惠照卿

（北京市國家能源集團國源電力有限公司，北京 100032）

信訪制度作為反映中國特色民情、民意的一種表達(dá)制度，是我國憲法賦予公民在司法領(lǐng)域內(nèi)可以行使的建議、控告和檢舉等權(quán)利的一種統(tǒng)稱。盡管信訪的功能具有明顯的民主參政議政和監(jiān)督司法等功能，但是歸根結(jié)底是一種人治的表現(xiàn)，在具體的應(yīng)用中，部分信訪是可以通過司法程序來有效解決的，除了體現(xiàn)信訪的人文關(guān)懷之外，也促使部分單位切實解決了人們的一些合理訴求。為此，我們圍繞信訪與司法的概念和特點進行了討論，目的在于讓信訪制度與司法制度達(dá)到一種平衡。

1 概念與特點

1.1 信訪制度的概念與特點

信訪，指的是人民通過上訪、寫信等方式，針對某個問題向黨組織和國家機關(guān)、社會組織等人員來表達(dá)自己的意愿，并由相關(guān)組織進行處理的一種活動。信訪是社會發(fā)展中的一種較為特殊的現(xiàn)象，且隨著社會的不斷發(fā)展，在不同階段有著不一樣的特點和形式。信訪制度作為信訪活動相關(guān)的措施和程序，是因糾紛解決機制和權(quán)利救濟缺乏的環(huán)境下產(chǎn)生的一種人權(quán)救濟制度。不同的社會制度與人們意識形態(tài)的差異，所以和國外民意表達(dá)制度相比，有著很多不同的地方。國外稱信訪為民意表達(dá)，如法國的通信局制度和加拿大的公民投訴制度等，都是一種表達(dá)民愿的模式。

總結(jié)起來，信訪反映的問題較為代表性，多數(shù)為：企業(yè)的勞動社會保障、環(huán)境保護、解決工作安置、工程資金欠付、干部違法亂紀(jì)等問題，這些問題都可以到信訪機構(gòu)投訴。信訪的形式和內(nèi)容，一方面體現(xiàn)了公民訴求意愿增加，越來越多的人懂得用合法的方式來維護自身權(quán)益，對國家各級機關(guān)的行為進行監(jiān)督；另一方面體現(xiàn)了公民政治參與度較高，日益關(guān)注國家和社會的發(fā)展，可以積極、主動地為國家的發(fā)展建言獻策。

1.2 司法制度的概念與特點

司法制度是指國家體系中司法機關(guān)及其他的司法性組織的性質(zhì)、任務(wù)、組織體系、組織與活動的原則以及工作制度等方面規(guī)范的總稱。我國的司法制度包括偵查制度、檢察制度、審判制度、監(jiān)獄制度、司法行政管理制度、人民調(diào)解制度、律師制度、公證制度、國家賠償制度等。

司法制度作為國家政治制度的組成部分，其必須與一國的國家根本制度、基本政治制度相融合。中國司法制度，是以馬克思主義法律觀為指導(dǎo)，立足于國情，總結(jié)了社會主義司法實踐成功經(jīng)驗，吸收人類法治文明優(yōu)秀成果的基礎(chǔ)上建立起來的，具有鮮明的中國特色。中國的司法權(quán)來自人民，屬于人民。司法制度反映的是最廣大人民的意志，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益是中國特色社會主義司法制度的根本宗旨，是司法工作的根本出發(fā)點和落腳點。最徹底的人民性是中國特色社會主義司法制度的根本屬性。

2 信訪與司法的關(guān)系

2.1 信訪與司法的區(qū)別

信訪工作和司法調(diào)解最本質(zhì)的區(qū)別有兩點：一是調(diào)解的主體不一樣。司法調(diào)解是在人民法院的主持下開展的，而信訪中的人民調(diào)解則是需要人民調(diào)解委員會，行政調(diào)解則是行政機關(guān)展開調(diào)解；二是效力不同。如行政機關(guān)的信訪答復(fù)行為主要是針對信訪人提出的申訴、控告、檢舉等內(nèi)容進行調(diào)查，并不是完全意義上的具體行政行為，僅是就具體事實作出判斷后表明其觀念的行為，不涉及相對人權(quán)利義務(wù)的取得、喪失或變更，不直接產(chǎn)生法律效果。司法調(diào)解一經(jīng)達(dá)成協(xié)議，即發(fā)生與法院判決同等的法律效力，對雙方當(dāng)事人都具有法律上的約束力和強制力。

