李凌云 劉芙彤

摘? ? ? 要：行政舉報(bào)是私主體對(duì)違法行為等事項(xiàng)進(jìn)行披露并由行政機(jī)關(guān)予以處理的制度范疇，與投訴、檢察舉報(bào)、紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)等概念存在差別。該項(xiàng)法律范疇作為公眾參與的重要形態(tài)，本質(zhì)上是協(xié)助或督促行政機(jī)關(guān)處置社會(huì)失范行為的信息規(guī)制工具，在社會(huì)治理過(guò)程中具有廣闊的應(yīng)用前景。行政舉報(bào)既為行政機(jī)關(guān)的公共行政活動(dòng)提供了有力的理論支撐，也有助于創(chuàng)新社會(huì)治理模式、提升行政監(jiān)管效能。為推動(dòng)社會(huì)治理模式多元發(fā)展，有必要厘清行政舉報(bào)蘊(yùn)含的法律關(guān)系，增強(qiáng)舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)間的合作，切實(shí)解決其面臨的屬性定位、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、舉報(bào)人保護(hù)、舉報(bào)糾紛解決等法律難題。

關(guān)? 鍵? 詞：行政舉報(bào);行政法律制度;公私合作;社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D922.1? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2021）10-0084-10

收稿日期：2021-03-08

作者簡(jiǎn)介：李凌云，北京物資學(xué)院法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué);劉芙彤，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院，研究方向?yàn)樗枷胝谓逃?/p>

基金項(xiàng)目：本文系教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“新時(shí)期改革與法治關(guān)系實(shí)證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：17JZD004。

2021年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》明確提出：“暢通違法行為投訴舉報(bào)渠道，對(duì)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員依法予以獎(jiǎng)勵(lì)和嚴(yán)格保護(hù)?！?舉報(bào)作為公眾參與的制度形態(tài)，在社會(huì)治理活動(dòng)中具有廣闊的應(yīng)用前景。舉報(bào)是公民、法人或其他組織對(duì)違法行為等事項(xiàng)進(jìn)行披露并由專門(mén)機(jī)關(guān)予以受理、調(diào)查以及處理的制度范疇，屬于我國(guó)法律制度體系的重要構(gòu)成。近年來(lái)，行政法學(xué)界圍繞“舉報(bào)人的行政訴訟原告資格”這一主題展開(kāi)了熱烈討論。[1]隨著理論視野的逐步擴(kuò)展，公共行政中的舉報(bào)問(wèn)題亟待探究。在行政領(lǐng)域，公民、法人或其他組織等私主體常以舉報(bào)的方式向行政機(jī)關(guān)反映違法行為，希望行政權(quán)予以處理，如2020年的新冠肺炎疫情便引發(fā)了學(xué)者關(guān)于公共衛(wèi)生事件中內(nèi)部舉報(bào)制度的思考。[2]與此相關(guān)的是舉報(bào)人保護(hù)、舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)等問(wèn)題。筆者認(rèn)為，這既是法律制度研究日漸重視的考察對(duì)象，也是社會(huì)治理過(guò)程中無(wú)法忽略的要點(diǎn)。

一、行政舉報(bào)的基本涵義

舉報(bào)是一個(gè)具有豐富內(nèi)涵的概念。在我國(guó)古代，“舉”主要是反映他人的過(guò)錯(cuò)，如《荀子·不茍》：“正義直指，舉人之過(guò)，非毀疵也?！薄芭e”意為雙手托物向上，引申為向官府反映情況，如清·黃六鴻《?；萑珪?shū)·教養(yǎng)·禮耆德》：“擇本鄉(xiāng)年八十以上，素有德行，從公確實(shí)舉報(bào)?！迸c舉報(bào)相近的概念還有“舉劾”，《晉書(shū)·刑法志》謂：“其見(jiàn)知而故不舉劾，各與同罪?！泵髦室獠慌e報(bào)的，與犯罪者同罪。唐朝對(duì)于一些刑事案件就有強(qiáng)制舉報(bào)的規(guī)定，如《唐律疏議·斗訟》規(guī)定：“諸知謀反及大逆者，密告隨近官司;不告者，絞”。英文中，“舉報(bào)”一詞對(duì)應(yīng)為“complaint”，“complaint”一詞源自拉丁語(yǔ)“cumplangere”。而拉丁語(yǔ)中“cum”的意思是“用”或“以”，“plangere”意指敲打頭部或胸部表示悲痛，“cumplangere”曾有傷心、后悔的意思，后來(lái)逐漸演變?yōu)椤罢覍と秉c(diǎn)”的意涵。[3]1996年，我國(guó)現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典將舉報(bào)一詞收錄其中并解釋為“向有關(guān)單位檢舉報(bào)告”。[4]舉報(bào)屬于公民或者單位向司法機(jī)關(guān)或其他國(guó)家機(jī)關(guān)、組織控告違紀(jì)、違法犯罪，依法行使其民主權(quán)利的行為，有廣義和狹義之分。廣義上舉報(bào)涵蓋的范圍較廣，是指對(duì)其他公民及組織所有的違法行為、犯罪行為等進(jìn)行報(bào)告。公民進(jìn)行舉報(bào)之后，根據(jù)舉報(bào)事項(xiàng)、受理單位的不同又可進(jìn)一步區(qū)分為多種類型。如《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》）第110條規(guī)定，任何人都有權(quán)利也有義務(wù)向公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院舉報(bào)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人。此處的規(guī)定主要是指引公民向司法機(jī)關(guān)舉報(bào)犯罪行為。其中，根據(jù)受理舉報(bào)事項(xiàng)的部門(mén)、舉報(bào)對(duì)象以及受理范圍不同，可分為行政機(jī)關(guān)受理舉報(bào)、一般的社會(huì)團(tuán)體受理舉報(bào)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受的舉報(bào)、相關(guān)組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)受理的舉報(bào)，等等。

