溫云卿

（武漢大學(xué)國(guó)際問題研究院，湖北武漢 430000）

作為聯(lián)通地中海和大西洋的西歐國(guó)家，西班牙憑借其伊比利亞半島的地理位置優(yōu)勢(shì)，享有了利用海洋資源的絕佳條件。不僅擁有超過(guò)100 萬(wàn)平方公里的海域面積，而且全國(guó)有超過(guò)60%的人口居住在離海岸不到50 公里的地方，近50 萬(wàn)人口從事與海洋有關(guān)的工作，其中以漁業(yè)和旅游業(yè)為主。同時(shí),西班牙還是歐洲海洋生物多樣性最豐富的國(guó)家，在海洋能源資源和水產(chǎn)等方面擁有巨大的發(fā)展?jié)摿?。為?shí)現(xiàn)海洋資源高效利用的良性循環(huán)，西班牙政府制定了相應(yīng)的工作計(jì)劃，發(fā)起了多個(gè)海洋環(huán)保項(xiàng)目，并加強(qiáng)了立法和執(zhí)法工作。

1 西班牙環(huán)境保護(hù)政策與項(xiàng)目實(shí)施

西班牙政府近十年的海洋環(huán)保政策體現(xiàn)出了強(qiáng)有力的計(jì)劃性：在2014 年，制定了海洋監(jiān)控程序，2015年編制了各項(xiàng)海洋開發(fā)與保護(hù)措施方案，并于2016 年開始在西班牙附近所有海域強(qiáng)制實(shí)施。同時(shí)，海洋環(huán)保方案并非是一項(xiàng)孤立的計(jì)劃，西班牙政府通過(guò)利用現(xiàn)代科技，構(gòu)建起全方位、立體化的海洋環(huán)保項(xiàng)目工程，具體措施如下：

其一，設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)。設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)是一項(xiàng)有助于實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源持續(xù)開發(fā)利用的具體措施，在傳統(tǒng)漁場(chǎng)劃定的區(qū)域內(nèi)制定保護(hù)方案，以改善捕撈物種的繁殖條件和養(yǎng)育形式。目前，西班牙管理的海洋保護(hù)區(qū)有10 個(gè)，其中7 個(gè)在地中海水域，3 個(gè)在加那利群島水域。這一保護(hù)區(qū)的建立已超過(guò)25 年，一直被當(dāng)作西班牙海洋環(huán)境保護(hù)、研究和監(jiān)測(cè)的關(guān)鍵工具。實(shí)踐表明，海洋保護(hù)區(qū)的建立使得各地區(qū)物種和棲息地的生物多樣性普遍增加，成效最明顯的屬加那利群島水域的ZEC 碼頭和卡曲巧保護(hù)區(qū)（El Cachucho）。

其二，建立海洋數(shù)據(jù)庫(kù)?！皸⒌睾秃Ｑ笪锓N庫(kù)”旨在收集海洋生物多樣性的必要信息，對(duì)于生物的分布、數(shù)量、狀況和利用率給予關(guān)注，尤其對(duì)需要采取具體保護(hù)措施或者同某些團(tuán)體利益極為相關(guān)的生物給予重點(diǎn)關(guān)注。在項(xiàng)目中，成員們采取分類列表的方式，對(duì)生物狀況進(jìn)行全面記錄，聯(lián)合技術(shù)部門開發(fā)芯片，由專家小組實(shí)時(shí)監(jiān)控海洋生物狀態(tài)并對(duì)信息進(jìn)行更新。

其三，突破海洋技術(shù)瓶頸。西班牙的PROTECMA技術(shù)平臺(tái)為保護(hù)沿海海洋環(huán)境而設(shè)立，旨在解決海岸環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域面臨的技術(shù)挑戰(zhàn)。項(xiàng)目主要通過(guò)制定和實(shí)施研究戰(zhàn)略，建立自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)在海洋環(huán)境領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)，積極突破傳統(tǒng)技術(shù)難題，創(chuàng)新海洋環(huán)境保護(hù)的新模式；同時(shí)利用技術(shù)手段對(duì)海洋污染進(jìn)行監(jiān)控和管理，控制和改善沿海及過(guò)渡水域的海水質(zhì)量。

