魏兵兵

在晚清上海租界的歷史演進過程中，華人參政問題一再被中外各方提出和討論。所謂華人參政問題，也稱華人代表權(quán)問題，是指在享有高度自治地位且實行代議制政體的上海租界，華人居民是否應(yīng)和外僑一樣享有推選代表參與市政管理的權(quán)利。華人參政的早期擬議來自外僑和列強領(lǐng)事，但歷次擬議中給予華人的參政權(quán)利逐漸縮小。19世紀后期，西人基本不再有主張華人參政之議，租界華人居民則開始主動吁請租界市政當(dāng)局加入華人代表，至20世紀初則公開提出了參政要求，并一度試圖通過組織顧問機構(gòu)間接參與市政事務(wù)，但因外僑的漠視和抵拒而終告無果。華人參政問題牽涉租界與中外政府的關(guān)系、華洋居民的群際關(guān)系、近代中國的民主思想和民族主義等多個歷史層面的議題，為我們觀察晚清上海租界政治社會尤其是華洋關(guān)系的演變提供了一個十分理想的視角。

上海是近代中國租界制度的濫觴之地，有關(guān)上海租界歷史的著作甚多。一些早期論著對華人參政問題的發(fā)展演變進行了不同程度的梳理和探討，但論述內(nèi)容普遍側(cè)重于民國時期，對于晚清時期則通常僅簡要交代若干線索作為背景，沒有展開系統(tǒng)的考察，史實敘述也不無疏誤。[俄]郭泰納夫著，朱華譯：《上海公共租界與華人》，上海:上海書店出版社2017年版(英文原版A. M. Kotenev, : , Shanghai: North-China Daily News & Herald, Limited, 1927)，第166—188頁；蒯世勛：《上海公共租界華顧問會的始終》，《上海通志館期刊》1934年第1卷第4期，第915—973頁；蒯世勛：《上海公共租界華董產(chǎn)生的經(jīng)過》，《上海通志館期刊》1935年第2卷第4期，第1085—1130頁(兩文后收入蒯世勛等編著：《上海公共租界史稿》，上海：上海人民出版社1980年版)；William Crane Johnstone, Jr., , Stanford: Stanford University Press, 1937, pp.226-242；John Seabury Thomson, “The Government of the International Settlement at Shanghai: A Study in the Politics of an International Area”, PhD. Dissertation, Columbia University, 1954, Chapters VI and V; Kathryn Brennan Meyer, “Splitting Apart: The Shanghai Treaty Port in Transition, 1914-1921”, PhD. Dissertation, Temple University, 1985, Chapters 3 and 6. 20世紀80年代，在上海史研究熱潮的帶動下，有學(xué)者開始對近代上海租界的華人參政問題進行專題研究。近些年來，隨著史料文獻的豐富和研究視野的拓展，新的相關(guān)成果不斷問世，研討日益深入。狄瑞波：《上海公共租界內(nèi)華洋關(guān)系之研究(1928—1937)——以“華洋共管”的工部局為考察中心》，浙江大學(xué)人文學(xué)院碩士學(xué)位論文，2007年，第11—16、23—25頁；彭南生：《抗捐與爭權(quán)：市民權(quán)運動與上海馬路商界聯(lián)合會的興起》，《江漢論壇》2009年第5期，第74—84頁；王丹輝：《近代上海公共租界市民權(quán)運動研究(1905—1930)》，華中師范大學(xué)歷史文化學(xué)院碩士學(xué)位論文，2016年；王敏：《從華人代表權(quán)問題看近代中國口岸城市的華洋關(guān)系——以上海租界納稅人會議華人代表權(quán)提案的辯論為中心》，《晉陽學(xué)刊》2017年第1期，第43—53頁；Isabella Jackson, : ’ , Cambridge: Cambridge University Press, 2018, pp.47-55, 73-80, 90-95；魏兵兵：《從抗捐到參政：南京國民政府初期上海公共租界的華洋關(guān)系》，《近代史研究》2020年第6期，第55—72頁；王敏：《國際性、地方性和利益共同體——以上海公共租界華人代表權(quán)問題為線索》，《近代史研究》2021年第2期，第63—78頁。但迄今為止，學(xué)界的目光仍多聚焦于民國時期尤其是第一次世界大戰(zhàn)后興起的華人參政運動，對晚清時期的研究鮮有推進。晚清上海租界的華人參政問題經(jīng)歷了怎樣的演變軌跡？早期外僑和領(lǐng)事為何多次提出華人參政的擬議？其對華人參政的態(tài)度為何漸趨消極？華人的參政要求又是如何萌生和提出的？晚清上海租界的華人參政問題為何終無進展？圍繞上述問題，本文綜合利用晚清時期的中外文報刊、外交檔案和工部局檔案等史料文獻，力求全面清晰地重建華人參政問題的相關(guān)史實，探討華人參政之議消長的內(nèi)在原因，從中管窺上海租界華洋關(guān)系的嬗變，期在深化華人參政問題研究的同時，豐富對晚清上海租界政治社會、近代中國的半殖民主義和中西關(guān)系的認識。

一、19世紀中期租界政治社會劇變與華人參政的最初擬議

1843年上海開埠后，陸續(xù)辟設(shè)了英、美、法三國租界。各租界初設(shè)之時，實行華洋分居制度，外僑可在界內(nèi)租地建屋，中國民眾則被禁止入界居住(少數(shù)原住居民和受雇外僑之仆役除外)，因此不存在華人參政的問題。而且租界事務(wù)主要由列強領(lǐng)事和地方官員負責(zé)管理，外僑也僅在基本市政建設(shè)方面擁有一定自治之權(quán)。1845年上海道臺為劃設(shè)英租界頒布的《上海土地章程》(以下稱1845年土地章程)規(guī)定，界內(nèi)修筑道路和碼頭等市政建設(shè)“其各項費用，由各租戶呈請領(lǐng)事官勸令會集，公同商捐”。據(jù)此，英租界租地外僑每年舉行“租地人會議”(Land Renters’ Meeting)，通常由英國領(lǐng)事召集和主持，集體商討市政建設(shè)事務(wù)，并推選3人組成“道路碼頭委員會”(Committee on Roads and Jetties)主持日常市政建設(shè)工作。1849年，道路碼頭委員會開始向租地外僑征收捐稅，作為市政建設(shè)的公共經(jīng)費。1852年，租地人特別會議決定賦予每位租地人在討論議案時的投票表決權(quán)。美租界和法租界早期基本沿用英租界土地章程，但因租地外僑人數(shù)寥寥，并未形成類似租地人會議的制度。

19世紀中期，隨著上海租界政治社會的急劇演變，華人參政問題逐漸浮現(xiàn)。一方面，在英國領(lǐng)事阿禮國(Rutherford Alcock，1809—1897)的主導(dǎo)下，英、美、法三國領(lǐng)事利用太平天國運動時期中國內(nèi)亂之機，單方面修改1845年土地章程，取消了清政府地方官員對租界事務(wù)的多項管理權(quán)力，正式確認租地人會議制度，成立三租界統(tǒng)一的市政管理機構(gòu)工部局，并賦予其征稅權(quán)和警察權(quán)，初步確立了租界高度自治的地位。1854年7月11日，租地人會議通過三國領(lǐng)事聯(lián)名公布的《上海英法美租界租地章程》(以下稱1854年土地章程)，選舉7名代表組成工部局的最高決策機構(gòu)“行政委員會”(Executive Committee)——后改稱“工部局董事會”(Municipal Council)——對市政事務(wù)實施全面管理。“Minutes of a Public Meeting of Foreign Renters of Land, held at Her Britannic Majesty’s Consulate, on the 11th day of July, 1854”, - , Jul.22, 1854, p.202.至此，上海租界已在形式上建立一個高度自治的代議制政府，幾乎形同“國中之國”。

