孫傳浩 于陽

摘? ? ? 要：《預(yù)防未成年人犯罪法》的頒布與實施，對于預(yù)防和減少未成年人違法犯罪、促進未成年人健康成長具有重要的現(xiàn)實意義，但其所構(gòu)建的專門教育制度體系操作性不強，仍需積極探索。未來，應(yīng)修改相關(guān)法律規(guī)范，形成統(tǒng)一的罪錯未成年人專門教育法律體系;整合未成年人違法犯罪和不良行為教育矯治資源，促進專門教育發(fā)展;完善行政化的決定方式;構(gòu)建分級分類處遇模式。

關(guān)? 鍵? 詞：《預(yù)防未成年人犯罪法》;收容教養(yǎng);專門教育;專門矯治教育

中圖分類號：D922.183? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）10-0118-11

收稿日期：2021-05-18

作者簡介：孫傳浩，天津大學(xué)刑事法律研究中心研究人員，法律碩士，研究方向為刑法學(xué);于陽，天津大學(xué)法學(xué)院副教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向為刑事法學(xué)和少年法。

基金項目：本文系2019年度司法部國家法治與法學(xué)理論研究一般項目“中美城市青少年犯罪的時空分布與防范對策比較研究”的階段性成果，項目編號：19SFB2023。

近年來，我國未成年人犯罪呈現(xiàn)出一定的低齡化、暴力化趨勢，特別是未達刑事責(zé)任年齡的未成年人實施的嚴重不良行為屢見報端。有學(xué)者主張對收容教養(yǎng)制度進行改革和完善，也有學(xué)者對我國是否仍需保留收容教養(yǎng)制度產(chǎn)生爭論。[1]2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《中華人民共和國刑法修正案（十一）》（以下簡稱《刑法修正案（十一）》）和《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預(yù)防未成年人犯罪法》），這兩部法律分別于2021年3月1日和6月1日起實施。此次立法修改取消了我國長達60余年的收容教養(yǎng)制度概念，[2]將有關(guān)措施納入專門教育并細化和完善其程序規(guī)范，是一次適合我國國情的重要制度改革。[3]筆者認為，由法律條文所構(gòu)建的專門教育法律體系仍存在一些問題，應(yīng)盡快補充和完善相關(guān)法律規(guī)定，真正建立起權(quán)威、嚴謹、可操作性強的專門教育制度規(guī)范。

一、“兩法”修訂不徹底導(dǎo)致法律適用困難

《刑法修正案（十一）》和《預(yù)防未成年人犯罪法》將《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）第17條第4款規(guī)定的收容教養(yǎng)制度納入專門教育，具有重要的改革價值和實踐意義。當(dāng)然，立法過程和實施效果不可能一蹴而就，這次立法修改所構(gòu)建的專門教育體系仍缺乏可操作性的實施細則，對于一些亟待解決的現(xiàn)實問題仍未能有效回應(yīng)，相關(guān)程序之間尚未形成較為合理的銜接機制，容易造成實踐中的適用困難。

（一）實體條件不明確

⒈專門教育和專門矯治教育之間關(guān)系不明確?！额A(yù)防未成年人犯罪法》二審修訂過程中，立法機關(guān)表示“不再保留收容教養(yǎng)制度，將有關(guān)措施納入專門教育”。從這一表述來看，作為收容教養(yǎng)的替代措施，專門矯治教育應(yīng)歸屬于專門教育范疇之內(nèi)。但除了表述上存在差異，專門矯治教育和《預(yù)防未成年人犯罪法》第43條、第44條規(guī)定的專門教育適用情形也不盡相同，前者針對的是未達到刑事責(zé)任年齡的未成年人觸犯刑法的行為，而后者針對的是實施尚未達到觸犯刑法的其他嚴重不良行為。此外，專門矯治教育的矯治場所和矯治模式也更為嚴格，不僅規(guī)定了分校區(qū)、分班級設(shè)置專門場所，執(zhí)行方式也實行“閉環(huán)管理”?！额A(yù)防未成年人犯罪法》第59條在規(guī)定犯罪記錄封存制度時也列出了這兩種措施，證明二者之間存在差異。