其四，構(gòu)建輿論監(jiān)督站。海洋環(huán)境保護(hù)政策與項(xiàng)目的實(shí)施離不開全社會(huì)的廣泛參與。自2010 年起，海岸環(huán)境綜合管理咨詢委員負(fù)責(zé)向公眾公開海洋環(huán)境狀態(tài)信息，并構(gòu)建可持續(xù)化管理模式；此外，西班牙已建立起名為MAGRAMA 的共享網(wǎng)站，所有相關(guān)政府管理部門和機(jī)構(gòu)組織都能通過(guò)網(wǎng)站進(jìn)行資源整合，該網(wǎng)站每個(gè)月?lián)碛谐^(guò)4000 人次的訪問量，各自治區(qū)、研究中心、大學(xué)和非政府組織都能夠在該網(wǎng)站上積極進(jìn)言獻(xiàn)策，為海洋環(huán)境保護(hù)獻(xiàn)力。

2 相關(guān)立法工作分析

2.1 頒布《海洋環(huán)境保護(hù)法》

西班牙政府在2008 年歐盟出臺(tái)的第56 號(hào)文件——《海洋戰(zhàn)略框架指令》（La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina，簡(jiǎn)稱DMEM）的基礎(chǔ)上，于2010年頒布了第41 號(hào)法律文件——《海洋環(huán)境保護(hù)法》（Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino，簡(jiǎn)稱LPMM）。在LPMM 獲得批準(zhǔn)之前，西班牙缺乏統(tǒng)一和完善的海洋方面的法律監(jiān)管框架。并且，在歐盟DMEM 指令下，有關(guān)西班牙的海洋保護(hù)區(qū)體系和廢水排放問題的規(guī)定仍存在空白，而該部法律的主要目的就是彌補(bǔ)這一缺陷。

該部法律通過(guò)規(guī)劃資源、養(yǎng)護(hù)生態(tài)、改善環(huán)境等三個(gè)方面的策略，來(lái)維持海洋環(huán)境的良好狀況，保證以可持續(xù)的方式在海洋環(huán)境中開展人類活動(dòng)。作為西班牙第一部針對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)立法的法律文件，體現(xiàn)出政府在海洋治理上的決心。

其一，該部法律傳遞出西班牙政府對(duì)于海洋戰(zhàn)略的重視，并將海洋環(huán)保策略作為一個(gè)重要的海洋管理規(guī)劃工具。這體現(xiàn)在政府積極推動(dòng)建立海洋保護(hù)區(qū)體系，并在海洋環(huán)境評(píng)估中納入標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)境評(píng)估細(xì)則，用法律審批等途徑創(chuàng)建綜合海洋管理政策。

其二，該部法律明確了未來(lái)政府期望實(shí)現(xiàn)的海洋開發(fā)與保護(hù)目標(biāo)，具體為實(shí)現(xiàn)或保持海洋環(huán)境的良好狀況，保證現(xiàn)存的可持續(xù)利用的海洋資源，保護(hù)海洋生物多樣性，避免生物多樣性惡化及其對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響，防止和消除向海洋排放污染物的現(xiàn)象，保證海洋環(huán)境中利用和開發(fā)的可持續(xù)性。

其三，該部法律構(gòu)建了一個(gè)完整的海洋利用和保護(hù)方案，以確保海洋生態(tài)系統(tǒng)中人類活動(dòng)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。該法律建立了對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)管框架，規(guī)定有關(guān)機(jī)構(gòu)需每6 年對(duì)相關(guān)舉措進(jìn)行審查，以評(píng)估其成效，并進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)保護(hù)海洋環(huán)境的目標(biāo)。除此之外，該法還采用了額外的保護(hù)措施，提出“廣場(chǎng)式保護(hù)區(qū)”和“創(chuàng)造海洋網(wǎng)絡(luò)”等新型概念，從而進(jìn)一步服務(wù)于海洋監(jiān)管體系。

此外，對(duì)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施過(guò)程，海岸環(huán)境綜合管理咨詢委員會(huì)定期召開會(huì)議，進(jìn)行初步測(cè)評(píng)，并將反饋文件提交給環(huán)境咨詢委員會(huì)進(jìn)行審核，最后將意見反饋給政府。

2.2 積極參與國(guó)際法制定

為了更高效地開展海洋活動(dòng)和可持續(xù)地利用海洋環(huán)境中的資源，西班牙政府積極參與國(guó)際法律編纂，增強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的聯(lián)系，例如簽署歐盟海洋政策《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》，成為了《保護(hù)地中海免受污染的巴塞羅那公約》締約國(guó)之一，進(jìn)一步調(diào)整和各利益相關(guān)方在相鄰海域的資源利用和環(huán)境保護(hù)問題。