就在列強領(lǐng)事修改土地章程的過程中，上海租界的社會結(jié)構(gòu)也因華洋分居制度的取消而發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變。1853年9月上海小刀會發(fā)動起義，占領(lǐng)縣城，大批中國民眾逃入租界避亂。中外官員雖欲恢復(fù)原狀，以免糾紛，但因外僑和工部局態(tài)度消極，最終只能接受既成事實。因此，1854年通過的新土地章程中已無禁止華人在租界居住之條款，上海道臺也于次年2月正式頒布與英、法、美三國領(lǐng)事商定的《上海華民住居租界內(nèi)條例》。從此，租界變成一個華洋雜居，且中國民眾占人口絕大多數(shù)的地區(qū)，當(dāng)時外僑在滬常住人口僅有約300人，而租界的華人居民已多達2萬。

入居租界的中國民眾仍受地方官員管轄，同時也接受工部局的市政管理，“遵照新定章程并按例納稅”《上海華民住居租界內(nèi)條例》，伍澄宇編著：《收回滬廨章程詳論及其關(guān)系法規(guī)》，北京：國際通訊社1928年版，第175頁。該條例英文版見”Conditions of the Residence of Chinese within the Foreign limits”, - , Mar.24, 1855, p.136. 。但華人并無獲得參政權(quán)利之資格，因為不管是按照1845年還是1854年的土地章程，租界內(nèi)擁有參政權(quán)利者僅限于租地外僑——即按照土地章程規(guī)定的“永租制”從原住居民手中租得土地的外僑——其他外僑居民即使照章納稅，也沒有參與市政管理事務(wù)的權(quán)利，遑論華人居民。

然而，工部局成立后不久，部分外僑提出改革參政資格議案，引發(fā)了關(guān)于華人參政權(quán)利問題的早期討論。1854年11月10日外僑租地人會議通過決議：除現(xiàn)有投票權(quán)資格外，給予每年向工部局繳納捐稅達50元以上的個人和公司在市政事務(wù)中的投票權(quán)，并將租地人會議改稱納稅人會議(Rate-Payers’ Meeting)。”Minutes of a Public Meeting of Foreign Renters of Land within the limits; held at the British Consulate, the 10th day of November, 1854”, - , Nov.11, 1854, p.59.此案旨在擴大外僑的參政范圍，但卻引出了一個問題：符合條件的華人居民是否也應(yīng)擁有參政權(quán)利。在11月24日舉行的另一次外僑租地人會議上，英國領(lǐng)事阿禮國明確表示不支持該議案，同時表達了對華人參政問題的立場。阿禮國承認華人居民承擔(dān)創(chuàng)建巡捕房的部分經(jīng)費，照理應(yīng)對巡捕事務(wù)有發(fā)言權(quán)，因為租界的安全和秩序?qū)χ型饩用裢瑯迂P(guān)，但他不贊成給予華人正式的參政權(quán)利。在解釋反對改變參政資格議案的原因時，阿禮國言道：

公共經(jīng)費的捐獻者對經(jīng)費的征收和分配應(yīng)有發(fā)言權(quán)，不管這一原則多么直白易懂或廣受承認，對于一個處在東方且包含多個種族的社群的整體利益而言，嚴格應(yīng)用該原則未必是合適或?qū)徤鞯?。以?dāng)下為例，秉持任何公正、平等的精神施行這一原則，都將導(dǎo)致數(shù)千名華人投票者的出現(xiàn)，他們會使現(xiàn)有的一小群外僑租地人如墜汪洋，而后者目前被毫無爭議地賦予了所有權(quán)力。“Minutes of an Adjourned Meeting of Landholders within the Foreign Limits Held at the British Consulate the 24th November 1854”, - , Dec.9, 1854, p.74.

其后，工部局總董費龍(C. A. Fearon，生卒年不詳)代表董事會闡述對改革參政資格案的看法時，也論及華人參政權(quán)利問題。費氏稱，“如果納稅50元以上的外僑未來將擁有投票權(quán)，那么為了公正起見，納稅數(shù)額相似的華人也應(yīng)享有這一特權(quán)”，但那將導(dǎo)致現(xiàn)有制度的徹底改變，因此他主張待現(xiàn)任董事會卸職后再將改革參政資格案付諸施行。“Minutes of an Adjourned Meeting of Landholders within the Foreign Limits Held at the British Consulate the 24th November 1854”, - , Dec.9, 1854, p.74.于是，原已通過的外僑改革參政資格案被擱置，會議對華人參政權(quán)利問題亦無更多討論。

上述言論很可能是近代上海列強領(lǐng)事和外僑對租界華人參政問題的首次公開表態(tài)。阿禮國和工部局董事會都承認，按照西方民主政治的原則，應(yīng)給予納稅華人與外僑平等的參政權(quán)利。但二者也都從現(xiàn)實的角度指出，在華洋居民人口懸殊的情況下，那將使外僑失去在租界事務(wù)中的主導(dǎo)地位，從根本上改變市政管理體制的權(quán)力結(jié)構(gòu)。他們提出華人參政權(quán)利問題，或許都旨在借此阻止改革參政資格案，因為租地人會議不可能接受華人主導(dǎo)租界市政事務(wù)的結(jié)果。此后數(shù)年間，上海租界繼續(xù)實行租地人會議制度，華人參政問題基本無人提及。

19世紀60年代初，外僑又試圖利用中國內(nèi)亂的時機改變租界政治地位，再次牽涉出華人參政問題。工部局成立后雖在列強領(lǐng)事支持下全面管理租界市政事務(wù)，但其權(quán)力缺乏條約和國際法依據(jù)。英、美、法三國領(lǐng)事聯(lián)名公布的1854年土地章程也遲遲未獲各自政府的正式批準，工商局的合法性長期沒有得到列強政府的認可，1861年的租地人會議提議由各國領(lǐng)事促請本國政府承認土地章程，但除英國外交部于次年表示將予批準外，其他國家?guī)缀鯖]有回應(yīng)。這一時期，太平軍數(shù)次進攻上海，皆因英、法兩國的軍事干涉而失利。戰(zhàn)事導(dǎo)致大量中國民眾涌入上海租界避難，其中包括許多江浙地區(qū)的富家大戶。人口的激增推動了租界社會經(jīng)濟的畸形發(fā)展，“處處充斥著投機”，同時也帶來了諸多社會和市政問題，包括治安和衛(wèi)生狀況惡化、傳染病流行、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等。

在此背景下，外僑以改良市政為由提出“自由市”(Free City)計劃，試圖徹底解決上海租界的政治地位問題。1862年6月20日，英租界防務(wù)委員會(Defence Committee)致函工部局董事會，列述租界市政之種種問題，認為現(xiàn)有體制已難以有效進行市政管理，亟待改革，并暗示問題根源在于市政機構(gòu)的權(quán)威遭到質(zhì)疑、權(quán)力受到過多約束。為此，防務(wù)委員會提出了一個“影響此租界和這座城市長遠前途”的計劃：將上海變成一個“自由市”。其基本構(gòu)想是：

即將該區(qū)域置于與該地有密切關(guān)系之四大強國保護之下，而許其人民自由選舉執(zhí)政人員，凡界內(nèi)業(yè)主，無論華洋，皆有投票選舉之權(quán)，如此可得一強有力之政府，其疆域，應(yīng)包括上海縣城全部，及城廂各處，并各該處四周附近之土地，以每歲征收，理治區(qū)政……。“Correspondence Concerning the Better Government of Shanghai”, - , Aug.2, 1862, p.123. 譯文引自夏晉麟：《上海租界問題》，北京：中國太平洋國際學(xué)會1932年版，第20頁。

這無異于把上海變成一個徹底脫離中國政府管轄、在列強保護和外僑主導(dǎo)下實行完全自治的獨立王國，其范圍不僅限于租界，還包括華界和周邊地區(qū)。函中所提華洋業(yè)主(owners of property)平等參政、共同選舉代表管理市政的設(shè)想，自然包含租界的華人業(yè)主在內(nèi)。