⒉“必要時”條件不明確。關(guān)于適用專門矯治教育的條件，即何為“在必要的時候”仍不明確。收容教養(yǎng)時期因制度立法的不徹底性，我國先后兩次修訂的《刑法》均未對收容教養(yǎng)的“必要時”進行明確，司法實踐中的適用條件也始終存在爭議，[4]往往根據(jù)公安部《公安機關(guān)辦理未成年人違法犯罪案件的規(guī)定》第28條規(guī)定的“凡是可以由其家長負責(zé)管教的，一律不送”予以執(zhí)行。顯然，以家長是否具有管教能力作為適用收容教養(yǎng)的條件缺乏可操作性，無法有效回應(yīng)低齡未成年人暴力事件頻發(fā)的現(xiàn)實困境。長期以來，與“責(zé)令父母加以管教”之間的關(guān)系始終是何為收容教養(yǎng)“必要時”的爭議源頭，而關(guān)于各地自行對“必要時”進行理解與適用的合法性與合理性也值得商榷。[5]《預(yù)防未成年人犯罪法》第45條雖然規(guī)定了啟動專門矯治教育時的決定程序，看似增加了實施的“強制力”保障，但《刑法修正案（十一）》保留“在必要的時候”的表述，增添了一層啟動之前的“軟保護”?！耙卉浺挥病敝g，專門矯治教育的適用條件仍不明確，容易再次陷入收容教養(yǎng)制度適用條件不明的藩籬之中。

⒊適用年齡下限不明確。無論是收容教養(yǎng)還是專門矯治教育，我國《刑法》規(guī)定對未達到刑事責(zé)任年齡觸犯刑法的未成年人采取措施的條件均是“不滿十六周歲不予刑事處罰”，沒有明確是否存在適用年齡的下限標準。1991年頒布的《中華人民共和國未成年人保護法》第39條將收容教養(yǎng)的適用年齡規(guī)定為“已滿14周歲但不滿16周歲”，引發(fā)了與1979年《刑法》中收容教養(yǎng)適用年齡下限的立法沖突。對此，1993年《關(guān)于對不滿十四周歲的少年犯罪人員收容教養(yǎng)問題的通知》明確了《刑法》規(guī)定的“不滿十六周歲”既包括14-16周歲應(yīng)負刑事責(zé)任但不予刑事處罰的，也包括未滿14周歲不負刑事責(zé)任的人。1997年《刑法》《刑法修正案（十一）》均對此進行了保留。實踐中，不同地方針對收容教養(yǎng)的適用年齡存在差異，有些地方以14周歲為限，有些以12周歲為限，還有的地方不設(shè)最低年齡下限。[6]盡管《刑法修正案（十一）》將故意殺人等嚴重犯罪行為的刑事責(zé)任年齡下調(diào)至12周歲，但是否應(yīng)一并設(shè)定專門矯治教育的適用年齡下限尚未明確。而《預(yù)防未成年人犯罪法》亦沒有對專門教育的適用年齡范圍進行明確，后續(xù)司法實踐可能出現(xiàn)適用混亂的情形。

⒋執(zhí)行模式規(guī)定不明確。在執(zhí)行方面，關(guān)于專門教育的管理模式以及專門矯治教育“閉環(huán)管理”模式尚不明確。除《預(yù)防未成年人犯罪法》外，我國由全國人大及其常委會制定的法律條文中并無關(guān)于“閉環(huán)管理”的相關(guān)表述①?！伴]環(huán)管理”是空間上的封閉抑或是區(qū)別于普通專門教育的管理模式目前尚不明確，如果只能在專門矯治教育內(nèi)部閉環(huán)流轉(zhuǎn)，即便取得一定矯治效果后也無法轉(zhuǎn)為普通專門教育措施，恐怕又會帶來新的問題，即已經(jīng)取得明顯矯治效果但尚未達到轉(zhuǎn)回原學(xué)校標準的專門矯治教育對象，容易與其他矯治對象之間產(chǎn)生“交叉感染”。普通專門教育的管理模式，是承繼原本工讀學(xué)校（專門學(xué)校）限制人身自由的管理模式還是按照實踐中部分工讀學(xué)校采取的寄宿制②模式，[7]《預(yù)防未成年人犯罪法》沒有明確規(guī)定。

（二）程序規(guī)定不完善

⒈專門教育指導(dǎo)委員會職能設(shè)計不完善?！额A(yù)防未成年人犯罪法》第6條雖然規(guī)定了由多個機構(gòu)和個人共同組成專門教育指導(dǎo)委員會，但專門教育指導(dǎo)委員會的性質(zhì)、人員比例、具體職能分工、主管單位等均不明確。關(guān)于評估職能方面，有學(xué)者認為，此次成立的專門教育指導(dǎo)委員會只是參與構(gòu)建專門學(xué)校的多個部門之間的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，并不能實際作出評估決定，將同歷史上的勞動教養(yǎng)管理委員會一樣只是停留于形式。[8]《預(yù)防未成年人犯罪法》第43條、第44條、第45條規(guī)定的三種專門學(xué)校入學(xué)程序雖然均要求專門教育指導(dǎo)委員會評估同意，但并未明確專門教育指導(dǎo)委員會的評估模式、評估內(nèi)容、評估標準以及一旦評估不同意決定機關(guān)是否有提出復(fù)議或復(fù)核的權(quán)利等問題。概言之，缺乏上述具體程序設(shè)計和執(zhí)行標準，司法實踐中專門教育指導(dǎo)委員會容易陷入“只能同意，不能拒絕”的僵化模式，導(dǎo)致評估程序“走過場”，最終流于形式。

