林楠

摘要：目前，行政執(zhí)法委托廣泛應(yīng)用于我國各級行政機(jī)關(guān)，作為行政管理中非常重要的法律現(xiàn)象，在各領(lǐng)域的延伸推廣中具有相當(dāng)重要的實(shí)踐意義，尤其是在消防體制改革的大環(huán)境下，行政執(zhí)法委托將極大地緩解當(dāng)前監(jiān)督執(zhí)法力量不足以及基層法治理念貧瘠的問題。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法委托;基層消防治理體系;鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道

行政執(zhí)法委托是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)定，將自己某些行政執(zhí)法事項(xiàng)委托給其他符合條件的行政機(jī)關(guān)或者組織行使，由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)該行政執(zhí)法行為所產(chǎn)生法律后果的制度。隨著現(xiàn)行消防體制的改革以及部分監(jiān)督執(zhí)法職能的變動，監(jiān)督執(zhí)法干部面臨的執(zhí)法環(huán)境日益復(fù)雜，受限于人員編制以及社會面隱患壓力，執(zhí)法打擊力度受到極大制約。行政執(zhí)法委托作為一種行政提速手段，能有效解決上述問題，這在其他部門單位的實(shí)踐當(dāng)中已經(jīng)證實(shí)。目前，行政執(zhí)法委托在消防體系中的運(yùn)用較少。以浙江省為例，除義烏等少數(shù)地區(qū)實(shí)際運(yùn)用外，均處于理論階段，且義烏市受限于體量問題，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)難以完全套用。在這一背景下，筆者所在的浙江省臺州市黃巖區(qū)大膽探索實(shí)踐，黨委政府主導(dǎo)推進(jìn)，消防部門研究實(shí)施，取得了階段性成果。

一、消防行政執(zhí)法委托的現(xiàn)實(shí)需求

消防行政執(zhí)法委托是基層治理體系改革的重要組成部分，從中央到省、市各級，均有多項(xiàng)法律法規(guī)予以保障。2019年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》，按照有關(guān)法律規(guī)定，相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作[1]，明確街道作為執(zhí)法主體可以直接開展執(zhí)法工作;《中華人民共和國行政處罰法》[2]第十八條第一款，行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰;《浙江省消防條例》[3]第五十四條第三款規(guī)定，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可以委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道符合法定條件的組織，對有關(guān)違反消防安全管理的行為依法實(shí)施行政處罰。

以本文所論述的試點(diǎn)地區(qū)浙江省臺州市黃巖區(qū)為例，行政區(qū)域內(nèi)塑料模具、羊毛衫、工藝品生產(chǎn)加工等民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，外來務(wù)工人員較多，火災(zāi)防控壓力較大。近年來，在消防部門、公安派出所和屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的通力合作下，防火工作取得了長足進(jìn)步。但隨著消防體制改革的進(jìn)行，公安派出所逐步脫離消防工作，消防行政處罰、拘留數(shù)較往年大幅度下降，消防部門在執(zhí)法打擊領(lǐng)域陷入“單打獨(dú)斗”的困境，而基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在火災(zāi)隱患整治當(dāng)中又缺乏有效的行政手段，導(dǎo)致效率不高。如何有效破解以上難題，推進(jìn)消防隱患整治工作，成為區(qū)委、區(qū)政府需要著力攻破的重要難題。

二、消防行政執(zhí)法委托的推進(jìn)探索

行政執(zhí)法委托需要具備以下條件：一是委托的主體必須是具有行政執(zhí)法權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān);二是委托的對象必須是其他行政機(jī)關(guān)或者具有管理公共事務(wù)職能的組織，其中行政許可的執(zhí)法權(quán)只能委托給其他行政機(jī)關(guān)，不能委托給其他組織;三是委托必須有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定;四是行政機(jī)關(guān)必須在職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行委托，超出權(quán)限范圍委托無效。