防衛(wèi)委員會首次公開提出給予租界華人參政權(quán)利的擬議，得到外僑輿論的積極響應(yīng)?！白杂墒小庇媱澆粌H可以解決上海租界地位問題，而且將擴大市政當(dāng)局的權(quán)力，工部局董事當(dāng)然會樂見其成，準備召開租地人會議進行商討，并于8月初將防衛(wèi)委員會信函公之于眾，引起外僑熱議。從報刊輿論看，外僑對“自由市”計劃雖不無懷疑聲音，但多數(shù)表示支持，對華人參政之議至少在表面上展現(xiàn)出相當(dāng)“開放”的態(tài)度。工部局的機關(guān)報《北華捷報》(

The

North

-

China

Herald

)刊發(fā)社論，認為“自由市”計劃是在租界建立一個高效政府的最佳方案，完全贊成華洋業(yè)主共同投票選舉政府官員的制度。No title, - , Aug.9, 1862, p.126. 一位外僑投書報刊，一方面激烈批評租界市政管理的狀況，稱防務(wù)委員會的提議表達了租界大部分居民的心聲，另一方面稱贊租界華人居民“安分守法，愛好和平”，表示如果華人繳納捐稅卻無權(quán)參與租界市政事務(wù)有失公平，并提議修改土地章程中限制華人成為租地人的規(guī)定。但作者反對任何清朝政府官員加入“自由市”政府，認為清政府無力保護租界華洋居民，事實上已喪失對租界的領(lǐng)土主權(quán)。QUID PRO QUO, No title, - , Aug.16, 1862, p.131. 另一位外僑投書人也表示支持給予符合資質(zhì)的華人和外僑相同的投票權(quán)，而且鑒于外僑人口十分有限且流動性大，呼吁外僑拋棄認為全世界只有西方人具備統(tǒng)治者素養(yǎng)和能力的自大看法，以及認為中國人皆“腐敗邪惡”的成見，吸收優(yōu)秀的華人進入“自由市”政府，使歐洲人的“活力和嚴謹”與中國人的“勤勉和細致”在市政管理中很好地結(jié)合起來。COSMOPOLITE, No title, - , Aug.16, 1862, p.131.

但外僑對一個華洋共治的“自由市”的憧憬很快就破滅了，因為英國領(lǐng)事和公使都不支持該計劃。英國駐滬領(lǐng)事麥華陀(W. H. Medhurst),1823—1885雖應(yīng)工部局董事會之請擬召集租地人會議，但他向后者指出，租地人其實無權(quán)采納這一計劃，因為清政府雖允外僑享受治外法權(quán)，但并未放棄對其領(lǐng)土和人民的主權(quán)。 “Correspondence Concerning the Better Government of Shanghai”, - , Aug.2, 1862, p.123. 麥氏本人則主張由中國皇帝聘用一位經(jīng)外僑選舉產(chǎn)生的外國人士加入工部局董事會并擔(dān)任領(lǐng)袖，在一批同樣受聘于中國皇帝的外籍行政官員的協(xié)助下，管理租界各類市政事務(wù)。1861年6月，麥華陀即向英國駐華公使布魯斯提出過這一設(shè)想。Medhurst to Bruce, Jun.20, 1861, Robert L. Jarman ed., : , : , Slough: Archive Editions, 2008, Vol.4, pp.424-425. 得知“自由市”計劃后，麥華陀也將此想法告知工部局?！癈orrespondence Concerning the Better Government of Shanghai”, - , Aug.2, 1862, p.123. 在關(guān)于“自由市”計劃的公眾討論中，《北華捷報》于8月中下旬刊登了兩篇署名“新中國”(NEW CATHAY)的讀者來函，皆提出了相似主張，有可能就是出自麥華陀之手。NEW CATHAY, “Correspondence on the Better Government of Shanghai”, - , Aug.16, 1862, p.130; NEW CATHAY, “The Better Government of Shanghai”, - , Aug.30, 1862, p.138. 這一方案明顯模仿1859年設(shè)立的海關(guān)總稅務(wù)司制度，試圖在工部局不獲列強承認的情形下，轉(zhuǎn)而從清政府獲得其行政權(quán)力的合法性。由清政府聘請和支薪的外籍人士擔(dān)任租界市政機構(gòu)的最高官員，既在形式上承認了清政府對租界的領(lǐng)土主權(quán)，同時也可使工部局取得對租界華人實施行政管理的合法權(quán)力。與幾乎無視中國主權(quán)的“自由市”計劃相比，麥華陀的方案較為溫和、務(wù)實，不易引起清政府與列強的嚴重外交糾紛。工部局董事會最終做出了理性的選擇。在1862年9月8日召開的租地人特別會議上，總董特納(H. Turner，生卒年不詳)宣讀了工部局董事會就防務(wù)委員會6月20日函中所提改良市政問題的備忘錄，避而未談“自由市”計劃，而是提出了近似麥華陀方案的設(shè)想。特納稱，由于不能指望中國地方官員履行責(zé)任，而且領(lǐng)事和外僑也都不希望他們干預(yù)租界市政事務(wù)，唯一能令人滿意的解決辦法是說服列強公使要求清朝皇帝將管理租界華人之權(quán)委托給工部局董事會，使之能合法地管轄所有界內(nèi)華洋居民。主持會議的麥華陀支持董事會的主張，同時委婉表示了不贊成“自由市”計劃的立場，稱租界外僑擁有屬于自己的法律和機構(gòu)，并有權(quán)為所有地方事務(wù)自行立法，“自由”程度已經(jīng)無可復(fù)加。在此情勢下，租地人會議沒有對“自由市”計劃展開更多討論。“Special Meeting of Land Renters”, - , Sep.13, 1862, p.146.

就在租地人特別會議召開的同一天，英國公使布魯斯(F. W. A. Bruce，1814-1867)致函麥華陀，對“自由市”計劃提出了激烈批評。布氏指出，租界仍是中國領(lǐng)土，“自由市”計劃將剝奪中國政府對租界內(nèi)華人及其土地的管理權(quán)力，是一種“原則上不能立足之制度”，只會給英國帶來“無窮糾紛與責(zé)任，中國政府亦決不甘心承諾”；租界的設(shè)立只是“為英商謀一安全之營業(yè)場所”，英國雖在中國內(nèi)亂時為之提供必要的保護，但無意“干涉華人與其政府之天然關(guān)系”。Bruce to Medhurst, Sep.8, 1862, - , Mar.28, 1863, p.50. 譯文參考徐公肅、丘瑾璋：《上海公共租界制度》，中國科學(xué)公司1933年版，第15—16頁。據(jù)布魯斯稱，他的立場得到英國外交部的完全贊同。“Minutes of a Special Meeting of the Land Renters, Shanghai, Held at the British Consular on Tuesday Afternoon the 31th March, 1863”, - , Apr.4, 1863, p.54.