⒉專門教育決定程序尚不完善?！额A(yù)防未成年人犯罪法》第43條、第44條、第45條僅規(guī)定了在何種情況下可啟動專門教育程序，但未明確專門教育決定機關(guān)需要考量哪些因素從而作出送入專門學(xué)校的決定。顯然，對于“無力管教或管教無效”以及“情節(jié)惡劣或者造成嚴重后果”的認定均具有強烈的主觀色彩，缺乏明確認定標準將造成決定機關(guān)的自由裁量權(quán)過大，甚至個別案件有可能陷入“民意審判”的輿論漩渦之中。[9]當(dāng)前的專門教育調(diào)查程序中既沒有設(shè)計“聽證會”等程序聽取當(dāng)事人及其監(jiān)護人的意見，也沒有增加社會調(diào)查、心理評估以及合適成年人在場制度等特殊程序，但這些程序?qū)τ跍蚀_把握是否應(yīng)當(dāng)將罪錯未成年人送入專門學(xué)校至關(guān)重要。如果忽視不同未成年人的個體差異以及罪錯行為差異，采取“一刀切”式的判斷是否應(yīng)當(dāng)將其送入專門學(xué)校，而未考慮其后續(xù)接受教育矯治的合理期限與矯治內(nèi)容，不僅不利于矯治效果的實現(xiàn)，還會引發(fā)矯治對象之間“交叉感染”的風(fēng)險。此外，關(guān)于教育行政部門和公安機關(guān)兩個決定主體之間“會同”的決定程序也并未明確，容易在司法實踐中引發(fā)爭議。

⒊“雙軌制”啟動方式導(dǎo)致適用范圍限縮。《預(yù)防未成年人犯罪法》第43條、第44條、第45條分別確立了專門教育依申請評估決定啟動和公安機關(guān)介入啟動兩種入學(xué)方式，由此確立了專門教育啟動方式的“雙軌制”模式。這種“雙軌制”模式看似規(guī)范了專門教育入學(xué)流程并增加了強制送入專門學(xué)校程序規(guī)定，但容易造成專門教育資源的限縮適用。專門教育措施是融合了以往工讀教育和收容教養(yǎng)功能的一種全新的罪錯未成年人處遇機制，不僅應(yīng)當(dāng)承擔(dān)原收容教養(yǎng)的矯治作用，也要保留原工讀學(xué)校的教育功能。雖然原工讀學(xué)校因“三自愿”原則導(dǎo)致招生困難，但實踐中仍有自愿入學(xué)的需求。而這種依申請啟動模式帶有強烈的行政審批意味，即便家長、原學(xué)校以及學(xué)生本人均同意入學(xué)，也要經(jīng)過專門教育指導(dǎo)委員會評估同意，且由教育行政部門決定是否進入。復(fù)雜繁瑣的審批程序?qū)?dǎo)致專門學(xué)校完全淪為一種司法舉措，不僅沒有體現(xiàn)出專門教育應(yīng)有的福利性、保護性特點，反而強調(diào)了懲罰性意味。[10]嚴格的入學(xué)條件限制將導(dǎo)致專門學(xué)校過于封閉化和特殊化，重新形成“污名化”的社會觀感，帶來新的“標簽效應(yīng)”。