圍繞上述條件要求，在屬地黨委政府的主導(dǎo)下，黃巖區(qū)消防大隊(duì)作為本次行政執(zhí)法委托的委托方，開始實(shí)踐探索。通過對浙江省義烏市考察學(xué)習(xí)，以及總結(jié)縣市區(qū)已有經(jīng)驗(yàn)，本次試點(diǎn)選擇火災(zāi)防控壓力較重的主城區(qū)東城街道，其轄區(qū)企業(yè)、場所較多，作為樣本可操作性強(qiáng)。同時經(jīng)過前期調(diào)研，大隊(duì)認(rèn)為本次行政執(zhí)法委托主要存在三方面障礙：一是委托對象必須是具備組織機(jī)構(gòu)代碼證的獨(dú)立法人單位，且具備執(zhí)法資格，由于日常承擔(dān)基層消防網(wǎng)格檢查任務(wù)的街道辦事處或鎮(zhèn)人民政府無法作為委托對象，其下轄的消防工作站又無法取得獨(dú)立法人資格，因此全市沒有一個縣市區(qū)完成委托工作;二是場地受限，黃巖區(qū)主城區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道建筑老舊，場地緊缺，在執(zhí)法辦案環(huán)境的正規(guī)化建設(shè)上存在難度;三是業(yè)務(wù)短板，在當(dāng)期基層消防工作治理體系中，消防部門、行業(yè)主管部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處構(gòu)成了監(jiān)管的“三極力量”，其中行業(yè)主管部門不可能承擔(dān)行政執(zhí)法委托職責(zé)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處在法律法規(guī)業(yè)務(wù)上先天不足。

基于以上問題，在編辦、司法、財政、公安等多個部門的協(xié)助下，大隊(duì)逐一克服難題：一是在沒有借鑒對象的條件下選定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)中心為委托對象，既具備組織機(jī)構(gòu)代碼證申領(lǐng)條件，主要工作人員又持有執(zhí)法資格證件，作為委托對象有天然優(yōu)勢，是不二之選;二是突破場地限制，通過結(jié)合公安部門辦案場地設(shè)置以及參考義烏模式，秉持“規(guī)范、實(shí)用”的理念，設(shè)計、確定了辦案區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，將所需的場所面積、配置物品要求降至最低限度，方便各類鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道操作;三是補(bǔ)齊業(yè)務(wù)短板，采取現(xiàn)場監(jiān)督指導(dǎo)、辦案流程跟班教學(xué)等途徑，幫助試點(diǎn)街道執(zhí)法人員規(guī)范學(xué)習(xí)基礎(chǔ)的消防法律法規(guī)以及辦案流程，在最短時間內(nèi)打造出一支初步具備簡單案件辦理能力的執(zhí)法隊(duì)伍。3月20日，區(qū)消防大隊(duì)與東城街道辦事處經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)中心簽訂全市第一份《行政執(zhí)法委托書》，委托范圍涵蓋除行政強(qiáng)制以外的所有消防行政處罰事項(xiàng)，并針對轄區(qū)內(nèi)單位消控室無人值班問題進(jìn)行行政處罰，行政執(zhí)法委托初見成效。5月30日，在全區(qū)召開的消防監(jiān)督執(zhí)法委托現(xiàn)場推進(jìn)會上，東城街道工作人員作了試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)介紹，成果得到分管領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可，會議中明確要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面鋪開消防監(jiān)督執(zhí)法委托工作。

經(jīng)過近兩年的推行實(shí)踐，消防監(jiān)督執(zhí)法委托工作已從東城街道試點(diǎn)推行至全區(qū)的19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），共辦理消防行政處罰400余件，涵蓋居住出租房、高層建筑、人員密集場所、中小企業(yè)等多個領(lǐng)域。通過行政執(zhí)法委托，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道整治隱患的流程大大縮短，效率顯著提高，成為打擊消防安全不法行為的利器。辦案過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦案人員表現(xiàn)出極大的學(xué)習(xí)熱情，法律法規(guī)水平有效提升，是基層法制建設(shè)的可用抓手。

三、存在問題及后續(xù)展望

通過本次試點(diǎn)實(shí)踐，證實(shí)行政執(zhí)法委托作為基層消防治理體系的補(bǔ)充方式，具有很強(qiáng)的推廣意義，在公安部門不再參與消防行政處罰工作的環(huán)境下，是消防部門在火災(zāi)防控工作中所應(yīng)積極推動的重點(diǎn)工作。但通過實(shí)踐，我們也發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)工作的許多不成熟之處，成為其進(jìn)一步發(fā)揮作用的障礙：