由于英國公使和領(lǐng)事的反對，“自由市”計劃成為泡影，上海租界華人參政的最初擬議也隨之沒有下文。在“自由市”計劃的提出和討論過程中，外僑在華人參政問題上一度表現(xiàn)出十分“開放”的態(tài)度。但這種積極姿態(tài)并非出于對華人居民政治權(quán)利的尊重，而是旨在推動實施嚴重侵犯中國主權(quán)的“自由市”計劃。一方面，賦予華人與外僑形式上平等的參政權(quán)利，可使“自由市”的政治體制看起來更加公正合理，以爭取西方列強的支持和保護。另一方面，通過給予華人選舉權(quán)并吸收華人進入市政機構(gòu)，也有利于使租界華人脫離地方政府的管轄，進而排斥地方官員在租界內(nèi)行使任何行政權(quán)力。當(dāng)這些意圖隨著“自由市”計劃的流產(chǎn)而落空后，外僑對華人參政的態(tài)度明顯轉(zhuǎn)向消極，未再出現(xiàn)主張華洋平等參政的聲音。

二、1869年土地章程出臺前后華人參政之議的波折

“自由市”計劃既不可行，列強領(lǐng)事和外僑繼續(xù)嘗試通過修改土地章程以確立租界政治地位和擴大工部局市政權(quán)力。為獲得中外當(dāng)局尤其是列強公使對新章程的認可，他們數(shù)次提出不同形式的華人參政設(shè)想，但擬給予華人的參政權(quán)利逐漸減少，至1869年新的土地章程最終頒布時，已完全取消了華人參政之議。

或許是因為預(yù)料到“自由市”計劃不具可行性，英國領(lǐng)事麥華陀在將之函知公使布魯斯的同時，向后者呈交了一份由英、美、法三國領(lǐng)事聯(lián)名提出的對1854年土地章程的修改建議。所提建議共11條，其要旨包括擴大工部局管轄范圍和權(quán)限，削弱中國地方官員對租界事務(wù)的管理權(quán)，加強對華人在租界內(nèi)購買或租賃土地房屋事宜的管理等，但并無涉及華人參政權(quán)利問題之內(nèi)容。三國領(lǐng)事提交修改建議前，并未征詢工部局和租地人的意見。在9月8日的租地人特別會議上，麥華陀宣讀修改建議并對之進行了簡要解釋。“Special Meeting of Land Renters,” - , Sep.13, 1862, p.146. 另一方面，工部局在列強領(lǐng)事支持下，日益排斥中國地方官員介入租界事務(wù)，尤其是抵制地方政府向界內(nèi)華人居民征稅的權(quán)力。但上述舉措都沒有獲得布魯斯的支持。由于三國領(lǐng)事所擬土地章程修改建議與布魯斯對上海租界地位的立場明顯相左，布氏不予認可，命麥華陀“重新考慮”。同時，布魯斯向麥華陀反復(fù)強調(diào)，英國無權(quán)干涉華人與其政府之間的關(guān)系，否則除非得到中國政府允許，不能強迫租界內(nèi)的華人居民繳納任何捐稅。Bruce to Medhurst, Nov.5, 1862; Bruce to Medhurst, Jan.22, 1863, - , Mar.28, 1863, p.50.

布魯斯的堅決態(tài)度使麥華陀陷入兩難境地，也引起外僑的不滿。為尋求解決辦法，外僑提出了華人參與租界市政管理的新方案。1863年3月《北華捷報》的一篇社論認為，由于工部局管理華人之權(quán)難獲列強公使承認，應(yīng)向中國政府尋求此種權(quán)力的合法性，為此，建議工部局高層或董事會加入一位華人，由其負責(zé)管轄界內(nèi)華人(直接受雇于外僑者除外)。No Title, - , Mar 28, 1863, p.50. 該提議與麥華陀和工部局董事會所提方案一樣，都旨在謀求由清政府賦予工部局管理租界華人之權(quán)，不同之處在于，社論首次提出了工部局高層或董事會加入一位華人的建議。

這一建議被英國領(lǐng)事和外僑所采納。1863年3月31日，麥華陀召集租地人特別會議討論土地章程修改事宜，希望找到一種既能得到英國公使布魯斯支持同時又能令外僑滿意的兩全辦法。會議決定任命一個委員會，與條約國領(lǐng)事協(xié)商如何修改土地章程，使之取得中外當(dāng)局的承認。“Minutes of a Special Meeting of the Land Renters, Shanghai, Held at the British Consulate on Tuesday afternoon the 31th March, 1863,” - , Apr.4, 1863, p.54.不久，委員會與領(lǐng)事們商定五條原則，作為修改土地章程的指南，其內(nèi)容與《北華捷報》社論中提出的設(shè)想基本一致。其中第一條規(guī)定租界市政當(dāng)局的權(quán)力須經(jīng)由各國公使從清政府獲得直接授予，第三條承認界內(nèi)華人居民除受雇于外僑者外，“須完全歸中國官員管束”。第五條為華人參與市政管理的規(guī)定：

若所有外國租界合并至統(tǒng)一市政制度之下，則該市政制度中須有一位華人，凡一切有關(guān)中國居民利益之措施，須先咨詢，得其同意。Burlingame to Seward, May.15, 1863, , 1863, Part II: China (Washington: Government Printing Office, 1864), p.934. 譯文參考上海市地方志辦公室、上海市歷史博物館編：《民國上海市通志稿》(第一冊)，上海古籍出版社2013年版，第283頁。通志稿中第五條譯文與原文有較大出入，此處經(jīng)筆者修改。

該條原則雖提出由一位華人進入租界市政體制并負責(zé)界內(nèi)華人事務(wù)，但并未說明其具體職位和產(chǎn)生方式，而且為華人參政設(shè)置了一個前提條件，即上海所有外國租界合并為一。之所以有此前提，主要是因為法國領(lǐng)事愛棠(Benoit Edan 1809—1871)已于1862年4月在法租界另設(shè)市政機構(gòu)“大法國籌防公局”(后改稱公董局)，與英、美租界在市政管理上呈分立之勢。這種局面不利于租界政治地位的確立和工部局權(quán)力的擴大，英美領(lǐng)事和外僑都深感不滿，試圖通過修改土地章程促使三國租界再次合并。

上述原則得到列強駐京公使的認可。1863年4月，租地人會議任命的委員會成員之一金能亨(Edward Cunningham，1823—1889)將五條原則函告美國公使蒲安臣(Anson Burlingame，1820—1870)，試探列強公使的態(tài)度。蒲安臣隨即征詢了英、俄、法三國公使的意見，各公使皆表示贊成以五條原則作為建立上海租界市政體制的基礎(chǔ)。Burlingame to Seward, May 15, 1863, , 1863, Part II: China, pp.934-935.

但委員會于1863年6月12日正式致函英國公使布魯斯時，卻已對上述原則進行修改，刪去了有關(guān)華人加入市政體制的第五條。同時刪除了第二條對工部局權(quán)力僅限于“純粹市政事務(wù)”的規(guī)定。此外，新增兩條原則：一是新的土地章程將適用于所有外國租界；二是工部局必要時可將租界華人所納捐稅之一部分交付中國政府，后者不再另向租界華人征收其他捐稅。“The Foreign Land Renters at Shanghae to Sir. F. Bruce”, - , Jul.2, 1863, p.107. 《北華捷報》中誤將此函時間印作1864年。原函見Robert L. Jarman ed., : , 1842-1943: , Vol.5, pp.87-96. 但英國公使布魯斯對不以為然，在8月6日的復(fù)函中明確表示，租界市政體制仍應(yīng)遵循原擬之五條原則，才可能得到各條約列強的承認。“Sir. F. Bruce to the Foreign Land Renters at Shanghae”, - , Jul.2, 1864, p.107.