二、制度設(shè)計有待加強罪錯未成年人權(quán)利保障

（一）《專門教育實施辦法》的法律位階較低

長期以來，收容教養(yǎng)制度因規(guī)定限制公民人身自由的內(nèi)容法律位階過低，產(chǎn)生了違反《中華人民共和國立法法》第8條的合法性爭議。原因即是收容教養(yǎng)制度在我國兩次《刑法》制定過程中欠缺明確性、體系性的思考，立法機關(guān)按照“留待以后解決”或“進行授權(quán)性立法”的不徹底性立法思路，將這一問題由后續(xù)其他法律位階過低的規(guī)范性文件來進行規(guī)定。《預(yù)防未成年人犯罪法》第6條規(guī)定“專門學(xué)校建設(shè)和專門教育具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定”同樣存在這一隱憂。筆者認為，考慮到法律條文的嚴謹性和簡潔性要求，對于一些不適宜的內(nèi)容可通過授權(quán)性立法模式進行后續(xù)的細化和完善，但限制公民人身自由的內(nèi)容作為法律的絕對保留事項應(yīng)禁止授權(quán)性立法規(guī)定。因此，涉及限制公民人身自由的專門教育措施也必須由符合法律位階的規(guī)范進行規(guī)定，特別是關(guān)于執(zhí)行期限、轉(zhuǎn)出專門學(xué)校的標準以及執(zhí)行何種程度限制人身自由的措施等，應(yīng)當(dāng)視為最核心、最主要的限制人身自由法律條款。因此，應(yīng)對《預(yù)防未成年人犯罪法》第6條規(guī)定的專門學(xué)校組織管理規(guī)定和專門教育限制公民人身自由規(guī)范內(nèi)容進行區(qū)分。前者可由國務(wù)院通過行政法規(guī)或部門規(guī)章的形式確定，但后者由于涉及對公民人身自由的限制必須由全國人大及其常委會制定的法律來規(guī)定。但遺憾的是，《預(yù)防未成年人犯罪法》卻對此進行了籠統(tǒng)的授權(quán)性立法規(guī)定，容易再次陷入規(guī)范內(nèi)容法律位階過低而引發(fā)合法性的質(zhì)疑。

（二）回避專門教育期限規(guī)定存在爭議

面對收容教養(yǎng)制度可限制公民人身自由達四年之久引發(fā)的社會質(zhì)疑，[11]《預(yù)防未成年人犯罪法》亦未對專門教育的具體執(zhí)行期限進行明確，僅規(guī)定了專門學(xué)校在每個學(xué)期適時提出轉(zhuǎn)回普通學(xué)校的申請。少年司法雖然不同于成人刑事司法，執(zhí)行期限并非追求罪與刑的對應(yīng)性，但考慮到對未成年人人身自由的實際限制效果，同樣容易讓人聯(lián)想到“完全不定期刑”的執(zhí)行模式，因此缺乏明確具體的執(zhí)行期限容易違反憲法等相關(guān)規(guī)定?；谧镄谭ǘㄔ瓌t，目前我國刑事司法量刑體系中并無“不定期刑”的司法實踐，理論界對此也頗具爭議。[12]但從效果來看，此次專門教育不規(guī)定具體執(zhí)行期限似乎是借鑒了精神病人強制醫(yī)療程序的矯治模式，即以矯治效果決定實際的矯治期限。然而，不同于精神病屬于一項具有科學(xué)診斷方法和矯治標準的生理性疾病，未成年人發(fā)生的罪錯行為不是疾病，如何判斷矯治方式和手段的合理性以及矯治后是否“成功”的標準并不明確。誠然，對于罪錯未成年人的各種評估考量機制具有一定的合理性，但難以保證完全的權(quán)威、嚴謹。[13]僅憑幾項測量數(shù)據(jù)或幾張評估量表就決定對罪錯少年的實際關(guān)押期限，將會構(gòu)成對未成年人人身自由權(quán)利的侵犯，這也是對“兒童最大利益原則”的違反①。

（三）缺乏事前和事中行為人權(quán)利救濟保障

盡管《預(yù)防未成年人犯罪法》第49條明確規(guī)定對專門教育決定不服的可提起行政復(fù)議或行政訴訟，但顯然上述程序僅屬于事后的救濟方式。根據(jù)法律規(guī)定，即便提起行政復(fù)議或行政訴訟后，將罪錯未成年人送入專門學(xué)校的決定也不會停止，甚至是“被申請人認為需要停止執(zhí)行的”的例外情況，也只是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”停止執(zhí)行。作為一項能夠限制公民人身自由的強制性措施，專門教育僅規(guī)定事后的行政復(fù)議和行政訴訟權(quán)利救濟機制不夠全面。一方面，對公民人身自由的剝奪難以復(fù)原，即便事后證明不應(yīng)當(dāng)被采取專門教育，但對未成年人人身自由的限制已經(jīng)執(zhí)行完畢，顯然不能再進行有效彌補;另一方面，考慮到社會對于收容教養(yǎng)和工讀學(xué)校的負面刻板印象，接受專門教育的未成年人往往會受到社會和原學(xué)校的排斥。[14]目前，我國尚未形成完善的犯罪記錄封存制度，對其專門教育的痕跡將會對罪錯少年今后再社會化產(chǎn)生重要“標簽效應(yīng)”，不利于其再次融入社會。[15]此外，我國已加入的《聯(lián)合國少年司法最低限度標準規(guī)則（北京規(guī)則）》明確規(guī)定對少年人身自由的剝奪應(yīng)當(dāng)是“萬不得已的手段”，并且期限應(yīng)當(dāng)盡可能縮短①。在案件調(diào)查和作出決定過程中如果能增加事前和事中救濟程序，對于不需要啟動專門教育的案件及時終止程序，不僅有利于節(jié)約羈押司法資源，也有利于保障未成年人的權(quán)利。因此，從保障人權(quán)的角度考量，需要審慎地對待專門教育決定的作出，更需要為專門教育提供事前和事中的權(quán)利救濟機會。