2.2 信訪與司法之間的關(guān)系

2.2.1 司法調(diào)解信訪問題，構(gòu)建起多層次的調(diào)解防范體系

很多信訪問題具有一定的社會性和突發(fā)性，甚至是區(qū)域性，需要及時進行疏導(dǎo)和調(diào)解，這樣利于矛盾緩解，避免問題激化。人民調(diào)解員一般都是來自基層的人民群眾，對當(dāng)?shù)厍闆r都比較熟悉，在糾紛化解與矛盾預(yù)防方面有著十分重要的作用。司法局可以切實發(fā)揮人民調(diào)解員在信訪問題的作用，建立起多層次的調(diào)解防范體系。

2.2.2 司法調(diào)解的預(yù)防效應(yīng)，是信訪維穩(wěn)的重要助手

只有及時發(fā)現(xiàn)一些矛盾和糾紛隱患，切實抓好信訪維穩(wěn)信息的處理機制，才能更好地將一些潛在的矛盾因素進行化解，從而有針對性地給政府提出有效的建議，充分發(fā)揮司法調(diào)解的排查預(yù)警作用，健全信訪工作機制，從而更好地維護信訪工作的穩(wěn)定，有效化解社會矛盾。

可以說，信訪與司法有著十分密切的關(guān)系。當(dāng)一部分信訪工作不能得到有效解決的時候，通過司法手段的運用，可以有效推進信訪工作的開展，更好地解決糾紛。

3 信訪導(dǎo)入司法程序處理機制的分析研究

3.1 信訪導(dǎo)入司法程序處理機制的原則

3.1.1 各有側(cè)重，做好銜接與配合

無論是信訪還是司法，通常受理的矛盾糾紛，分為案件性糾紛和問題型糾紛，案件性糾紛是指與權(quán)利義務(wù)方面涉及的一些侵權(quán)和違約等，問題性糾紛涉及一些非權(quán)利義務(wù)中的情緒上的對立，比如對單位或者領(lǐng)導(dǎo)等不滿。法院受理問題型糾紛后，需要去解決問題。但訴訟本身具有一定的對抗性，一旦處理失當(dāng)，對問題解決會起到適得其反的作用。案件型的糾紛中，信訪是司法前置的一個環(huán)節(jié)，最終需要司法來處理。這就意味著要按著一定的法律秩序，一旦法律秩序受到破壞，則需要專門的法律機構(gòu)來修復(fù)。由于司法資源的稀缺所以要避免大量的糾紛進入法律，這種時候信訪就顯得十分必要。所以，信訪和司法要做好銜接與配合，在解決群眾矛盾糾紛過程中要各有側(cè)重。

3.1.2 功能上相互補充

在我國，任何制度的實施都是將人民群眾路線作為基本方針，這也是追求正義的動力和源泉。我們國家在走入現(xiàn)代化的進程中，各項制度日益完善和豐富，但也難免某些局部會凸顯一些形式主義。社會作為一個大系統(tǒng)，信訪制度和司法制度是這個大系統(tǒng)的子系統(tǒng)，都有著各自不同的功能，兩者雖然不可替代，但是為了社會大系統(tǒng)的和諧運轉(zhuǎn)，兩者要互相補充。