舉報(bào)的基本特征是公民因其他私主體的行為、事實(shí)而向受理舉報(bào)的部門(mén)表達(dá)意見(jiàn)的一種方式。從實(shí)際內(nèi)涵而言，很多場(chǎng)合上只要是公開(kāi)表達(dá)權(quán)利訴求、披露信息的行為皆可稱之為舉報(bào)。由此，提起舉報(bào)的公民被稱為舉報(bào)人，被舉報(bào)的公民即是被舉報(bào)人。有學(xué)者認(rèn)為，行政舉報(bào)乃個(gè)人針對(duì)他人涉嫌行政違法的民事活動(dòng)向具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)告發(fā)，要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查處理并予以答復(fù)的行為。[5]筆者認(rèn)為，對(duì)行政舉報(bào)使用的語(yǔ)境應(yīng)作出限定，基于公共行政場(chǎng)域作行為意義上的討論，即公民、法人或其他組織等私主體向行政機(jī)關(guān)反映、披露，協(xié)助提供相關(guān)信息，促使行政機(jī)關(guān)盡快掌握舉報(bào)信息并展開(kāi)規(guī)制的活動(dòng)。簡(jiǎn)言之，行政舉報(bào)是指公民、法人或者其他組織針對(duì)他人涉嫌違法行為、客觀存在的妨礙行政管理秩序等事項(xiàng)，向具有相應(yīng)行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)反映、報(bào)告、披露并請(qǐng)求予以查處的行為。這意味著，行政舉報(bào)的受理主體就是行政機(jī)關(guān)，舉報(bào)范圍是各個(gè)行政領(lǐng)域的違法線索或事實(shí)。從舉報(bào)人的角度來(lái)看，這是一種“民對(duì)民”的舉報(bào)現(xiàn)象。在行政法學(xué)框架下，行政舉報(bào)是由行政機(jī)關(guān)介入解決舉報(bào)人反映舉報(bào)事項(xiàng)的非司法性制度，是從公共行政意義上進(jìn)行的界定。但是，公民對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)違法行為或失職的舉報(bào)行為，則不宜列入其中。

行政舉報(bào)的核心意涵，是作為協(xié)助或督促行政機(jī)關(guān)處置社會(huì)失范行為的信息規(guī)制工具。一方面，拓展了行政法上舉報(bào)理論的研究深度，為行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)提供了有力的理論支撐。行政舉報(bào)與行政行為、行政措施緊密關(guān)聯(lián)，其作為行政機(jī)關(guān)作出的行為，自然屬于行政法領(lǐng)域的重要范疇，在行政法理論中處于重要地位。因而，研究行政舉報(bào)有助于拓寬該主題的理論維度，為舉報(bào)理論、執(zhí)法信息機(jī)制、給付行政、依法行政等方面的深化研究提供素材。同時(shí)，行政執(zhí)法中的舉報(bào)與被舉報(bào)活動(dòng)亦將不可避免地延伸至行政訴訟場(chǎng)域。其中存在著司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系，對(duì)舉報(bào)處理行為的審查關(guān)涉司法權(quán)審查的深度與廣度，有必要在權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系下審視二者的動(dòng)態(tài)關(guān)系。對(duì)行政機(jī)關(guān)舉報(bào)處理行為的司法審查，將為行政實(shí)體法與行政訴訟法的銜接和融通提供理論思考。另一方面，行政舉報(bào)能夠創(chuàng)新社會(huì)治理模式、提升行政監(jiān)管效能。舉報(bào)為行政機(jī)關(guān)提供了充分的信息來(lái)源（情報(bào)線索），助益公共行政的有效開(kāi)展。正如美國(guó)行政法學(xué)者施瓦茨所言：“情報(bào)是燃料，沒(méi)有它行政機(jī)器就無(wú)法發(fā)動(dòng)”。[6]涉及行政舉報(bào)的領(lǐng)域涵蓋了食品藥品、證券監(jiān)管、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、司法行政管理、稅收監(jiān)管、衛(wèi)生管理等方方面面。行政機(jī)關(guān)日常的行政執(zhí)法活動(dòng)呈多樣性與動(dòng)態(tài)性。在社會(huì)生產(chǎn)組織日趨復(fù)雜化與人口流動(dòng)不斷加快的情況下，不特定行為人的違法行為愈發(fā)隱蔽，很多時(shí)候行政機(jī)關(guān)難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)的存在。面對(duì)繁重的行政執(zhí)法狀況，囿于人員和經(jīng)費(fèi)的限制，行政機(jī)關(guān)客觀上亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)管理對(duì)象進(jìn)行不間斷監(jiān)控。[7]然而，行政調(diào)查屬于公權(quán)力的行使，往往需要一定的線索才有助于對(duì)個(gè)體事項(xiàng)開(kāi)展調(diào)查。舉報(bào)人發(fā)現(xiàn)公共行政領(lǐng)域的違法行為之后向具有法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)反映，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)對(duì)此類舉報(bào)予以答復(fù)或處理，舉報(bào)成為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法的重要渠道。鑒于此，行政機(jī)關(guān)可通過(guò)此項(xiàng)法律制度鼓勵(lì)公民揭發(fā)違法行為，以彌補(bǔ)行政執(zhí)法能力之欠缺。行政舉報(bào)為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法提供了更多的情報(bào)信息來(lái)源，如果公民及時(shí)將舉報(bào)事項(xiàng)的線索告知行政機(jī)關(guān)，無(wú)疑有助于增強(qiáng)行政執(zhí)法能力，有效遏制危害發(fā)生。概括來(lái)說(shuō)，完備的行政舉報(bào)法律制度能夠助益行政機(jī)關(guān)高效處置舉報(bào)事項(xiàng)，推動(dòng)行政執(zhí)法方式的變革，也是便捷的處置違法行為的有效途徑。