三、發(fā)展和完善專門教育制度的改革路徑

（一）修改相關(guān)法律規(guī)范，形成統(tǒng)一的法律體系

⒈完成與《刑法》相關(guān)條文的銜接。首先，“專門教育”和“專門矯治教育”應(yīng)理解為包含與被包含的關(guān)系。《刑法修正案（十一）》增加“專門矯治教育”對應(yīng)的是《預(yù)防未成年人犯罪法》第45條的內(nèi)容，與第43條、第44條規(guī)定的專門教育情形共同組成了罪錯未成年人專門教育體系。從統(tǒng)一協(xié)調(diào)法律適用的角度考量，將二者進行包含與被包含的理解有利于發(fā)揮專門教育的體系性功能，契合立法機關(guān)“不再保留收容教養(yǎng)概念，將有關(guān)措施納入專門教育”的改革思路。其次，考慮到《刑法修正案（十一）》已將刑事責(zé)任年齡下調(diào)至12周歲，而專門教育是作為與一般不良行為、犯罪刑罰處遇措施相互分級、銜接的“中間處遇方式”，應(yīng)將其適用年齡與刑事責(zé)任年齡進行一定的區(qū)分，保留相對獨立的適用空間。因此，筆者建議規(guī)定專門教育（含專門矯治教育）的最低年齡下限為10周歲，低于此年齡不予啟動專門教育程序，責(zé)令父母加以管教。再次，考慮到家庭對罪錯未成年人矯治的重要作用以及專門教育機構(gòu)的運作成本，針對未達到刑事責(zé)任年齡觸犯刑法的未成年人還是以責(zé)令父母管教為主，增加強制親職教育、家庭監(jiān)護效果評估和不定期考核機制以及善行保證金制度②等確?！柏?zé)令父母管教”制度發(fā)揮實效。[16]同時，應(yīng)建立“責(zé)令父母管教”與專門教育之間的轉(zhuǎn)處機制，當(dāng)父母無法管教或管教無效時，應(yīng)當(dāng)及時通過法定程序送入專門學(xué)校接受矯治③。最后，考慮到司法實踐中的現(xiàn)實矯治需求，應(yīng)明確“必要時”的情形。除沒有父母（監(jiān)護人）或者父母（監(jiān)護人）不能（或不愿）繼續(xù)履行管教義務(wù)時可啟動專門教育外，還應(yīng)規(guī)定在行為人的社會危害性較大不采取專門教育無法管教的情況下也可采取專門教育。但應(yīng)避免因民意輿論影響而啟動專門教育的情況發(fā)生，對“必要時”的理解應(yīng)當(dāng)是以嚴重不良行為少年“要保護性”①的需求為主，兼顧對罪錯未成年人采取專門教育的必要性和社會防衛(wèi)的可行性進行考量。[17]

⒉推動國務(wù)院專門教育行政法規(guī)建設(shè)。從現(xiàn)實可行的角度考量，筆者建議可依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的立法模式采取分步走的立法思路。第一步先由國務(wù)院制定《專門教育實施條例》或《專門教育實施辦法》等行政法規(guī)作為臨時性、過渡性法律文件，形成全國統(tǒng)一的專門教育實施細則和配套規(guī)范建設(shè)，就未成年人專門教育工作的管理體制、組織機構(gòu)、人員隊伍、經(jīng)費保障等作出具體規(guī)定，積極探索與開放式矯治措施（如社區(qū)幫扶）、半機構(gòu)化矯治措施（如觀護基地）的轉(zhuǎn)處機制以及教師懲戒權(quán)、強制親職教育等與罪錯未成年人教育矯治功能相關(guān)聯(lián)措施的試點工作。第二步待后續(xù)條件成熟后通過轉(zhuǎn)化為全國人大及其常委會制定的《專門教育法》進行完全法律化的改造，其中規(guī)定適用年齡下限、“必要時”條件、矯治期限、評估標準、轉(zhuǎn)出程序等專門教育具體辦法以及經(jīng)費、人員、管理、場地等專門學(xué)校建設(shè)規(guī)定。