由于與英國公使在租界市政體制的基本原則上存在分歧，同時可能受到1864年太平天國運動失敗后大批華人遷出租界的影響，土地章程的修改事宜在此后一段時間內(nèi)沒有實質(zhì)性進展。期間，美租界于1863年10月正式并入英租界，合稱洋涇浜北首外人租界或英美公共租界(1870年正式改稱上海公共租界，下文統(tǒng)稱公共租界)。法租界繼續(xù)維持其相對獨立的地位，市政管理體制日益健全。但兩個租界的政治地位依然未得到最終確立。

1865年，公共租界外僑和領(lǐng)事重新著手修改《土地章程》，其間又出現(xiàn)了華人參政的新擬議。在工部局董事會的推動下，4月15日的租地人會議決定特設(shè)一個委員會，專門負責(zé)土地章程修改工作。10月，委員會已完成新章程草案。該草案并未對原章程進行大幅改動，而只是進行了一些局部的修訂和補充，內(nèi)容涉及工部局董事會的組織和選舉方法、納稅人在市政事務(wù)中的發(fā)言權(quán)等方面。“Minutes of a Meeting of the Committee Appointed at the Land Renters’ Meeting of April 15, 1865, Held at the Request of the Municipal Council at the Municipal Council Room on Thursday, the 26 October”, Robert L. Jarman ed., : , 1842-1943: , Vol.5, p.551. 委員會聲稱將給予“所有的納稅人投票權(quán)”，但工部局董事的選舉權(quán)和被選舉權(quán)都僅限于外僑，章程草案中沒有任何有關(guān)華人政治權(quán)利的內(nèi)容。

對于這種完全排斥華人參與市政事務(wù)的做法，列強領(lǐng)事提出了不同意見。1866年3月，英、美領(lǐng)事連續(xù)召集數(shù)次租地人會議討論新章程草案。在3月12日的會議上，主持會議的美國領(lǐng)事熙華德(G. F. Seward,1840—1910)針對草案中有關(guān)工部局董事選舉事宜的第十款指出，雖然董事會的成員不限國籍，占租界人口最大部分的華人卻完全沒有代表權(quán)；他本人并不贊成給予華人投票權(quán)或被選舉權(quán)，但建議工部局邀請一些卓有聲望的本地人士，就純屬華人之事務(wù)征詢其意見，并稱這種方法在新加坡、巴達維亞(今雅加達)等地已被證明甚有裨益。“Minutes of a Special Meeting of Land Renters Held on 9th, 12th, 13th, and 17th March 1866”, Robert L. Jarman ed., : , 1842-1943: , Vol.5, p.742。從會議記錄看，與會者似未對熙華德的建議進行討論，草案中也沒有加入相關(guān)內(nèi)容。7月12日，領(lǐng)事團開會審議草案，英國領(lǐng)事溫思達(C. A. Winchester，生卒年不詳)提出與熙華德相似的動議，得到其他領(lǐng)事支持。會議決議在草案中加入一條款，內(nèi)容如下：

租界中國代表三人組成一部，以便對于捐稅、維持秩序等有關(guān)華人的事情，為工部局顧問商酌之用。代表由領(lǐng)袖領(lǐng)事于每年三月間正式懇請道臺，著華人商會、商幫等團體代表為首人等，集會推舉而成。

凡此種問題進行討論時，須即通知該代表等；但其職權(quán)純系磋商性質(zhì)。凡新稅之征收、捕房新章之施行，或有關(guān)華人社會之衛(wèi)生條例之頒布，概須先行與該代表等磋商，始生效力。該代表等之意見，應(yīng)請其用書面提出，載入董事會會議錄發(fā)表之。“Meeting of Treaty Consuls,” - , Jul.21, 1866, p.115. 譯文引自蒯世勛：《上海公共租界華顧問會的始終》，第916—917頁。

列強領(lǐng)事提出公共租界華人通過成立顧問機構(gòu)參與市政事務(wù)的擬議，或是受到法租界新定章程中類似規(guī)定的影響(見下文)。顧問機構(gòu)雖可為華人提供表達意見的渠道，且其成員由租界華人團體領(lǐng)袖推舉產(chǎn)生，但由于沒有參與市政事務(wù)決策之權(quán)，華人并不能獲得真正的參政權(quán)利。較之1863年所擬市政體制加入一位華人的原則，領(lǐng)事團的提議在給予華人的參政權(quán)利方面又后退了一步。

或許出乎外僑和領(lǐng)事們的預(yù)料，新任英國公使阿禮國雖曾在擔(dān)任駐滬領(lǐng)事期間明確表示不贊成華人參政，但此時卻繼承了其前任布魯斯的立場，主張給予華人直接參與市政管理的權(quán)利。阿禮國在1866年7月16日致溫思達的信中提出，為取得清政府對工部局管理租界華人的授權(quán)，工部局董事會應(yīng)加入清政府的代表和納稅華人的代表各一人。“Letter by Sir Rutherford Alcock regarding Municipal Government in Shanghai”, - , Aug.18, 1866, p.131. 1866年在11月15日致溫思達的另一封信中，阿禮國的主張略有調(diào)整，建議董事會加入一位華人代表，同時代表清政府的領(lǐng)土主權(quán)和租界納稅華人的利益。他相信此舉有多方面的好處，尤有利于徹底解決界內(nèi)華人的捐稅問題。“Correspondence Regarding Municipal Council,” - , Jan.12, 1867, p.7.

在阿禮國的推動下，列強領(lǐng)事和外僑不得不改變對華人參政問題的立場。10月17日，工部局董事會致函溫思達，表示贊同阿禮國的擬議。函中稱：

工部局董事會加入華人代表是一個見仁見智的創(chuàng)舉，但它只會產(chǎn)生有益的結(jié)果。僅僅在增進不同種族之間感情方面，此舉就會收到顯著效果，外僑將受益于華人代表對于涉及其同胞的市政事務(wù)的意見，同時華人也會理解在我們國家中盛行的自由代議制和我們極為珍視的司法公正。“Letter from Municipal Council to Mr. Consul Winchester, on the Local Government of Shanghai,” - , Dec.1, 1866, p.191.

英國領(lǐng)事更須遵循公使的指示，他國領(lǐng)事則通常以英國馬首是瞻。雖然難以確知提交公使團的章程草案中是否加入了設(shè)立華人顧問機構(gòu)或工部局董事會加入華人代表的內(nèi)容，但至少工部局和領(lǐng)事團都不再反對華人直接參與市政管理事務(wù)。

新的土地章程呈交公使團后，因故遲遲未獲批準，直至1869年9月24日才由英、美、法、俄、德五國公使“暫行批準”，定名“上海洋涇浜北首租界章程”，但其中已沒有關(guān)于華人參政的任何規(guī)定。究其原因，前人多歸于列強公使的人事變動，認為隨著比較遵守條約的布魯斯和蒲安臣去職，“與華商感情最惡”的阿禮國出任英國公使，華人參政的擬議注定會遭公使團否決。但從本文前述阿禮國的立場看，這種推斷似難成立。其實，取消華人參政擬議的并非列強公使，而是上海公共租界外僑。1869年5月，租地人會議對土地章程草案再次進行逐條討論和修訂，其中并無有關(guān)華人政治權(quán)利之條款，可見外僑仍拒絕接受華人參政。“Land Renters’ Meeting”,Robert L. Jarman ed., : , 1842-1943: , Vol.6, pp.194—221.1869年7月19日，領(lǐng)事會議也決定放棄此前關(guān)于華人參政的建議，理由是“由中國官員代表華人利益就足以解決所有實際問題”。“Minutes of an Adjourned Meeting of Consuls held on the 19 day of July, 1869, at H. M.’s Consulate at Shanghai,” - , Jul.24, 1869, p.49. 因此，最終提交公使團的新土地章程中已沒有華人參政的內(nèi)容。外僑和領(lǐng)事在華人參政問題上改變立場的原因難以確知，或許與這一時期頻繁發(fā)生的教案不無關(guān)聯(lián)。19世紀60年代后期，各地教案此起彼伏，中國民眾對西方教士傳教活動和霸道行徑的抵制與反抗，被外僑視為野蠻排外行為，越來越多的外僑認為中國民眾普遍仇視外國人，對華人漸生戒懼心理。清政府迫于列強壓力，處理教案的方式通常是撤辦官員、懲罰民眾和賠償損失，這易使各國領(lǐng)事和外僑覺得與中國官府交涉是解決華洋矛盾最有效的途徑。各國公使批準排斥華人參政的新土地章程，原因可能也在于此。