二、行政舉報(bào)與相關(guān)法律概念辨析

（一）行政舉報(bào)與投訴之辨

為明確二者的關(guān)聯(lián)，筆者在北大法寶上進(jìn)行初步檢索發(fā)現(xiàn)涉及投訴或舉報(bào)的現(xiàn)行有效法律有五十多部，諸多的行政法規(guī)、規(guī)章也對(duì)此作出了規(guī)定，其他規(guī)范性文件更是不勝枚舉①。其中，《中華人民共和國(guó)建筑法》《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》等多數(shù)法律的條款是一并規(guī)定“投訴舉報(bào)”或“投訴、舉報(bào)”，單獨(dú)規(guī)定“投訴”或“舉報(bào)”字樣的條文并不多見(jiàn)。同時(shí)，《醫(yī)療機(jī)構(gòu)投訴管理辦法》等專門(mén)以投訴或舉報(bào)為主題的部門(mén)規(guī)章達(dá)上百部之多。大致而言，可以將涉及投訴與舉報(bào)關(guān)系的立法概括為三種模式：一是投訴與舉報(bào)并列規(guī)定模式。如《中華人民共和國(guó)食品安全法》第115條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理等部門(mén)應(yīng)當(dāng)接受投訴、舉報(bào)。此類法律是在同一語(yǔ)境下使用這兩個(gè)概念。二是投訴與舉報(bào)隱性區(qū)分模式。如《中華人民共和國(guó)藥品管理法》第106條規(guī)定，藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)接受投訴、舉報(bào)，對(duì)查證屬實(shí)的舉報(bào)按照有關(guān)規(guī)定給予舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)。該類法律在獎(jiǎng)勵(lì)、監(jiān)督等公共利益問(wèn)題上區(qū)分了投訴與舉報(bào)，可以從中管窺立法者對(duì)二者內(nèi)涵的不同考量。三是投訴與舉報(bào)明確區(qū)分模式。除《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》對(duì)二者概念的鮮明分辨之外，國(guó)務(wù)院頒布的《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第9條是將勞動(dòng)者的自身合法權(quán)益與投訴相連接，并認(rèn)為舉報(bào)的主體是任何組織和個(gè)人。

除前述立法模式外，相關(guān)學(xué)理對(duì)二者的區(qū)別作出了闡釋。有學(xué)者認(rèn)為，舉報(bào)與投訴的行使主體、目的及對(duì)象都有所差異，[8]舉報(bào)與投訴引起的處理方式也不同。舉報(bào)引起的最終處理方式是“查處”，行政機(jī)關(guān)根據(jù)舉報(bào)內(nèi)容對(duì)案件線索進(jìn)行核查，并最終通過(guò)調(diào)查程序依法作出給予行政處罰、不予行政處罰、違法事實(shí)不成立，予以結(jié)案等處理結(jié)果。而投訴的處理方式除了行政機(jī)關(guān)對(duì)被投訴人的“查處”之外，還涉及投訴人與被投訴人的糾紛處置，如行政機(jī)關(guān)可以主持“調(diào)解”活動(dòng)，雙方無(wú)法達(dá)成一致的，行政機(jī)關(guān)可建議投訴人向人民法院提起民事訴訟等途徑解決爭(zhēng)議。從主張的利益類型入手，可將向行政機(jī)關(guān)反映的當(dāng)事人劃分為投訴人（純粹私益）、不純粹舉報(bào)人（私益附隨于公益上）、舉報(bào)人（純粹公益）三類。其中，舉報(bào)人既包括對(duì)純粹公益受損的反映者也包括對(duì)不純粹私益受損的反映者，而投訴人則是純粹私益受害者。該種構(gòu)想是建議將投訴人限定在其“純粹私益”受損的情形。也有學(xué)者認(rèn)為，投訴的權(quán)利主體是特定的，而舉報(bào)的權(quán)利主體是不特定的社會(huì)公眾。[9]即使因概念的混同使用，依然遮蔽不了雙方在私益與公益之間的差異。