（二）整合教育矯治資源，采取專門教育措施

⒈規(guī)范專門學(xué)校建設(shè)和管理模式。隨著收容教養(yǎng)制度的廢除，可將實踐中曾用于關(guān)押收容教養(yǎng)人員的強制隔離戒毒所、未成年犯管教所等機構(gòu)改建為專門學(xué)校。筆者認為，在拘禁措施單一化理念下，無論如何都要確定一處限制未成年人人身自由的場所作為最為嚴厲執(zhí)行方式的載體。[18]考慮到隔斷罪錯少年的不良社會交往和糟糕的家庭環(huán)境，避免受害者及其家屬對罪錯未成年人進行打擊報復(fù)，對采取專門教育和專門矯治教育的專門學(xué)校采取封閉式的管理模式更為合理，但應(yīng)避免陷入“監(jiān)獄化”的污名之中?！额A(yù)防未成年人犯罪法》明確規(guī)定專門教育是國民教育體系的組成部分，因此，專門學(xué)校中的學(xué)生雖然不能輕易外出或回家，但可聘請校外師資團隊、社會志愿者等幫扶力量進入專門學(xué)校開展幫扶工作。此外，對于輕微不良行為或者矯治效果突出的未成年人，可適當(dāng)組織由老師帶隊外出參觀博物館、烈士紀念館等具有教育矯治意義的活動，增強矯治效果，避免其完全與社會隔離。

⒉推動完善專門教育“三軌制”啟動方式。面對“雙軌制”模式下的入學(xué)范圍限縮，筆者建議進行以下兩方面的改革，打造“強制入學(xué)+自愿入學(xué)”相結(jié)合的模式。一是明確《預(yù)防未成年人犯罪法》第43條規(guī)定的啟動方式，無論是監(jiān)護人一方還是學(xué)校一方均可在無力管教或管教無效時提出送入專門學(xué)校的申請，無須按照原“三自愿”原則同時取得家長、原學(xué)校和當(dāng)事人的三方同意才可提出申請，增加送入專門學(xué)校的可能性。由于設(shè)置了專門教育指導(dǎo)委員會評估和教育行政機關(guān)決定程序，能夠保證送入專門學(xué)校是對觸法少年教育矯治具有必要性和合理性的舉措，因此不會造成對未成年人合法權(quán)利的侵犯。二是建議保留原“三自愿原則”的入學(xué)方式，即增加送入專門學(xué)校的“第三軌”，經(jīng)過當(dāng)事人、監(jiān)護人和學(xué)校三方同時同意即可直接向?qū)ｉT學(xué)校提出申請，由專門學(xué)校招生機構(gòu)接收入學(xué)。此時，由于各方對于進入專門學(xué)校均表示同意，從提高行政效率和節(jié)約社會資源的角度考慮可規(guī)定直接向?qū)ｉT學(xué)校招生單位提出入學(xué)申請。同時，應(yīng)根據(jù)不同入學(xué)方式對采取專門教育的學(xué)生進行分班級、分場所管理并采取不同的教育矯治方案，避免相互之間形成“交叉感染”或叛逆心理。

（三）完善專門教育決定方式

⒈明確公安機關(guān)移送細則與權(quán)力監(jiān)督。一方面，需要由前述《專門教育實施條例》或《專門教育法》規(guī)定公安機關(guān)在辦理未成年人專門教育案件時，應(yīng)當(dāng)啟動行為人家庭環(huán)境及人格情況調(diào)查程序。公安機關(guān)可自行或委托司法行政機關(guān)等進行未成年人社會調(diào)查，充分調(diào)查原家庭能否履行嚴加管教的監(jiān)護要求，并結(jié)合調(diào)查結(jié)果、人身危險性評估報告等材料對行為人的專門教育期限提出建議，與專門教育調(diào)查報告一同提交專門教育指導(dǎo)委員會評估，并作為后續(xù)對其實施專門教育措施時確定個性化矯治方案的重要內(nèi)容;另一方面，在上述法律法規(guī)中增加專門教育的事前和事中權(quán)利救濟程序。筆者建議可參照《中華人民共和國行政處罰法》中的聽證程序，借鑒《刑事訴訟法》中規(guī)定的未成年人案件合適成年人在場代為行使訴訟權(quán)利制度，規(guī)定對未成年人啟動專門教育措施時“應(yīng)當(dāng)”告知其有召開聽證會的權(quán)利，當(dāng)事人及其監(jiān)護人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證過程中保障當(dāng)事人及其監(jiān)護人、代理律師的辯論和證據(jù)質(zhì)證等權(quán)利。除依法聽取當(dāng)事人的意見外，還應(yīng)站在恢復(fù)性司法的角度充分聽取被害人的意見。同時應(yīng)注意，為保護未成年人隱私不得進行公開聽證。針對案件偵查和社會調(diào)查內(nèi)容，必要時也可聽取原學(xué)校、社區(qū)代表等有關(guān)人員的意見，并綜合各方意見后最終作出專門教育決定。此外，公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)將作出專門教育的決定以及建議的矯治期限和矯治內(nèi)容以書面形式送達該未成年人及其監(jiān)護人，要保障上述人員提起行政復(fù)議（或行政訴訟）的權(quán)利，以此增強對公安機關(guān)決定程序的監(jiān)督和制約。