與《上海洋涇浜北首租界章程》同時獲得批準的還有《上海法租界公董局組織章程》。法租界自1862年4月設(shè)立市政機構(gòu)后，起初并未訂立章程，公董局董事會在市政管理上擁有較大的自主權(quán)力。1865年，新任領(lǐng)事白來尼(Brenier de Montmorant,1813—1894)與董事會在市政管理事務(wù)中發(fā)生嚴重沖突，于10月12日宣布解散董事會，并于1866年7月頒布由法國外交部一個特別委員會起草的《上海法租界公董局組織章程》。根據(jù)該章程，法國領(lǐng)事在法租界事務(wù)中擁有獨裁權(quán)力，公董局董事會由法國領(lǐng)事、4名法籍董事和另4名外籍董事組成，但這只是一個咨詢機構(gòu)，須服從領(lǐng)事的決定。章程沒有給予華人居民參政權(quán)利，僅有一條幾無實質(zhì)意義的規(guī)定：“經(jīng)總領(lǐng)事會同道臺指定的中國士紳或商董一人或數(shù)人，如得董事會認為適當(dāng)時，可以顧問資格出席董事會會議?！?869年正式批準的公董局組織章程中保留了這一規(guī)定。

至此，上海租界的政治地位問題得到解決，而華人參政之議則幾經(jīng)波折起伏，最終不了了之。19世紀后期，外僑和列強領(lǐng)事對華人參政的態(tài)度更趨消極，不僅幾乎未再主動提出任何擬議，而且不理會華人自覺表達的參政意愿。

三、華人早期參政吁求及外僑之漠視

上海租界的早期華人居民多為躲避戰(zhàn)亂而來，唯求身家平安，且多以租界為暫時寄居之地，加之缺乏近代政治權(quán)利意識，對自身僅有納稅義務(wù)而無參政權(quán)利的狀況鮮有不滿之表示。列強領(lǐng)事和外僑屢次提出華人參政的擬議，租界華人社會卻幾乎沒有任何公開反應(yīng)。19世紀后期，越來越多的華人在租界長期定居，隨著華洋矛盾的增多和思想觀念的變化，華人逐漸萌生參政意識，開始主動發(fā)出希望參與市政事務(wù)的呼吁和請求。由于法租界實行領(lǐng)事獨裁制，而公共租界實行納稅外僑高度自治體制，且界內(nèi)華人居民人口遠超法租界，因此華人的參政吁求聲音基本集中于公共租界，其主要訴求是工部局董事會加入華人代表。

1873年8月27日，《申報》頭版刊登了一篇題為《擬上海租界仿照香港延請華紳會議地方應(yīng)辦事宜議》(以下簡稱《擬》文)的文章，倡言工部局應(yīng)加入華人紳董。該文以《禮記》中“入國而問俗，入境而問禁”一語開篇，隨即指出上海租界華人居民人口幾乎是外僑的百倍，但不論是日常行政還是市政決策，華人都無權(quán)參與。工部局董事們“雖為西商公正殷實之人，通明西國各事務(wù)者”，但因不通曉中國語言，不了解“中國各規(guī)矩好惡”，往往難以妥善處理涉及華人之事務(wù)。因此，作者建議：

工部局諸值董，除舉立西人而外，若能再添公正殷實之華紳數(shù)人，與西人一并聚敘，則上海租界平日之各事務(wù)，中外值董會議而后行，彼此必更大有裨益矣。而且，捐銀供給工部局各費，既系華人與西人一例遵行，則會議一事亦當(dāng)令中外一例。公事互相商辦，亦所甚宜者耳。

這是上海租界華人第一次公開表達出參與市政事務(wù)的意愿。作者結(jié)合中國傳統(tǒng)治理思想和樸素的平等觀念，闡論工部局董事會應(yīng)加入華人的原因，并舉香港總督“令諸華人亦按期舉立紳士數(shù)人，在東華醫(yī)院聚會議事，于是謁見英國督憲與商政治事宜，且邇來甚有使華紳一二人與西士一并聚敘于會院之議”為例，反問道：“香港本為英國管屬之地，而尚有此等法制，何況上海租界仍為中國之地乎？”

1880年2月，《申報》刊發(fā)長文《推廣議院延置華人說》，再次呼吁工部局接納華人加入董事會。是年初，經(jīng)過香港華人商民的力爭，伍廷芳受港督之聘，成為香港立法局第一位華人議員。作者以此為契機，再度表達上海租界華人的參政訴求，所陳理由與《擬》文頗為近似。文中稱贊港督聘請伍廷芳為議員之舉“不分畛域，不存偏私，直是具胡越一家氣度”，主張“亟為推廣”；同時認為租界華人中也有類似伍廷芳的“通達治體，深知中外情形”之人，當(dāng)局“但能留心察視”，“舉而用之”，與外籍董事協(xié)商管理市政，則“上有所為，下皆以為先得我心，而居上海之華人有不深服西人之灼知民隱、舉措咸宜者乎？故此舉若行，則不特有便乎華人，實且有利于西人也”。

19世紀后期，租界華人居民仍普遍缺乏參政意識，只有個別眼界較為開闊的華人精英公開發(fā)出了渴望有華人代表參與市政事務(wù)的呼聲。其參政意識的萌發(fā)和參政訴求的表達，既受到西方傳入的政治思想和英帝國其他殖民地經(jīng)驗的影響，也與本地華洋關(guān)系的演變有密切關(guān)聯(lián)。隨著晚清上海租界社會經(jīng)濟的發(fā)展和人口的增長，華洋矛盾日益加劇。由于列強領(lǐng)事和工部局的極力排斥和抵制，地方官員對租界事務(wù)的管理權(quán)和話語權(quán)被削奪殆盡。工部局的一些市政規(guī)章和舉措因沒有中方人員參與制定和實施，或有損華人利益，或有違中國風(fēng)俗，常引發(fā)華人居民的不滿和抗?fàn)?，這促使一些華人精英萌生了希望有華人代表參與市政管理事務(wù)的想法。捐稅是最易引起華人與工部局矛盾的問題，小車(即獨輪車)執(zhí)照捐便是一例。1870年7月，工部局開始對小車征收每年2元的執(zhí)照捐，華人車夫群體因收入微薄，起而抗議，要求降低捐費，但并未奏效。1873年初，工部局以小車日多，損壞道路，且經(jīng)常發(fā)生交通事故為由，計劃通過加征執(zhí)照捐限制小車數(shù)量。工部局董事會征詢?nèi)A人行會領(lǐng)袖的意見后，決定暫不加征，但擬酌減執(zhí)照數(shù)量，同時制定相關(guān)管理章程。有人在《申報》發(fā)表評論稱：“竊思小車夫之類，其在上海甚有裨益眾用，西人之所謂不便者，徒執(zhí)一己之想耳。上海為往來商貿(mào)之場，華人較多于西人，豈有因西人而沮華人之理乎？”時隔數(shù)月后發(fā)表的《擬》文雖未直接言及小車加捐案，但有可能也是有感于此而作。此后，工部局又屢次加征小車執(zhí)照捐，皆引起車夫罷工抗議，甚至導(dǎo)致華洋居民暴力沖突，典型地反映出公共租界華洋矛盾的加劇。此外，華人所納捐稅總額多于外僑，但在教育和娛樂等社會權(quán)利方面卻遭受明顯的不平等待遇，一些華人為此提出抗議，有的也因之流露出對缺乏參政權(quán)利的不滿。如1885年多位紳商聯(lián)名致函工部局董事會，請向華人開放公園，董事會復(fù)函稱將設(shè)法提交納稅人會議討論?！渡陥蟆返囊黄恼聦Υ吮硎緭?dān)憂：“工部局總議事之期，其與議者皆屬西人，而華人不與焉，然則此事又復(fù)何人提及乎？”

