張曉瑩

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從關(guān)系黨和國(guó)家前途命運(yùn)的戰(zhàn)略全局出發(fā)，把全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，作出一系列重大決策部署，開(kāi)啟了中國(guó)特色社會(huì)主義法治的新時(shí)代。在習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指引下，我國(guó)民主法治建設(shè)邁出重大步伐，依法行政進(jìn)程不斷加快，法治政府建設(shè)深入推進(jìn)，行政領(lǐng)域改革加速向縱深拓展，同時(shí)也對(duì)行政法治建設(shè)提出了更高要求。行政處罰法作為規(guī)范行政執(zhí)法行為的一般法，勢(shì)必要根據(jù)新時(shí)代的新使命新要求，貫徹習(xí)近平法治思想，踐行新理念、邁向新高度、構(gòu)建新格局，保障行政處罰權(quán)在法治軌道上有序運(yùn)行。新行政處罰法正是在這樣的時(shí)代背景下，應(yīng)運(yùn)而生。

2021年1月22日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議以159票贊成、1票棄權(quán)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，對(duì)頒布實(shí)施近25年的行政處罰法首次作出全面修改，原法85%左右的條文均作了調(diào)整。行政處罰是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理的重要手段，行政處罰法的修改，涉及全國(guó)各領(lǐng)域各層級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力行使，關(guān)系廣大公民、法人、其他組織合法權(quán)益，社會(huì)各界都給予了高度關(guān)注和期待。

法律是時(shí)代的鏡像。作為我國(guó)行政法治歷程中具有重要里程碑意義的一部法律，行政處罰法的制定和修改，深刻體現(xiàn)了我們黨全面推進(jìn)依法治國(guó)的歷史進(jìn)程和國(guó)家治理逐步走向現(xiàn)代化的歷史演進(jìn)。在1996年，它的頒布主要是為了解決“亂處罰”“濫處罰”問(wèn)題，樹(shù)立依法行政的理念；而2021年它的修改，則是為了貫徹習(xí)近平法治思想，促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。此次修法全面堅(jiān)持了1996年制定行政處罰法時(shí)確立的處罰法定原則、公正公開(kāi)原則、過(guò)罰相當(dāng)原則、處罰與教育相結(jié)合原則等基本原則。同時(shí)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，適應(yīng)實(shí)踐需要，回應(yīng)人民期待，作了一系列制度創(chuàng)新。修改內(nèi)容涉及行政處罰制度的五大方面三十余個(gè)問(wèn)題，本文難逐一評(píng)析。特從此次修法對(duì)行政處罰制度進(jìn)行補(bǔ)充、擴(kuò)容的角度，選擇各方較為關(guān)注的行政處罰種類(lèi)、行政處罰設(shè)定權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法主體地位三個(gè)問(wèn)題，圍繞修法背景和動(dòng)因、立法爭(zhēng)議和考慮、新規(guī)理解和適用展開(kāi)討論。

規(guī)制范圍的擴(kuò)容——增加行政處罰種類(lèi)

行政處罰種類(lèi)的規(guī)定規(guī)范的是“哪些是處罰”的問(wèn)題，直接關(guān)系著行政處罰法的規(guī)制范圍，簡(jiǎn)言之，決定著某一行政行為是否受到行政處罰法的權(quán)限約束，是否必須適用行政處罰程序，是否為當(dāng)事人提供相應(yīng)救濟(jì)。行政處罰種類(lèi)的規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)行政權(quán)的“束權(quán)”力度，是行政處罰法的核心條款。