3.2 信訪導(dǎo)入司法程序處理機制的路徑分析

3.2.1 實現(xiàn)司法資源有效配置

由于司法資源配置過程中，會出現(xiàn)地方化、行政化等一些不良的現(xiàn)象和問題，這就不利于司法正義的實現(xiàn)。譬如，涉訴信訪很容易導(dǎo)致司法資源出現(xiàn)配置行政化的問題，相關(guān)信訪人員也會偏重于向主管領(lǐng)導(dǎo)信訪，產(chǎn)生相信領(lǐng)導(dǎo)，不信法律的傾向，領(lǐng)導(dǎo)受理后，為了盡快解決，又會將司法資源集中運用到信訪人員的處理上，造成司法資源的浪費，同樣也難以實現(xiàn)司法正義。因此，在將涉訴信訪導(dǎo)入司法程序機制的構(gòu)建中，有效分離訴和訪，將一些符合標(biāo)準(zhǔn)的案件統(tǒng)一歸為司法程序處理，一些不符合標(biāo)準(zhǔn)且反復(fù)處理的案例不得進入司法程序，這樣可以防止一些涉訴的信訪案件反復(fù)處理，更有利于實現(xiàn)司法資源的合理配置。

3.2.2 提高涉訴信訪案件的處理效率

通常，信訪伴著訴訟出現(xiàn)。訴訟作為一種司法行為，應(yīng)該是由人民法院設(shè)立專門機構(gòu)進行處理，這樣可以改變?nèi)魏螜C關(guān)和部門隨時進行信訪案件受理的局面。只有明確人民法院是涉訴信訪案件的受理機構(gòu)，其他黨政機關(guān)和組織不能受理，同時考慮有管轄權(quán)的人民法院的級別與屬地問題，根據(jù)訴訟管轄的原則，按照屬地優(yōu)先的制度，來保證涉訴信訪案件的公正性。涉訴信訪相關(guān)申請人員反映的信訪案件由專門司法機構(gòu)進行處理，不僅更有利于當(dāng)事人的信訪權(quán)利，更是方便相關(guān)處理機構(gòu)對案情有更清楚地了解和把控，是節(jié)約司法資源的有效途徑，還將大大提高案件的處理效率。

3.2.3 建立統(tǒng)一涉訴信訪案件信息登記聯(lián)動平臺

涉訴信訪案件登記管理制度的缺失，會影響司法程序的受理結(jié)果，因此需要建立全國統(tǒng)一性質(zhì)的涉訴信訪信息聯(lián)動平臺。結(jié)合具體的實踐與應(yīng)用需求來看，建立全國統(tǒng)一性質(zhì)的涉訴信訪信息聯(lián)動平臺，要從以下幾個方面著手準(zhǔn)備：

首先，要明確責(zé)任主體。最高人民法院專門機構(gòu)對涉訴案件處理進行牽頭，其他地方各級人民涉訴信訪案件處理專門機構(gòu)做好錄入和執(zhí)行，由最高人民法院涉訴信訪案件處理專門機構(gòu)牽頭可以保證案件處理信息的權(quán)威性和統(tǒng)一性。同時，各級人民法院設(shè)立的涉訴信訪案件專門處理機構(gòu)作為涉訴信訪案件的最前線，對案件最為了解，可以保證錄入信息的真實性、有效性和全面性；其次，在登記平臺的信息范圍方面，需要包含但不限于涉訴信訪案件信訪人主體，這其中就有信訪人員、信訪對象及信訪相關(guān)人員，含有信訪案件經(jīng)過、處理機構(gòu)、處理人員及意見等；第三，要保證錄入信息的真實性，需要完善責(zé)任追溯機制，建立嚴(yán)格的考評機制，將涉訴信訪案件信息的錄入真實性當(dāng)作一項重要的考核指標(biāo)，一旦出現(xiàn)信息虛假或者更改等問題，就要嚴(yán)格追究其責(zé)任；最后，登記管理信息系統(tǒng)需要有一定的經(jīng)費保障，這些經(jīng)費的支出要納入人民法院專項支出，由國家財政給予專門的保障。

4 結(jié)論

總而言之，信訪制度作為司法制度的有力補充，同我國的司法制度一起為人民構(gòu)筑了尋求救濟的渠道。本研究中通過對比信訪制度與司法制度的概念和特點，并結(jié)合實際對兩者的內(nèi)容和作用進行分析，立足于我國的實際國情，為后期信訪制度的創(chuàng)新與改革提出了新的設(shè)想，為如何加強黨的信訪工作，做好信訪制度的界定展開討論，對后期建立責(zé)任明確、規(guī)范化的信訪制度起到積極的借鑒作用。