)建或翻建的，可按現(xiàn)有實(shí)際使用面積確定宅基地使用權(quán)。②1982年2月13日及以后建的房子，符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的，經(jīng)本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意后確定權(quán)屬范圍。

總結(jié)：

農(nóng)村宅基地和房屋權(quán)屬認(rèn)定是測量的基礎(chǔ)。由于農(nóng)村宅基地和房屋確權(quán)登記在方法上存在差異，加上時間有先后的問題，導(dǎo)致產(chǎn)生“兩證不全、兩證不一致的問題”[6]，也即是權(quán)利范圍與實(shí)測界線不一致的問題，這也是導(dǎo)致房地一體工作進(jìn)展緩慢的重要因素。

為解決該類問題，加快工作進(jìn)度，在工作開展過程中，應(yīng)以“權(quán)為核心，界為輔助”，即農(nóng)房的權(quán)屬是核心，具有法律意義，測量是獲取農(nóng)房的土地、房屋自然屬性中權(quán)屬信息的手段。在不侵害農(nóng)戶合法權(quán)益的前提下，確定農(nóng)房權(quán)屬，對于農(nóng)房測量工作開展具有非常重要的促進(jìn)作用。

農(nóng)村宅基地權(quán)是不動產(chǎn)登記形成的根本，是不動產(chǎn)登記的關(guān)鍵[7]，在測量過程中應(yīng)以“地為根本，房為附屬”，宅基地界址確認(rèn)后，在宅基地范圍內(nèi)確定合法房屋建筑。對于測量工作可以少走彎路，也整體提高了房地一體工作的正確性。

在調(diào)查房屋自然屬性信息時，應(yīng)多方求證，確定“建房年份”信息。農(nóng)戶建房年份是農(nóng)戶房屋建設(shè)完成的時間，跟農(nóng)戶宅基地權(quán)利面積，房屋建筑面積等均有密切關(guān)系?！敖ǚ磕攴荨睉?yīng)按幢進(jìn)行調(diào)查，越細(xì)致的信息越有利于確定宅基地和房屋權(quán)利范圍，對農(nóng)房確權(quán)工作效率和工作質(zhì)量有很大提升。

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