原法第八條共列舉了6類(lèi)10種行政處罰，包括警告、罰款、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷(xiāo)許可證、暫扣或者吊銷(xiāo)執(zhí)照、行政拘留，并規(guī)定了兜底條款“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。行政處罰法實(shí)施二十余年來(lái)，這一規(guī)定對(duì)于嚴(yán)格限定處罰種類(lèi)發(fā)揮了重要作用，處罰名目繁多、亂設(shè)處罰的現(xiàn)象得以改觀。但隨著社會(huì)治理手段的不斷創(chuàng)新，面對(duì)日新月異的行政管理實(shí)踐，單靠傳統(tǒng)的行政處罰種類(lèi)難以實(shí)現(xiàn)有效治理。一些身處行政執(zhí)法一線的同志反映現(xiàn)有的處罰手段不夠用、不好用。盡管有兜底條款“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，但由于缺乏行政處罰的定義，對(duì)于法律、行政法規(guī)規(guī)定的哪些行政措施屬于新創(chuàng)設(shè)的行政處罰種類(lèi)，難以作出判斷。適當(dāng)擴(kuò)大行政處罰種類(lèi)，將實(shí)踐中一些具有行政處罰性質(zhì)的行政管理措施納入行政處罰法進(jìn)行規(guī)范，加大對(duì)行政處罰行為的約束和對(duì)當(dāng)事人的保護(hù)力度，各方呼聲較強(qiáng)，共識(shí)較高。

但對(duì)于如何擴(kuò)大行政處罰種類(lèi)，立法過(guò)程中各方提出了兩條不同的思路。不少意見(jiàn)認(rèn)為，應(yīng)采用類(lèi)型化模式規(guī)定行政處罰種類(lèi)，將行政處罰歸納為精神罰、資格罰、財(cái)產(chǎn)罰、行為罰和人身罰五類(lèi)，如此包容性最強(qiáng)，既能夠涵蓋名稱各異的處罰種類(lèi)，又能夠?yàn)樘幜P種類(lèi)的創(chuàng)新發(fā)展留有較大空間。但另一種意見(jiàn)認(rèn)為，類(lèi)型化模式固然強(qiáng)化了法定處罰種類(lèi)的包容性，但同時(shí)也弱化了對(duì)行政處罰類(lèi)型的約束力，容易成為亂設(shè)、濫用行政處罰的突破口，導(dǎo)致行政處罰再次由“治”到“亂”，應(yīng)當(dāng)維持現(xiàn)有列舉模式，通過(guò)增加列舉的方式擴(kuò)充行政處罰種類(lèi)。

考慮到行政處罰法作為我國(guó)行政處罰領(lǐng)域的基礎(chǔ)性通用性法律，應(yīng)當(dāng)對(duì)我國(guó)行政處罰的主要種類(lèi)作出明確，既是指引，也是規(guī)范，防止實(shí)踐中巧立名目。同時(shí)，從便于理解和操作的角度，列舉式模式指向更加具體、明確。特別是此次修法增加規(guī)定了行政處罰的定義，激活了兜底條款，一定程度上能夠解決現(xiàn)有規(guī)定包容性不足的問(wèn)題。

因此，修改行政處罰種類(lèi)規(guī)定時(shí)，遵循了穩(wěn)中求進(jìn)、適度擴(kuò)大的原則，維持了原有的“列舉加兜底”模式，避免對(duì)行政處罰種類(lèi)的確定造成過(guò)大沖擊，確保行政處罰制度在平穩(wěn)中發(fā)展。同時(shí)，將實(shí)踐中適用較多、符合行政處罰性質(zhì)的行政管理措施納入行政處罰種類(lèi)，對(duì)行政處罰種類(lèi)作了創(chuàng)新。修法后，行政處罰種類(lèi)由8類(lèi)擴(kuò)展到13類(lèi)，增加了通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、責(zé)令關(guān)閉、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、限制從業(yè)5類(lèi)處罰種類(lèi)，以回應(yīng)實(shí)踐需求。通報(bào)批評(píng)一般是指在一定范圍內(nèi)，通過(guò)書(shū)面批評(píng)加以譴責(zé)和告誡，指出其違法行為，避免其再犯的處罰形式。需要注意的是，實(shí)踐中，通報(bào)批評(píng)運(yùn)用較為廣泛，并非所有的“通報(bào)批評(píng)”都是行政處罰，比如公職人員政務(wù)處分和黨的紀(jì)律處分中的通報(bào)批評(píng)都不屬于行政處罰。降低資質(zhì)等級(jí)一般是指將當(dāng)事人所取得的行政許可由較高等級(jí)降為較低等級(jí)，其實(shí)質(zhì)是限制了當(dāng)事人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍。限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)則是指限制當(dāng)事人從事新的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)范圍，主要側(cè)重對(duì)當(dāng)事人尚未從事的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的限制。責(zé)令關(guān)閉一般是指停止當(dāng)事人全部生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行政處罰，較為嚴(yán)厲，適用應(yīng)慎重。限制從業(yè)是限制當(dāng)事人從事一定職業(yè)的處罰種類(lèi)，主要針對(duì)公民而非企事業(yè)單位，限制的是非行政許可類(lèi)的從業(yè)活動(dòng)。