基于立法模式與相關(guān)學(xué)理主張對(duì)二者的區(qū)分，筆者認(rèn)為，投訴是為了維護(hù)自身合法權(quán)益而向行政機(jī)關(guān)反映情況，而舉報(bào)則是為了維護(hù)公共利益、法律秩序而向行政機(jī)關(guān)反映其他人的違法行為等事項(xiàng)，二者的根本區(qū)別是所反映的信息是否為了維護(hù)與自身直接關(guān)聯(lián)的合法權(quán)益，如果不是直接與自身合法權(quán)益有關(guān)，就應(yīng)劃入舉報(bào)的范疇。雖然舉報(bào)行為最終也可能惠及舉報(bào)人自身權(quán)益，但此種權(quán)益總歸是間接性的。當(dāng)然，鑒于兩個(gè)概念的親緣性以及實(shí)際中對(duì)二者的并列使用甚至混同使用，不排除特定情況下舉報(bào)與投訴的并列使用或交叉運(yùn)用。

（二）行政舉報(bào)與檢察舉報(bào)等法律概念的區(qū)分

根據(jù)舉報(bào)受理主體的不同，可分為向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)等各個(gè)部門(mén)舉報(bào)。目前，舉報(bào)制度根植于社會(huì)生活，在違紀(jì)、違法、犯罪、行業(yè)監(jiān)督等多個(gè)應(yīng)用領(lǐng)域都發(fā)揮著積極作用，拓寬了監(jiān)管范圍、強(qiáng)化了監(jiān)管效能。[10]行政舉報(bào)就是舉報(bào)的一個(gè)分支，除此之外，其他非公共行政領(lǐng)域亦廣泛存在舉報(bào)制度。從舉報(bào)的領(lǐng)域和內(nèi)容來(lái)看，可將舉報(bào)劃分為行政舉報(bào)、檢察舉報(bào)、紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)、違法行政舉報(bào)等方面的范疇。

⒈檢察舉報(bào)。檢察舉報(bào)是針對(duì)構(gòu)成犯罪的人員，尤其是構(gòu)成貪污、受賄、徇私舞弊的公職人員犯罪行為而向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)，由檢察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行查處的一項(xiàng)法律制度。[11]1988年3月，深圳市人民檢察院創(chuàng)建了全國(guó)第一個(gè)經(jīng)濟(jì)罪案舉報(bào)中心。隨后，部分地方的檢察機(jī)關(guān)相繼成立舉報(bào)中心，檢察領(lǐng)域的舉報(bào)探索引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。檢察舉報(bào)具有明確的法律依據(jù)，如《刑事訴訟法》第57條規(guī)定：“人民檢察院接到報(bào)案、控告、舉報(bào)或者發(fā)現(xiàn)偵查人員以非法方法收集證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)?！蹦壳?，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)都內(nèi)設(shè)舉報(bào)中心專司職務(wù)犯罪方面的舉報(bào)事項(xiàng)。

⒉紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)。紀(jì)檢監(jiān)察是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的合稱。黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公得到了進(jìn)一步形塑。[12]由此，紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)制度在反腐倡廉等方面發(fā)揮了重要作用。這類舉報(bào)法律制度主要是針對(duì)違反黨紀(jì)和監(jiān)察法規(guī)的人員，向黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)的一系列制度的總和。紀(jì)檢舉報(bào)針對(duì)的是黨員、黨組織違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律等黨的紀(jì)律行為的檢舉控告。如河南某地政府秘書(shū)長(zhǎng)的妻子依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第32條等規(guī)定向紀(jì)委實(shí)名舉報(bào)，“該地市委書(shū)記掌摑了其丈夫”，引發(fā)了民眾廣泛關(guān)注。[13]監(jiān)察舉報(bào)的對(duì)象主要是《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第15條規(guī)定的六類公職人員及相關(guān)人員，舉報(bào)事項(xiàng)集中體現(xiàn)為相關(guān)人員違反秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守等規(guī)定，涉嫌權(quán)力尋租、利益輸送等職務(wù)違法犯罪行為的反映控告。

⒊違法行政舉報(bào)。這一制度也稱之為行政執(zhí)法舉報(bào)，當(dāng)公民、法人和其他組織認(rèn)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有不履行法定職責(zé)，違法實(shí)施行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政收費(fèi)等情形以及其他損害國(guó)家利益和行政相對(duì)人利益的行為，可以通過(guò)有效途徑向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、政府法制機(jī)構(gòu)、行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、信訪接待機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)。這種情形與紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)的范圍存在交叉之處。不過(guò)，違法行政側(cè)重于關(guān)注行政執(zhí)法領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，如《浙江省行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府對(duì)公民舉報(bào)、控告的違法行政行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織查處或者責(zé)成有關(guān)部門(mén)查處”。該項(xiàng)法律制度的核心要義是展開(kāi)行政執(zhí)法監(jiān)督、規(guī)范行政執(zhí)法人員的活動(dòng)，保護(hù)公民的合法權(quán)益，保證法律、法規(guī)的正確實(shí)施和政令暢通，繼而促進(jìn)依法行政建設(shè)。