⒉完善專門教育指導(dǎo)委員會組成與職責(zé)。關(guān)于專門教育指導(dǎo)委員會的性質(zhì)，考慮到此前公安機關(guān)內(nèi)部決定程序不公開、不透明引發(fā)的廣泛質(zhì)疑，應(yīng)當(dāng)明確設(shè)置該機構(gòu)目的是在決定機關(guān)作出專門教育決定過程中引入一種第三方中立的監(jiān)督制約程序。顯然這種監(jiān)督模式不是行政機關(guān)上下級之間的“批準”關(guān)系，而是具有法律監(jiān)督職能的審議和評估機制，因此，專門教育指導(dǎo)委員會不應(yīng)承擔(dān)行政復(fù)議和行政訴訟的法律責(zé)任。作為專門教育啟動前的必經(jīng)前置程序，應(yīng)對專門教育指導(dǎo)委員會的評估職能進行規(guī)范和制約。為避免評估程序流于形式，應(yīng)當(dāng)規(guī)定專門教育指導(dǎo)委員會對專門教育決定是否評估同意的表決程序，三分之二以上代表同意才屬于評估通過，同時規(guī)定對表決不同意的意見應(yīng)當(dāng)充分討論并記錄在評估報告當(dāng)中。[19]當(dāng)表決未達到上述比例規(guī)定時，決定機關(guān)有權(quán)通過同部門上級機關(guān)向同級專門教育指導(dǎo)委員會提出一次復(fù)議申請，如果經(jīng)復(fù)議后再次未通過則不能作出專門教育決定。人員配置方面，考慮針對專門教育的評估具有一定的專業(yè)性和實務(wù)性要求，建議專門教育指導(dǎo)委員會下設(shè)評估小組，由專業(yè)人員和專門人員共同組成。其中專業(yè)人員由心理學(xué)、教育學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)以及醫(yī)學(xué)等多個領(lǐng)域的專家共同組成，負責(zé)審查對罪錯未成年人采取專門教育的科學(xué)性和可行性。而專門人員則由公安辦案機關(guān)、檢察院未檢部門、法院少年審判法庭、未成年犯管教所、教育行政機關(guān)以及兒童福利部門等組成，負責(zé)審查采取專門教育的必要性與合理性。評估小組根據(jù)需要組織召開評估會議，其中評估會議可以采取小組統(tǒng)一評估或分別評估方式進行。筆者認為，由于專門教育評估時間不固定，其工作人員無須全部設(shè)置為全職人員。建議設(shè)置專門教育指導(dǎo)委員會秘書處作為常設(shè)機構(gòu)，其中專業(yè)人員可采取專職聘用模式，由專門教育指導(dǎo)委員會秘書處領(lǐng)導(dǎo)，而專門人員可由組成專門教育指導(dǎo)委員會的上述各部門中熟悉未成年人身心特點的工作人員兼職擔(dān)任?？紤]到專門教育是國民教育體系的組成部分，建議專門教育指導(dǎo)委員會的秘書處下設(shè)在縣級以上人民政府教育行政主管部門，再由縣級以上黨委負責(zé)政法工作的負責(zé)人組織牽頭成立專門教育指導(dǎo)委員會并保障經(jīng)費支持和職能協(xié)調(diào)。

（四）靈活設(shè)置多種機制，構(gòu)造分級分類處遇模式

⒈貫徹個別化處遇原則。在前期調(diào)查階段，可根據(jù)行為人的年齡、性別、犯罪原因、行為危害程度和主觀惡性大小、父母是否有監(jiān)管能力以及心理評估報告等綜合考量后作出最終處遇決定，以適合罪錯未成年人教育矯治為目的，為未成年人設(shè)計個性化的矯治方案，包括在執(zhí)行過程中參與不同的教育活動，采取一些有針對性的矯治措施，如賠禮道歉、心理治療以及根據(jù)個人興趣和特長進行相應(yīng)的職業(yè)技能培訓(xùn)。在矯治期間進行跟蹤評估考察，設(shè)立專人（如班主任、教導(dǎo)員等）負責(zé)，確保個性化矯治方案的執(zhí)行落實并進行實時監(jiān)督反饋。可根據(jù)矯治效果及時調(diào)整方案，針對表現(xiàn)良好或取得較好矯治效果的未成年人可適當(dāng)縮短矯治期限或采取較為寬松的管理模式?？紤]到目前不具備也無必要設(shè)立獨立的專門矯治教育場所，普通專門學(xué)校內(nèi)也有負責(zé)專門矯治教育的公安機關(guān)和司法行政機關(guān)派駐工作人員，因此，可將專門學(xué)校作為執(zhí)行專門矯治教育的專門場所。需要注意的是，同一所專門學(xué)校內(nèi)的普通專門教育和專門矯治教育的執(zhí)行模式要有所區(qū)別，對人身危險性差異較大和取得不同矯治效果的未成年人及時進行區(qū)分，防止“交叉感染”。