此外，我們注意到，在全國(guó)人大常委會(huì)初審后向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)的行政處罰法（修訂草案）中，曾將“責(zé)令停止行為”“責(zé)令作出行為”列入行政處罰種類(lèi)，但最終作了刪除。其考慮是，“責(zé)令停止行為”“責(zé)令作出行為”的具體適用情形和行為構(gòu)成較為復(fù)雜，并非都屬于行政處罰。有的屬于對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的減損或義務(wù)的增加，可歸入行政處罰；有的則屬于責(zé)令當(dāng)事人停止違法行為、履行法定義務(wù)，應(yīng)歸入責(zé)令改正行為，不屬于行政處罰。因此，行政處罰種類(lèi)中未將其一概列入，如屬于行政處罰的，則歸入“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”。

修改行政處罰種類(lèi)規(guī)定時(shí)，遵循了穩(wěn)中求進(jìn)、適度擴(kuò)大的原則，維持了原有的“列舉加兜底”模式，避免對(duì)行政處罰種類(lèi)的確定造成過(guò)大沖擊，確保行政處罰制度在平穩(wěn)中發(fā)展。同時(shí)，將實(shí)踐中適用較多、符合行政處罰性質(zhì)的行政管理措施納入行政處罰種類(lèi)，對(duì)行政處罰種類(lèi)作了創(chuàng)新。

設(shè)定規(guī)則的擴(kuò)容——增加補(bǔ)充設(shè)定行政處罰制度

行政處罰的設(shè)定規(guī)范的是行政處罰“怎么設(shè)定”的問(wèn)題，是規(guī)范行政處罰行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，行政處罰設(shè)定規(guī)則的規(guī)定也是行政處罰法的核心條款。原法關(guān)于行政處罰設(shè)定規(guī)則的規(guī)定包含兩層內(nèi)容，在某行政管理領(lǐng)域沒(méi)有上位法的情況下，行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定該行政管理領(lǐng)域的違法行為及處罰；在某行政管理領(lǐng)域有上位法且上位法對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定的情況下，行政法規(guī)、地方性法規(guī)應(yīng)在上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定行政處罰。這一規(guī)定有效規(guī)范了行政處罰“設(shè)定亂”的問(wèn)題。

在行政處罰法實(shí)施二十多年間，時(shí)代背景和法治環(huán)境發(fā)生了巨大變化。一方面社會(huì)治理手段不斷創(chuàng)新，盲目依賴行政處罰、濫設(shè)行政處罰的情況有了較大改觀；另一方面，依法治國(guó)進(jìn)程不斷加快，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)不斷推進(jìn)，中央層面的立法不斷健全，法律留白的空間大幅壓縮。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展，社會(huì)治理中的新情況新問(wèn)題迅速涌現(xiàn)，法律難以及時(shí)作出精準(zhǔn)應(yīng)對(duì)，為解決上位法的“掛一漏萬(wàn)”，行政法規(guī)尤其是地方性法規(guī)需要根據(jù)實(shí)際情況“拾遺補(bǔ)缺”。不少意見(jiàn)呼吁為地方立法適當(dāng)“松綁”，給地方性法規(guī)更大立法空間。因此，如何完善行政處罰設(shè)定規(guī)則、擴(kuò)大地方性法規(guī)設(shè)定空間，成為修法過(guò)程中的重要課題之一。

立法過(guò)程中有兩條思路：一條思路是應(yīng)徹底放開(kāi)，地方性法規(guī)只要在遵循不抵觸原則的前提下，就可以對(duì)地方事務(wù)設(shè)定違法行為和行政處罰。另一條思路是適度放開(kāi)，堅(jiān)持有限設(shè)定行政處罰的基本原則，根據(jù)上位法規(guī)定的具體情況，明確地方性法規(guī)可以增加設(shè)定行政處罰的情形。另外，還有觀點(diǎn)提出，在放寬地方立法行政處罰設(shè)定權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加以一定的約束和限制。