三、行政舉報(bào)面臨的法律難題

案例一：羅某榮訴吉安市物價(jià)局物價(jià)行政處理案（《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第十五批指導(dǎo)性案例的通知》法[2016]449號(hào)）。具體案情：原告羅某榮向被告吉安市物價(jià)局郵寄一份舉報(bào)函，對(duì)某電信公司向原告收取首次辦理手機(jī)卡卡費(fèi)20元進(jìn)行舉報(bào)，要求被告責(zé)令該公司退還非法收取原告的卡費(fèi)，依法查處并沒(méi)收所有電信用戶首次辦理手機(jī)卡被收取的卡費(fèi)，依法獎(jiǎng)勵(lì)原告和書(shū)面答復(fù)原告相關(guān)處理結(jié)果。被告收到原告的舉報(bào)函后作出答復(fù)：“收到您反映的情況后，我局非常重視，及時(shí)進(jìn)行調(diào)查，經(jīng)核實(shí)UIM卡收費(fèi)上限標(biāo)準(zhǔn)為入網(wǎng)50元/張，補(bǔ)卡、換卡30元/張。”對(duì)此答復(fù)行為，原告表示不服訴至法院。最后法院判決撤銷吉安市物價(jià)局的答復(fù)，限其在15日內(nèi)重新作出答復(fù)。

案例二：崔某元舉報(bào)范某冰偷稅漏稅事件。[14]2018年5月，崔某元通過(guò)微博舉報(bào)知名演員范某冰，曝光對(duì)方簽訂“陰陽(yáng)合同”中的涉稅問(wèn)題，該事件引起輿論發(fā)酵。隨即，國(guó)家稅務(wù)總局責(zé)成江蘇稅務(wù)機(jī)關(guān)依法開(kāi)展調(diào)查核實(shí)。經(jīng)查實(shí)，范某冰及其擔(dān)任法定代表人的企業(yè)在影視從業(yè)中偷逃稅數(shù)額高達(dá)2億多元。對(duì)上述違法行為，江蘇省稅務(wù)局依據(jù)《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)范某冰等追繳稅款2.55億元，加收滯納金0.33億元。

案例三：相對(duì)人未張貼禁止吸煙舉報(bào)電話標(biāo)識(shí)被責(zé)令改正。[15]2018年1月，北京市某區(qū)衛(wèi)生主管部門(mén)輿情監(jiān)測(cè)到微博曝光的一段視頻：某女士在一餐廳內(nèi)就餐，發(fā)現(xiàn)隔壁桌幾位食客抽煙，遂向店家反映，店家多次勸導(dǎo)無(wú)效。該女士拍攝視頻并上傳至微博，引起網(wǎng)友廣泛關(guān)注。區(qū)衛(wèi)生主管部門(mén)對(duì)這一事件進(jìn)行立案，當(dāng)日?qǐng)?zhí)法人員到餐廳監(jiān)督檢查。當(dāng)執(zhí)法人員檢查控?zé)熛嚓P(guān)管理制度時(shí)，發(fā)現(xiàn)該場(chǎng)所欠缺禁止吸煙管理制度，即沒(méi)有張貼禁止吸煙舉報(bào)電話號(hào)碼標(biāo)識(shí)。行政執(zhí)法人員隨即下達(dá)責(zé)令改正通知書(shū)，要求餐廳負(fù)責(zé)人在3日內(nèi)改正違法行為。經(jīng)核查，該餐廳已糾正違法行為，衛(wèi)生主管部門(mén)不再作出行政處罰。

從上述三個(gè)案例中可以管窺行政舉報(bào)的輪廓。第一起案例中，舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生了行政爭(zhēng)議。該糾紛產(chǎn)生的緣由是舉報(bào)人對(duì)于舉報(bào)處理行為不滿，看似這類舉報(bào)處理行為似乎已納入行政可訴性之列，但舉報(bào)人原告資格背后的“利害關(guān)系”應(yīng)如何界定，且行政機(jī)關(guān)因舉報(bào)處理而被訴至法院的可能性遠(yuǎn)不止于此。即便行政機(jī)關(guān)擁有答復(fù)處理的職責(zé)，舉報(bào)并不必然意味著舉報(bào)人的合法權(quán)益需要受到公法保護(hù)。公民僅憑借舉報(bào)行為，是否一定能夠起訴行政機(jī)關(guān)尚有待探討。第二起案例中，由于崔某元的舉報(bào)行為，稅務(wù)行政機(jī)關(guān)及時(shí)查處了違法行為。問(wèn)題在于，舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系在理論上屬于何種法律關(guān)系。倘若舉報(bào)人沒(méi)有及時(shí)披露信息，行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)查處這類違法行為的可能性將大大降低。易言之，如果沒(méi)有公民啟動(dòng)舉報(bào)，這類違法行為一時(shí)很難被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家和社會(huì)將遭受難以估量的損失。第三起案例中，因經(jīng)營(yíng)者未履行設(shè)置禁止吸煙標(biāo)志和舉報(bào)電話號(hào)碼標(biāo)識(shí)的職責(zé)，幾乎要承擔(dān)行政處罰的法律責(zé)任。根據(jù)《北京市控制吸煙條例》的規(guī)定，禁止吸煙場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者、管理者負(fù)有下列責(zé)任：“設(shè)置明顯的禁止吸煙標(biāo)志和舉報(bào)投訴電話號(hào)碼標(biāo)識(shí)?！笨梢?jiàn)，相關(guān)經(jīng)營(yíng)者對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)存在協(xié)助管理職責(zé)。然而，針對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)的管理要求私主體發(fā)揮一定作用，意味著舉報(bào)本身存在權(quán)利或義務(wù)層面上的辨析。