然而，華人的參政吁求沒有得到列強領(lǐng)事、工部局和外僑輿論的任何回應(yīng)。西方外交官員和僑民對之態(tài)度冷漠，一方面是因為工部局的權(quán)力已獲列強承認，不再需要通過接納華人參與市政事務(wù)來取得管理界內(nèi)華人之權(quán)的合法性，另一方面，日漸增多的華洋矛盾加重了外僑對華人的戒懼和敵視心理；同時，外僑本地認同和集體認同的增強也是一個重要原因。租界早期的外僑居民人數(shù)稀少，且多將上海視為冒險淘金之地，人口流動性很大。自19世紀60年代后期開始，隨著公共租界經(jīng)濟的日益繁榮和市政的不斷發(fā)展，越來越多的外僑來此經(jīng)商和謀生，許多人定居下來，把上海當(dāng)成自己的家園。1869年土地章程將參政范圍從租地人推廣至納稅人，更多外僑得以參與工部局董事的選舉和重要市政事務(wù)的討論與表決，使他們漸以租界的“主人”和繁榮締造者自居，扎根于此的英美僑民更是自稱“上海人”(Shanghailanders)。正如有學(xué)者所說，“這些‘上海人’除了上海一無所有”。Robert Bickers, “Shanghailanders: The Formation and Identity of the British Settler Community in Shanghai, 1843-1937”, , No. 159, 1998, pp.161-211.雖然來自不同國家的外僑之間始終存在競爭和矛盾，但在工部局標榜的“四海一家”口號下，各國外僑逐漸形成了一種集體認同感，而日益加劇的華洋矛盾更強化了他們對彼此的認同和對華人的排斥。外僑普遍將華人居民視為受到他們保護的“客人”，輕視甚至否認華人對租界社會經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，在社會交往和公共生活中處處表現(xiàn)出對華人的歧視和區(qū)隔。面對華人的不滿和抗?fàn)?，外僑無意通過接納華人參政以緩解矛盾，而是傾向于采取強硬立場予以壓制，維護工部局的權(quán)威和自身的特權(quán)與利益。如1897年小車加捐案遭遇車夫的激烈反抗，工部局董事會在領(lǐng)事團的支持下堅持加捐政策，僅同意推遲數(shù)月施行，但仍遭到外僑納稅人的強烈反對和嚴厲責(zé)難，最終導(dǎo)致董事會集體辭職。“The Ratepayers’ Meeting”, - , Apr.23, 1897, p.732.

華人的參政訴求雖遭列強領(lǐng)事和外僑的漠視，卻從19世紀末開始得到清政府的同情。1898年初，工部局在領(lǐng)事團支持下再次要求推廣租界范圍，上海道臺蔡鈞和南洋大臣劉坤一起初皆拒不允準。其后的交涉中，蔡鈞提出推廣公共租界的若干條件，其中之一便是給予華人居民與外僑平等的參政權(quán)利：

此次推廣公共租界后，界內(nèi)華人居民應(yīng)在所有方面享有與外僑同樣的權(quán)利和特權(quán)，并得選舉和被選舉為工部局董事。

與華人精英提出的工部局加入個別華董的建議相比，此項條件自然更不可能得到領(lǐng)事團和外僑的首肯，因為正如英國代理領(lǐng)事所說，接受該條件將導(dǎo)致工部局董事會完全由華人組成，使公共租界處于華人統(tǒng)治之下。William Crane Johnstone, Jr., , pp.232-233. 雖然蔡鈞可能只是以此作為抵制公共租界推廣的一種策略，但地方官員因列強領(lǐng)事和工部局的排斥而難以介入租界事務(wù)，或許已經(jīng)意識到華人參政對于清政府維護主權(quán)和挽回利權(quán)不無裨益，故而將之列入推廣租界的條件。領(lǐng)事團和工部局不出意外地拒絕了上述條件。由于中外當(dāng)局無法達成協(xié)議，蔡鈞堅持不允推廣租界，清政府在公使團的壓力下最終將之撤換。結(jié)果，公共租界實現(xiàn)了最后一次也是最大規(guī)模的一次面積推廣，而地方官員提出的華人參政之議則因清政府的妥協(xié)而沒有下文。

四、華人提出參政要求與外僑的抵拒

20世紀初，上海公共租界華人的參政意愿日益迫切，且思想上和組織上都已具備一定基礎(chǔ)，于1905年“大鬧會審公廨案”后首次公開提出了工部局須加入華董的要求。以戈朋云為代表的一些民族主義思想強烈的社會活動家在其間扮演了十分關(guān)鍵的角色。但外僑對華人的參政訴求仍普遍持抵拒態(tài)度，甚至不接受華人組織顧問機構(gòu)間接參與市政事務(wù)。清末上海租界華人爭取參政權(quán)利的嘗試終告失敗，華洋居民政治權(quán)利嚴重不平等的狀況并無改變。

1905年12月8日，在公共租界會審公廨參加會審的英國副領(lǐng)事德為門(B. Twyman)命巡捕強奪人犯并毆打主審的中方官員和差役，釀成“大鬧會審公廨案”。事件引發(fā)租界華人的強烈抗議，商民團體紛紛舉行集會籌議對策，提出了對外交涉的多項要求。憤于長期以來所受的歧視與欺凌，華人商民在數(shù)次集會上都提出工部局須加入華董的要求，有主張加入一人者，也有主張加入二三人者。

至此，上海公共租界華人首次公開提出了參政要求。與19世紀后期少數(shù)華人精英在報刊上溫和地建議或吁請工部局董事會加入華人不同，此次華人商民是在集體抗議活動中激憤地提出了這一要求。其間，以戈朋云為代表的一些社會活動家發(fā)揮了關(guān)鍵作用。戈朋云又名戈忠，早年接受過良好的西學(xué)教育，并曾留學(xué)哈佛大學(xué)，19世紀90年代初歸國，20世紀初逐漸成為一位社會活動家，尤善演說。在1905年5月開始的抵制美貨運動中，戈朋云聯(lián)合一些具有較強民族主義思想的知識分子和中小工商業(yè)者，組織公忠演說會進行民眾動員，表現(xiàn)非?；钴S。“大鬧會審公堂案”發(fā)生后，公忠演說會成員頻頻在各種集會上發(fā)表演說，正是他們積極動員租界商民提出了參政要求。其中，戈朋云極可能是首倡者。1905年12月9日下午商務(wù)總會的集會最早提出了工部局加入華董的要求，但報刊并未披露最先動議之人。據(jù)工部局警務(wù)處的報告，在當(dāng)晚虹口西園的另一場集會上，戈朋云登臺發(fā)表簡短講話。他首先談到商務(wù)總會的會議和行動，由此可推測戈本人應(yīng)該參加了下午該會的集會；隨后，戈專門指出了工部局中設(shè)置一位華董的必要性。此次集會上數(shù)人發(fā)表演說，有的明確“支持戈朋明[云]關(guān)于在工部局內(nèi)設(shè)置華董的建議”。在其他集會上，戈朋云也屢次在演講中提到工部局增設(shè)華董問題，主張華人堅持此項要求?？傊?，戈氏堪稱主張華人參政最力者，極有可能也是首倡之人?？紤]到戈朋云是當(dāng)時極少數(shù)具有留學(xué)西方經(jīng)歷的人之一，他率先提出華人參政要求的可能性就更大了。

華人公開要求參政雖是受到“大鬧會審公廨案”的直接刺激，其深層原因則來自20世紀早期上海公共租界社會政治的演變。首先，人口的快速增長和利益的復(fù)雜糾葛導(dǎo)致華洋矛盾事件愈發(fā)頻仍，“華民之增殖，每五年輒增十萬，案件之多，交涉之繁，遠非昔比”，華人商民因此比以往更迫切地希望有代表參與市政管理，維護華人權(quán)益。其次，隨著民族主義思想的萌興，中國城市商民的主權(quán)觀念和抗?fàn)幘癫粩嘣鰪姡找娣e極地組織和參與以反對列強侵凌和收回利權(quán)等為主旨的民眾運動，對外立場也漸趨激進。同時，在戊戌變法和清末地方自治運動等政治改革運動的推動下，近代民主政治思想在中國各地尤其是通商口岸廣泛傳播，租界華人的政治知識和權(quán)利意識隨之提高，開始援引西方政治學(xué)說理直氣壯地要求獲得參政權(quán)利。華人提出參政要求后不久，有人在《申報》刊文闡論華人參政權(quán)利問題。文中雖仍以中外語言風(fēng)俗有別、外僑不諳華人社會情形為由論證華人參政之必要，但開篇即言道：