最終，行政處罰法第十二條增加一款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰?！蓖瑫r(shí)對(duì)行政法規(guī)設(shè)定行政處罰的規(guī)則也作了相應(yīng)調(diào)整?！把a(bǔ)充設(shè)定行政處罰”制度填補(bǔ)了“對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定”的情形下的設(shè)定規(guī)則，是對(duì)行政處罰設(shè)定規(guī)則的重要?jiǎng)?chuàng)新和補(bǔ)充?？梢钥闯?，立法者在堅(jiān)持“設(shè)定權(quán)有限”原則的同時(shí)，通過(guò)“小切口”審慎適度放權(quán)的立法思路，確保在維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的前提下充分發(fā)揮地方性法規(guī)的治理能動(dòng)性。

修法之后，有三點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)定規(guī)則并無(wú)改變，仍需堅(jiān)持：一是行政法規(guī)、地方性法規(guī)能夠設(shè)定的處罰種類(lèi)有限。二是對(duì)于沒(méi)有上位法的情況，行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定違法行為和處罰。三是對(duì)于上位法對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。

同時(shí)，針對(duì)有上位法但上位法對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定的情況，增加了補(bǔ)充設(shè)定行政處罰制度。這一制度要注意從四個(gè)“特定”來(lái)理解：

一是補(bǔ)充設(shè)定行政處罰制度只適用于特定對(duì)象，即只有行政法規(guī)、地方性法規(guī)才能適用補(bǔ)充設(shè)定行政處罰制度，規(guī)章不能適用。

二是補(bǔ)充設(shè)定行政處罰制度只適用于特定情形，即在上位法對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，且行政法規(guī)、地方性法規(guī)為實(shí)施上位法的情形下，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。即如果上位法作了義務(wù)性或禁止性規(guī)定，但未規(guī)定相應(yīng)行政處罰的，為了有效促使當(dāng)事人為一定行為，或者禁止其為一定行為，行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以對(duì)違反義務(wù)性或禁止性規(guī)定的行為補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。此外，為保持上下位法之間的法律價(jià)值取向相一致、相匹配，對(duì)于與上位法規(guī)定的違法行為同類(lèi)的違法行為，行政法規(guī)、地方性法規(guī)經(jīng)過(guò)慎重評(píng)估認(rèn)為確有必要加以規(guī)范的，也可以規(guī)定其違法并設(shè)定行政處罰。比如擅自移動(dòng)文物保護(hù)單位標(biāo)志與損毀文物保護(hù)單位標(biāo)志即屬于同類(lèi)違法行為。

三是補(bǔ)充設(shè)定行政處罰時(shí)應(yīng)把握兩個(gè)特定要素，即“為實(shí)施法律、行政法規(guī)”和“補(bǔ)充”?！皩?shí)施”要求應(yīng)以與上位法確立的基本精神和基本原則相一致，將實(shí)現(xiàn)上位法的立法目的和行政管理目標(biāo)作為補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的出發(fā)點(diǎn)?！把a(bǔ)充”則要求在上位法劃定的基本行為規(guī)范體系內(nèi)規(guī)定違法行為并設(shè)定行政處罰，確?！安怀隹颉薄安皇М?dāng)”。

四是補(bǔ)充設(shè)定行政處罰應(yīng)遵循特定程序。在賦予行政法規(guī)、地方性法規(guī)必要立法空間的同時(shí)，仍然要警惕盲目設(shè)定行政處罰的沖動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的制約和監(jiān)督。因此，行政處罰法同時(shí)規(guī)定：“擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)作出書(shū)面說(shuō)明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況?！?/p>

補(bǔ)充設(shè)定行政處罰制度的創(chuàng)新對(duì)于立法實(shí)踐將產(chǎn)生重要影響。以《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》為例，其中第五十三條規(guī)定在用機(jī)動(dòng)車(chē)不符合制造當(dāng)時(shí)的在用機(jī)動(dòng)車(chē)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，不得上路行駛，但對(duì)違反這一規(guī)定的未設(shè)定相應(yīng)的行政處罰。某地方大氣污染防治條例對(duì)違反這一規(guī)定的行為設(shè)定了處罰，全國(guó)人大常委會(huì)法工委在法律詢問(wèn)答復(fù)中提出，對(duì)于禁止超標(biāo)排放的機(jī)動(dòng)車(chē)上路行駛的措施，地方性法規(guī)可以作出具體規(guī)定，但不得增設(shè)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)超標(biāo)排放的罰款等行政處罰。對(duì)于這類(lèi)即上位法作了禁止性規(guī)定但未規(guī)定行政處罰的行為，在修法前，不允許設(shè)定行政處罰，而在修法后，地方性法規(guī)為更有效地規(guī)范這類(lèi)行為，結(jié)合當(dāng)?shù)匦姓芾韺?shí)際，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。