四、行政舉報(bào)中亟待解決的法律問(wèn)題

為推動(dòng)社會(huì)治理模式多元發(fā)展，增強(qiáng)舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)的私與公合作關(guān)系，有必要厘清行政舉報(bào)涉及的法律關(guān)系，切實(shí)發(fā)現(xiàn)并解決其所面臨的法律難題。

⒈執(zhí)法領(lǐng)域的行政舉報(bào)。行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)下的執(zhí)法行為依然是我國(guó)社會(huì)治理模式最為恰切的概括。當(dāng)前，行政執(zhí)法領(lǐng)域的劃分日愈精細(xì)化，社會(huì)自治領(lǐng)域逐步擴(kuò)大，行政舉報(bào)對(duì)于執(zhí)法行為的協(xié)助作用日愈重要，很可能預(yù)示著執(zhí)法模式的一種變遷。這種執(zhí)法視角下的行政舉報(bào)體現(xiàn)于公民在執(zhí)法過(guò)程的協(xié)助作用或督促效果。如有行政執(zhí)法工作人員從現(xiàn)實(shí)案例入手，對(duì)如何區(qū)分舉報(bào)、投訴在著作權(quán)行政處罰中的作用進(jìn)行了分析。[16]有觀點(diǎn)以“罰沒(méi)分成”為事例，重點(diǎn)分析了證券執(zhí)法領(lǐng)域舉報(bào)制度之構(gòu)建。[17]證券領(lǐng)域舉報(bào)制度的專業(yè)性較強(qiáng)，離不開(kāi)域外經(jīng)驗(yàn)的啟示，借此可助益探索我國(guó)證券領(lǐng)域舉報(bào)人制度的激勵(lì)與保護(hù)功能。有論者從衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法角度就舉報(bào)案件的受理和查辦提出了對(duì)策。[18]值得一提的是，食品藥品執(zhí)法領(lǐng)域的行政舉報(bào)法律制度引發(fā)了理論與實(shí)踐的廣泛關(guān)注。[19]此類研究主要是觀察食品藥品領(lǐng)域的舉報(bào)處理行為，就公眾參與機(jī)制對(duì)于食品稽查辦案、民生政策改進(jìn)發(fā)揮的價(jià)值進(jìn)行了探析。事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)執(zhí)法領(lǐng)域中的行政舉報(bào)法律制度遠(yuǎn)不止于上述類別，環(huán)保、規(guī)劃、稅收、網(wǎng)絡(luò)等執(zhí)法環(huán)節(jié)的法律問(wèn)題研究都不可忽略。

⒉行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。近年來(lái)，從中央到地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)大多都出臺(tái)了專門(mén)的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)類行政規(guī)范性文件，如《安全生產(chǎn)領(lǐng)域舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》。舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)與一般舉報(bào)的差異之處是它的“有獎(jiǎng)”性，該機(jī)制重新塑造了舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系。有學(xué)者從制度定位、內(nèi)在機(jī)理、規(guī)制目標(biāo)以及相關(guān)制度的協(xié)調(diào)、制度提升等方面研究作為行政手段的行政舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。[20]有文章專門(mén)分析了證券監(jiān)管領(lǐng)域的舉報(bào)人制度，認(rèn)為以提高獎(jiǎng)勵(lì)額度以及強(qiáng)化舉報(bào)人保護(hù)作為有效激勵(lì)路徑，有助于實(shí)現(xiàn)舉報(bào)人制度在控制金融違法行為等方面的預(yù)設(shè)功能之目的。[21]也有學(xué)者專門(mén)分析了食品安全領(lǐng)域的有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，對(duì)相關(guān)法律制度的構(gòu)建提出了富有建設(shè)性的建議。[22]借助舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)措施去鼓勵(lì)公眾舉報(bào)食品違法行為，可有效推動(dòng)食品安全社會(huì)共治。尤其需要注意的是，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的法律屬性界定關(guān)乎著針對(duì)性的制度應(yīng)對(duì)。從促進(jìn)法律實(shí)施的層面來(lái)說(shuō)，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)理應(yīng)被切實(shí)推進(jìn)，相關(guān)法律制度設(shè)計(jì)也應(yīng)圍繞舉報(bào)信息探知能力強(qiáng)化而展開(kāi)。當(dāng)前法律問(wèn)題研究的核心目標(biāo)是對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的制度本質(zhì)以及現(xiàn)實(shí)狀況作出理性把握，并嘗試在獎(jiǎng)金設(shè)定、獎(jiǎng)金領(lǐng)取、程序保障等方面進(jìn)行完善，確立科學(xué)合理的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)結(jié)構(gòu)體系。