⒉探索彈性化矯治模式。罪錯未成年人的專門教育期限不是與其行為的報應(yīng)性懲罰一一對應(yīng)，而是應(yīng)當(dāng)以幫助其糾正自身偏差行為、形成正常社會人格回歸社會為目的，因此，根據(jù)罪錯未成年人的教育矯治效果進行彈性化矯治模式探索仍有必要?！皬椥曰背C治模式是指根據(jù)嚴重不良行為人的教育矯治效果適時調(diào)整矯治期限，從而確保罪錯未成年人接受矯治教育具有針對性和必要性，但顯然彈性化矯治模式不等于完全沒有標準和范圍的不定期模式?；趯ξ闯赡耆藱?quán)利保障以及激勵罪錯少年自我矯治目的的考量，筆者建議探索“執(zhí)行區(qū)間內(nèi)”的彈性化矯治模式。經(jīng)專門教育指導(dǎo)委員會評估后由決定機關(guān)根據(jù)行為人的個性化調(diào)查報告，對每位進入專門學(xué)校的未成年人作出最長和最短矯治期限形成矯治區(qū)間，且區(qū)間的上限和下限一般不得超過1年，在此區(qū)間內(nèi)根據(jù)罪錯未成年人的實際矯治效果可適當(dāng)調(diào)整實際執(zhí)行期限。該區(qū)間原則上不設(shè)最低下限，但考慮到必要的矯治周期和轉(zhuǎn)入普通學(xué)校的學(xué)制銜接需求，建議一般經(jīng)過6個月后才可進行評估是否適合轉(zhuǎn)回普通學(xué)校，因此，專門教育的執(zhí)行期限建議在6個月以上。此外，域外保護性處分措施的期限①一般規(guī)定為6個月至3年。[20]考慮到過長的矯治期限容易導(dǎo)致未成年人接受矯治的積極性下降，建議規(guī)定我國專門教育的最長期限不超過3年。

⒊設(shè)置動態(tài)化轉(zhuǎn)處機制?！额A(yù)防未成年人犯罪法》中規(guī)定的“閉環(huán)管理”只是在執(zhí)行專門矯治教育期間的管理模式，未來仍要探索有利于嚴重不良行為未成年人回歸社會的動態(tài)化轉(zhuǎn)處機制，增強與我國其他罪錯未成年人矯治措施的銜接適用。根據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》第46條規(guī)定，轉(zhuǎn)回原學(xué)校后仍可規(guī)定同時對其適用“觀護基地”或“社區(qū)幫教”類措施，如轉(zhuǎn)回原學(xué)校后白天在原學(xué)校上學(xué)，晚上或周末在觀護基地內(nèi)繼續(xù)接受教育矯治，進行假日輔導(dǎo)、宵禁保護、生活技能培訓(xùn)等幫教措施。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)一段時間的教育矯治情況可變更為較為寬松的“社區(qū)幫教”模式，即允許未成年人回歸家庭生活，并通過社區(qū)勞動、就業(yè)安置、幫教小組觀護以及親職教育和家庭輔導(dǎo)等措施幫助其本人和學(xué)校、家庭、社區(qū)逐步適應(yīng)其重新回歸社會，一旦發(fā)現(xiàn)未成年人不適合采取更為開放化的保護措施，可再動態(tài)轉(zhuǎn)為較為嚴格的處遇措施，以此形成“專門教育—觀護基地—社區(qū)幫教”相互銜接的動態(tài)化轉(zhuǎn)處機制。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

Exploration on the Improvement Path of Special Education

for Minors'Serious Bad Behavior

Sun Chuanhao，Yu Yang

Abstract：The promulgation and implementation of the law on the prevention of juvenile delinquency has important practical significance for preventing and reducing juvenile delinquency and promoting the healthy growth of minors.At present，the special education system constructed by the law on the prevention of juvenile delinquency still lacks operable implementation methods. Therefore，it is necessary to deeply analyze the reform path of special education and actively explore reasonable countermeasures. Specifically，it includes：revising relevant legal norms to form a unified legal system for the special education of delinquent minors;Integrate education and correction resources for juvenile delinquency and bad behavior， and promote the development of special education;Improve the administrative decision-making mode;Build a hierarchical and classified treatment mode.

Key words：law on the prevention of juvenile delinquency;foster care;specialized education;specialized corrective education