實(shí)施主體的擴(kuò)容——明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道處罰主體地位

實(shí)施主體規(guī)范的是“誰(shuí)來(lái)實(shí)施”行政處罰的問(wèn)題。實(shí)施主體的范圍在較大程度上取決于行政執(zhí)法體制改革實(shí)踐所處的發(fā)展階段。在傳統(tǒng)行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一般不具有行政處罰等執(zhí)法權(quán)。根據(jù)行政處罰法關(guān)于級(jí)別管轄的規(guī)定，行政處罰的實(shí)施主體的級(jí)別一般限制在“縣級(jí)以上”，除非法律、行政法規(guī)另有規(guī)定。而在社會(huì)管理實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道卻承擔(dān)了大量行政管理職責(zé)，其中多數(shù)具體管理職責(zé)都要落實(shí)到行政執(zhí)法中。這種有管理職責(zé)但無(wú)執(zhí)法手段的體制造成了“看見(jiàn)的管不了，管得了的看不見(jiàn)”問(wèn)題，難以適應(yīng)當(dāng)前基層社會(huì)治理的實(shí)際需要。為解決這一問(wèn)題，實(shí)踐中探索出多種鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道參與執(zhí)法的模式，如“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”、聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法，也有的將處罰權(quán)直接授權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等，在一定程度上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道權(quán)責(zé)不一的問(wèn)題，但這種間接執(zhí)法的方式效果有限，且合法性受到一些質(zhì)疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法普遍面臨法律依據(jù)不足、法律地位不明的困境。

將執(zhí)法權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道是深化行政體制改革過(guò)程中的時(shí)代要求。黨的十八大以來(lái)，黨中央多次對(duì)基層政權(quán)在社會(huì)治理中的角色定位提出了要求。中辦、國(guó)辦《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》等文件中明確提出，推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)基層一支隊(duì)伍管執(zhí)法。將行政處罰權(quán)下移給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變和行政管理體制的變遷，對(duì)于構(gòu)建更加簡(jiǎn)約高效的基層管理體制，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，夯實(shí)國(guó)家治理體系和治理能力基礎(chǔ)具有重要意義。

同時(shí)，在討論將行政處罰權(quán)下移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的過(guò)程中，也存在一些擔(dān)憂，從全國(guó)范圍來(lái)看，各地的地域特點(diǎn)、法治發(fā)展程度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道執(zhí)法能力水平具有較大差異性，將行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道很難“齊步走”“一刀切”，需要各地根據(jù)實(shí)際情況對(duì)下放的必要性、合理性、可行性作出具體判斷，一旦出現(xiàn)上面不切實(shí)際、隨意下放，下面承接不住、胡亂執(zhí)法的情況，將激化人民群眾和基層政府的矛盾，引發(fā)大量的行政爭(zhēng)議。

經(jīng)綜合考慮現(xiàn)實(shí)必要性和地區(qū)差異性，行政處罰法修改一方面堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉的改革要求，推動(dòng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道實(shí)施行政處罰的法律地位；另一方面堅(jiān)持處罰“權(quán)由法定”的法治原則，秉持因地制宜、審慎推進(jìn)的思路，對(duì)行政處罰權(quán)的下放設(shè)置了諸多程序和實(shí)體條件。第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估。決定應(yīng)當(dāng)公布?！?/p>