⒊行政舉報(bào)屬性及糾紛解決。行政舉報(bào)的本質(zhì)屬性關(guān)涉到行政舉報(bào)的具體制度構(gòu)建。行政舉報(bào)的性質(zhì)更像是舉報(bào)人要求有權(quán)履行職責(zé)的行為，而有權(quán)機(jī)關(guān)的回應(yīng)態(tài)度則亟待厘定。其中，行政機(jī)關(guān)的舉報(bào)處理（答復(fù)）行為值得推敲。有觀點(diǎn)從主體、職能及效果等要件入手，認(rèn)為可以將舉報(bào)答復(fù)行為界定為行政法律行為。[23]有學(xué)者提出，行政行為或事實(shí)行為等單一視角尚不足以精確界定舉報(bào)處理行為的性質(zhì)，應(yīng)該進(jìn)行區(qū)分化認(rèn)定，從廣義和狹義的角度分階段去認(rèn)定此行為屬性。[24]在具體的舉報(bào)領(lǐng)域，相關(guān)討論依然在延續(xù)。如在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，有學(xué)者探討了舉報(bào)的公法性質(zhì)及其司法保障論題。[25]只有明確了行政舉報(bào)相關(guān)行為的屬性，才有助于對(duì)后續(xù)糾紛提出針對(duì)性的方案。而在眾多的糾紛解決機(jī)制中，行政復(fù)議與行政訴訟是其中最為重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)。如針對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的舉報(bào)答復(fù)行為，可運(yùn)用公法視角探討“舉報(bào)——答復(fù)”法律關(guān)系，繼而去判定此種關(guān)系是否屬于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》受案范圍以及如何判斷舉報(bào)人提起復(fù)議的規(guī)則。[26]在行政訴訟環(huán)節(jié)，舉報(bào)處理行為的可訴性以及舉報(bào)人原告資格是比較棘手的問(wèn)題。關(guān)于原告資格，本文開(kāi)篇部分已經(jīng)有所涉及，主要是討論舉報(bào)人可否起訴行政機(jī)關(guān)。至于可訴性議題，主要還是可訴與否、如何判斷的問(wèn)題。[27]此外，舉報(bào)類行政公益訴訟亦是一項(xiàng)有意思的研究課題。有觀點(diǎn)認(rèn)為，有必要將公益類舉報(bào)事項(xiàng)納入檢察公益訴訟范圍，實(shí)現(xiàn)公益訴訟和私益訴訟之間功能的有效銜接。圍繞舉報(bào)行為衍生的糾紛解決和法律問(wèn)題，迫切需要司法層面的司法技術(shù)及時(shí)跟進(jìn)。

⒋內(nèi)部舉報(bào)。內(nèi)部舉報(bào)又稱為“吹哨人”制度或內(nèi)部知情人舉報(bào)制度。內(nèi)部舉報(bào)制度具有全面、準(zhǔn)確、及時(shí)獲取信息的優(yōu)勢(shì)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)有權(quán)機(jī)關(guān)不易察覺(jué)的危機(jī)。對(duì)此問(wèn)題的研究同樣見(jiàn)諸于法學(xué)領(lǐng)域各個(gè)學(xué)科。在行政法領(lǐng)域，有學(xué)者以企業(yè)員工的內(nèi)部舉報(bào)為事例，探究了公益性內(nèi)部舉報(bào)的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。[28]面對(duì)突發(fā)疫情，有論者立足于突發(fā)公共事件的特點(diǎn)，對(duì)于內(nèi)部舉報(bào)制度構(gòu)建的必要性、具體方略進(jìn)行了闡釋，希冀形成“政府——公眾”的合作治理格局，由此實(shí)現(xiàn)國(guó)家應(yīng)急治理的現(xiàn)代化。[29]當(dāng)然，盡管內(nèi)部舉報(bào)人熟悉部分信息，但終究不是專業(yè)人士，對(duì)于其反映的事項(xiàng)不宜作嚴(yán)格的要求。在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，行政舉報(bào)是對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管流程的再造和監(jiān)管體系的重塑。這項(xiàng)制度研究可從組織內(nèi)部進(jìn)行突破，將有利于提升行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)管的效能。問(wèn)題在于，當(dāng)前內(nèi)部舉報(bào)的立法過(guò)于粗疏和雜亂，不利于輸出統(tǒng)一性的法律規(guī)則并助益提升監(jiān)管效能，故應(yīng)當(dāng)從源頭的規(guī)范依據(jù)方面進(jìn)行改進(jìn)。