其中，《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》規(guī)范了東北大西洋環(huán)境保護(hù)方面的國(guó)際合作。它補(bǔ)充和更新了1972 年《關(guān)于向海洋排放的奧斯陸公約》和1974 年《關(guān)于陸地來(lái)源的海洋污染的巴黎公約》。公約委員會(huì)由15 個(gè)簽署國(guó)政府的代表和歐盟代表組成，以監(jiān)督實(shí)施公約規(guī)定的條款。公約在海洋生物多樣性、 富營(yíng)養(yǎng)化，向海洋傾倒有毒和放射性物質(zhì)，公海的天然氣和石油工業(yè)以及建立環(huán)境參考條件等項(xiàng)目中制定了標(biāo)準(zhǔn)，這為西班牙制定新環(huán)境保護(hù)監(jiān)控指標(biāo)提供了參考。

西班牙簽署的另一項(xiàng)公約為《保護(hù)地中海免受污染的巴塞羅那公約》，簡(jiǎn)稱《巴塞羅那協(xié)定》。這是一部區(qū)域性國(guó)際公約，最近一次于1995 年修訂，已建立起一系列目標(biāo)和承諾。該協(xié)定旨在“減少地中海的污染，保護(hù)和改善海洋環(huán)境，從而有助于其可持續(xù)發(fā)展”，具體表現(xiàn)為防止和減少船舶、飛機(jī)和陸地來(lái)源物對(duì)地中海的污染，包括管控排放和排放逃逸后的追查工作，但不僅限于此。簽署方需同意在污染緊急情況下，向監(jiān)督和科學(xué)調(diào)查小組提供全方面合作和協(xié)助?！栋腿_那公約》及其議定書還是歐盟環(huán)境署區(qū)域海洋方案——“地中海行動(dòng)計(jì)劃”的一部分，僅適用于“地中海地區(qū)”，即地中海本身海洋水域和所有沿岸海灣、西部的直布羅陀海峽以及東部達(dá)達(dá)尼爾海峽。不過(guò)，該公約也允許成員國(guó)將協(xié)議的適用范圍擴(kuò)展到其境內(nèi)的沿海地區(qū)，西班牙則將污染排放管控應(yīng)用到了大西洋沿岸地區(qū)。

3 結(jié)論

西班牙綿長(zhǎng)的海岸線賦予其豐富的海洋資源。作為歐盟成員國(guó)，西班牙在履行歐盟統(tǒng)一海洋開發(fā)與保護(hù)行動(dòng)指令外，從2010 年起開展了獨(dú)立自主的海洋保護(hù)政策。首先表現(xiàn)為2010 年首部《海洋環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)，體現(xiàn)了諸多政府在海洋治理上的決心。其次，相關(guān)行動(dòng)計(jì)劃的落地和實(shí)施也得到了西班牙政府和社會(huì)間的大力配合和協(xié)調(diào)。從國(guó)內(nèi)層面而言，政府加強(qiáng)了多個(gè)部門之間的聯(lián)動(dòng)，例如水資源部門和森林資源部門等和海洋環(huán)境利益相關(guān)的單位，多部門共同推進(jìn)海洋開發(fā)與保護(hù)；社會(huì)團(tuán)體之間利用大數(shù)據(jù)等新興科技加強(qiáng)了聯(lián)系，以實(shí)現(xiàn)信息共享，全方位地評(píng)審海洋發(fā)展?fàn)顩r，并向政府提供反饋意見；以西班牙棲息地和海洋物種庫(kù)、國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)和PROTECMA 技術(shù)平臺(tái)為代表的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略項(xiàng)目又從技術(shù)層面進(jìn)一步細(xì)化了海洋領(lǐng)域相關(guān)工作任務(wù)。從國(guó)際角度而言，政府積極履行歐盟相關(guān)政策外，簽署了與大西洋和地中海相關(guān)的地區(qū)性條約——《保護(hù)東北大西洋海洋環(huán)境公約》和《保護(hù)地中海免受污染的巴塞羅那公約》，通過(guò)國(guó)際合作加強(qiáng)對(duì)臨近海域保護(hù)，以落實(shí)西班牙海洋環(huán)境保護(hù)策略。

注釋

(1)Cochrane,S.K.J.,D.W.Connor,"Marine Strategy Framework Directive",Biological diversity Joint,No.1(2015),pp.32-34.

(2)Gobierno de Espa?a,Estrategias marinas:Evaluación inicial, buen estado ambiental y objetivos ambientales.Documentos generals,https://www.miteco.gob.es/es/costas/temas/proteccion-medio-marino/estrategias-marinas/em_ documento_marco.aspx,2019-01-31.

(3)Comisión de Mar Mediterráneo,Convenio de Barcelona para la protección del mar Mediterráneo de la contaminación, https://www.unenvironment.org/regionalseas/Programmes/ UNEP_Administered_Programmes/Mediterranean_Region/ default2.asp,2019-02-02.