在理解適用這一規(guī)定時(shí)，要把握六個(gè)“并非”：

一是并非直接下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。行政處罰法授權(quán)由“省、自治區(qū)、直轄市”自行決定行政處罰權(quán)的下放，“省、自治區(qū)、直轄市”既可以是?。▍^(qū)、市）人大及其常委會(huì)，也可以是?。▍^(qū)、市）人民政府。決定的具體形式既可以是地方政府規(guī)章或者決定、命令等規(guī)范性文件，也可以是決議、決定或者地方性法規(guī)，但形式應(yīng)當(dāng)盡量嚴(yán)肅，以通過(guò)制定地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章下放為宜。

二是并非能夠隨意下放。行政處罰法并未將下放行政處罰權(quán)的決定權(quán)無(wú)條件地交予?。▍^(qū)、市），而是要求其遵循事前評(píng)定、事后評(píng)估、公開(kāi)決定等一系列程序。下放前，各?。▍^(qū)、市）應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行充分評(píng)估；下放后，應(yīng)當(dāng)定期組織評(píng)估，包括行政處罰實(shí)施效果是否良好、下放的行政處罰事項(xiàng)是否適當(dāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道是否具有承接能力等；下放的決定應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，方便社會(huì)公眾及時(shí)了解行政處罰主體的調(diào)整情況。

三是并非所有的行政處罰權(quán)都能下放。對(duì)于哪些行政處罰權(quán)可以下放，新法設(shè)定了“基層管理迫切需要的”和屬于“縣級(jí)人民政府部門(mén)的”兩項(xiàng)前提條件。“基層管理迫切需要的”，如一些直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的行政管理事項(xiàng)。“縣級(jí)人民政府部門(mén)的”，意味著縣級(jí)人民政府、市級(jí)人民政府所屬部門(mén)以上行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)不能下放。

四是并非所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都能下放。新法對(duì)承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道提出了“能夠有效承接”的條件，這就要求各?。▍^(qū)、市）在下放行政處罰權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分評(píng)估鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的承接能力，確保其有充足的人力、物力、財(cái)力、能力行使行政處罰權(quán)。對(duì)于不具備承接能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，不應(yīng)下放行政處罰權(quán)。

五是并非意味著行政處罰權(quán)的必然轉(zhuǎn)移。新法采用了“交由”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使的表述。從法律意義上講，“交由”與“賦予”具有差別。下放行政處罰權(quán)的具體形式既可以是直接授予行政處罰權(quán)，也可以是委托行使行政處罰權(quán)或其他方式。

六是并非“一放了之”。為防止下放行政處罰權(quán)的有關(guān)地方人民政府及其部門(mén)“懶政怠政”，特別是要防止有關(guān)縣級(jí)人民政府部門(mén)以行政處罰權(quán)已劃轉(zhuǎn)為由拒不履行其他監(jiān)管職責(zé)，行政處罰法提出了明確要求，對(duì)承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，要求其加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，依法實(shí)施行政處罰。對(duì)有關(guān)地方人民政府及其部門(mén)，要求其加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評(píng)議、考核制度，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道執(zhí)法取得實(shí)效。

此外，在行政處罰實(shí)施主體的范圍上，行政處罰法也對(duì)綜合執(zhí)法體制改革的新成果和新要求進(jìn)行了吸收和體現(xiàn)，確立了綜合執(zhí)法的法律地位，對(duì)行政處罰主體作了發(fā)展豐富，此處不再展開(kāi)論述。

*結(jié) 語(yǔ)*

法律修改不是平地起高樓，而是要在原有“地基”和“主體工程”上“養(yǎng)護(hù)修繕”“添磚加瓦”，要在對(duì)原法的吸納、延續(xù)的基礎(chǔ)上加以創(chuàng)新、發(fā)展，避免大破大立，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)。從前述三個(gè)問(wèn)題的立法酌量中可以看出，立法者既立足時(shí)代要求和實(shí)踐需求，優(yōu)化升級(jí)了行政處罰制度，創(chuàng)新發(fā)展了行政處罰理論；同時(shí)，對(duì)行政處罰的基礎(chǔ)性制度固本培元，賡續(xù)了長(zhǎng)期堅(jiān)持的立法精神和立法原則。以守正固根本，以創(chuàng)新利長(zhǎng)遠(yuǎn)，以良法促善治。隨著新時(shí)代全面依法治國(guó)的不斷深入推進(jìn)，我們相信，新行政處罰法必將為推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)注入新動(dòng)能、激發(fā)新活力，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面發(fā)揮新的更大作用。