⒌舉報(bào)人保護(hù)。行政舉報(bào)主要是針對(duì)第三人的違法行為進(jìn)行披露，舉報(bào)人事后可能遭受的打壓報(bào)復(fù)需要警惕，因而舉報(bào)人保護(hù)是一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。有學(xué)者專門(mén)分析了國(guó)外的舉報(bào)人保護(hù)制度，建議重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)的權(quán)利本位認(rèn)知，加快推進(jìn)專門(mén)立法，對(duì)制度執(zhí)行進(jìn)行查漏加固。[30]舉報(bào)人保護(hù)的具體對(duì)策是理論研究亟待解決的問(wèn)題。具體來(lái)看，從案件來(lái)源、穩(wěn)妥手段、法律方式等層面都有必要探討舉報(bào)人的保護(hù)措施。舉報(bào)人保護(hù)問(wèn)題離不開(kāi)行政機(jī)關(guān)的保障。行政執(zhí)法管理活動(dòng)中，行政機(jī)關(guān)非經(jīng)法定程序不得公開(kāi)舉報(bào)人的個(gè)人隱私，個(gè)人有權(quán)要求行政主體保密。從這一層面來(lái)說(shuō)，可以強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)以及其他主體對(duì)舉報(bào)人權(quán)益的保護(hù)意識(shí)。無(wú)論如何，行政機(jī)關(guān)對(duì)于舉報(bào)人保護(hù)所面臨的難點(diǎn)和困境，都是行政職能履行過(guò)程中無(wú)法回避的法律問(wèn)題，必須盡快將保護(hù)措施予以落實(shí)。

⒍職業(yè)舉報(bào)人權(quán)利規(guī)制。舉報(bào)人與職業(yè)打假人密不可分，職業(yè)打假人在很多語(yǔ)境下也可以被稱為職業(yè)舉報(bào)人。有行政執(zhí)法工作人員探究了廣告領(lǐng)域的職業(yè)舉報(bào)索償現(xiàn)象，并提出了應(yīng)對(duì)的建議和措施。[31]職業(yè)舉報(bào)人在司法程序中的權(quán)利狀況離不開(kāi)審慎的法律分析。在德國(guó)，面對(duì)舉報(bào)人可能的惡意舉報(bào)，聯(lián)邦勞動(dòng)法院對(duì)主觀意圖的考量采用了比例原則，如果雇員向政府披露信息被認(rèn)為與雇主的利益不相稱時(shí)才違反對(duì)雇主的忠實(shí)義務(wù)。換言之，法院將對(duì)雇員舉報(bào)可疑非法行為的自由與雇主的商業(yè)和財(cái)產(chǎn)利益加以權(quán)衡。[32]除此之外，可跳出限制職業(yè)舉報(bào)人起訴資格之傳統(tǒng)制度，運(yùn)用起訴資格這一新型分析框架，探明法院規(guī)制職業(yè)打假人起訴資格的背后邏輯。[33]為避免職業(yè)舉報(bào)人的行為偏離舉報(bào)制度應(yīng)有的功能軌道，未來(lái)需要從立法、行政、司法等多個(gè)法律層面對(duì)其進(jìn)行規(guī)范與引導(dǎo)。

總之，創(chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式乃治國(guó)理政與法治社會(huì)建設(shè)的重大任務(wù)，行政舉報(bào)不啻為創(chuàng)新社會(huì)治理模式的有益手段，極大地激發(fā)了公眾參與社會(huì)治理的積極性，為行政機(jī)關(guān)規(guī)制社會(huì)失范行為提供了信息工具。因此，有必要從法學(xué)視角對(duì)行政舉報(bào)的學(xué)理基礎(chǔ)、規(guī)范依據(jù)、制度體系、運(yùn)行實(shí)效以及優(yōu)化策略展開(kāi)全景式論述，直面實(shí)際問(wèn)題，妥善處理好舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)間的合作關(guān)系，秉持社會(huì)共治理念而提出完善的創(chuàng)新思路。通過(guò)行政舉報(bào)的法治體系建設(shè)，助益構(gòu)筑共建共治共享的社會(huì)治理新格局，推動(dòng)行政舉報(bào)型社會(huì)治理模式的縱深發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：苗政軍）

Analysis on the Concept of Administrative Reporting and

Related Legal Issues

Li Lingyun，Liu Futong

Abstract：Administrative reporting is a system category in which private subjects disclose illegal acts and other matters and are handled by administrative organs.It is different from the concepts of complaint， procuratorial reporting，discipline inspection and supervision reporting and so on.As an important form of public participation，this legal category is essentially an information regulation tool to assist or urge administrative organs to deal with social anomie.Administrative reporting not only provides a strong theoretical support for the public administrative activities of administrative organs，but also helps to innovate the social governance model and improve the efficiency of administrative supervision. In order to promote the in-depth development of the social governance model of administrative reporting，it is necessary to clarify the legal relationship contained in administrative reporting，enhance the degree of public-private cooperation between informants and administrative organs， and effectively solve the legal problems faced by them，such as attribute positioning， reporting reward，internal reporting， dispute resolution and so on.

Key words：administrative reporting;administrative legal system;public private partnerships;social governance