有納稅之義務(wù)者，必有參預(yù)政事之權(quán)利，此東西各國不刊之公理，而莫之能違者也。……國民納稅若干以上，有公民之資格者，于地方市會皆得有選舉權(quán)及被選舉權(quán)，此又各國之通例也。……華人之為執(zhí)業(yè)租主者，應(yīng)與西人享同等之權(quán)利，按之公理，征之條約，固無可疑者也。

作者雖然沒有直接援引“無代表不納稅”(No Taxation without Representation)的原則，但上述論斷皆以西方代議制民主政治思想為依據(jù)，明顯不同于19世紀后期華人精英建議工部局加入華董時依憑的樸素的平等理念，反映出20世紀初華人參政思想深刻而重要的轉(zhuǎn)變。此外，新型商會組織“上海商務(wù)總會”的成立使租界華人社會擁有了可以代表全體華人商民利益的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)團體，為華人提出參政要求預(yù)備了組織基礎(chǔ)?！按篝[會審公廨案”發(fā)生的第二天下午，商務(wù)總會率先組織了數(shù)千人參加的抗議集會，也正是在這次集會上，華人商民第一次提出了“以后工部局且須有一華人為董事”的要求。可以說，20世紀初上海公共租界華人社會已初步具備了參與市政事務(wù)的思想和組織基礎(chǔ)。

然而，“大鬧會審公廨案”引起的租界華人抗議活動很快發(fā)展為全面罷市，進而演變成燒毀老閘捕房和沖擊工部局市政廳的暴力事件，遭到巡捕、萬國商團和英國海軍的聯(lián)合武力鎮(zhèn)壓，死傷數(shù)十人，釀成公共租界歷史上空前嚴重的華洋沖突。直至12月20日，事態(tài)才在地方官員的安撫和勸導(dǎo)下基本平息。當(dāng)天，工部局總董安徒生(F. Anderson,生卒年不詳)約見商務(wù)總會議董虞洽卿和2位同鄉(xiāng)會館的代表，提議由華商精英組織一個能代表租界大多數(shù)華人意見的咨詢委員會，與工部局一個委員會定期舉行會議，以便后者及時了解華人對所有重要事務(wù)的意見。這是自1866年7月列強領(lǐng)事提出由華人組織一個顧問性質(zhì)機構(gòu)后，時隔近40年再次由西人提出類似擬議。安徒生此舉很可能是因為不愿接受華人加入董事會，遂提出顧問委員會作為替代方案，以安撫華人。董事會贊成這一“明智措施”，但主張委員會應(yīng)由商界人士和本埠士紳組成，不能包括中國官員。

華人紳商沒有堅持工部局加入華董的要求，而是按照安徒生的提議，由各業(yè)會館董事48人組成顧問性質(zhì)的“商政公會”，后定名“華商公議會”。1906年2月，華商公議會選舉產(chǎn)生7名執(zhí)行董事。工部局董事會對此表示歡迎，相信該會“必能克全租界之利益，使中西愈益安輯，免致有所誤會”。董事會委任警備委員會和總董組成一個小組委員會，準備盡快與華商公議會舉行會晤，確定會議程序和后者職能。

華商公議會所定章程宣稱“以維持公益，保護治安，籌華民之利便，期與租界西人一律享受優(yōu)待為唯一之宗旨”，但對自身的責(zé)權(quán)表述模糊，沒有明確說明其與工部局董事會的關(guān)系。因此，中外人士對其職能并無共識。工部局以純粹的顧問機構(gòu)視之，認為其“作用只能限于發(fā)表華人的意見供董事會參考和向?qū)А?。但許多華人商民對該會抱有更高的期待。《申報》一篇文章稱，若華商公議會的職能“僅僅是調(diào)查華人不便之處，以請工部局改良”，則不必設(shè)立，因為“人人可以一己之意志請求于工部局”；而且商務(wù)總會本就負有維護商民利益之責(zé)，更“無庸為此駢枝”。作者表示：

公正之華商所求于工部局者，固非欲僅為此掩耳盜鈴之舉，欺飾眾人……工部局公平之西董既有俯采華商輿論之意，以期共保租界之治安，未必固執(zhí)成見，不肯以執(zhí)業(yè)地主之議事權(quán)分與華商，添設(shè)華董，以昭其公允也。

意即希望華商公議會與工部局交涉加入華董。外僑輿論也有懷疑該會的成立包含“暗中目的”的聲音。為消除誤會，安徒生建議華商公議會以函件形式說明其職權(quán)性質(zhì)。該會遂于2月28日致函工部局聲明：

本會之職權(quán)，純系代表華商，貢獻意見，以為增進租界福利之計。各商業(yè)會館且希望，工部局如欲修改現(xiàn)行章程，或增訂有關(guān)華人利益之附律，于其實行之前，本會得有與工部局磋商之機會。吾華商一方并無奢望以要求任何參與租界治理之權(quán)，或采取任何足以抵觸納稅人代表(按指工部局董事會)職權(quán)之步驟。

依照安徒生的建議，華商公議會還將7人組成的“執(zhí)行委員會”(Executive Committee)更名為“代表委員會”(Representative Committee)。

盡管如此，外僑輿論仍普遍反對設(shè)立華商公議會?！按篝[會審公廨案”引發(fā)的華洋激烈沖突嚴重惡化了公共租界的華洋關(guān)系，加劇了外僑的不安全感和對華人的排斥心理。外僑常將華人的抗議活動與義和團運動相提并論，貼上“野蠻”“排外”的標簽。A Chinese patriot, “A Chinese View on the Situation”, - , Dec.22, 1905, p.670. 因此，雖然安徒生相信華商公議會將在增進全體居民福祉和改善華洋關(guān)系方面發(fā)揮積極作用，但外僑輿論大多不以為然。一位外僑在報刊中宣稱：“我敢肯定納稅人極其不喜歡(設(shè)立華人)委員會的這個主意；從我所聽到的意見看，我肯定納稅人如果有機會，肯定會推翻這個方案。”C. E. Darwent, “The Consultative Committee”, - , Mar.9, 1906, p.670. 《北華捷報》的一篇社論也表示，正式承認華商公議會可能嚴重威脅公共租界外僑的利益。社論承認華洋利益彼此關(guān)聯(lián)，也承認華人對租界繁榮和進步的貢獻，但仍然反對“成立任何即使在表面上會削弱外人對專門劃給他們的土地之控制權(quán)”的組織。“The Consultative Committee”, - , Mar.9, 1906, p.505.

在1906年3月13日的外僑納稅人年會上，有外僑以“按照《土地章程》，董事會無權(quán)承認名為‘代表委員會’之華人委員會的章程”為由，提議對董事會的相關(guān)行動不予批準。盡管提案人并不能指出董事會違反了《土地章程》中的哪些條款，稱自己“只是說《土地章程》中并無關(guān)于這樣一個委員會的規(guī)定”，但在當(dāng)時的輿論環(huán)境下，會議經(jīng)過短暫討論，竟以近乎全票通過了提案。“The Ratepayers’ Meeting”, - , Mar.16, 1906, Supplement. 1906年納稅人年會的投票權(quán)總數(shù)為687，投票結(jié)果僅有10票反對該提案。據(jù)此，新一任工部局董事會明確表示不承認前任董事會與華商公議會達成的協(xié)議。于是，上海租界華人的第一個顧問性參政機構(gòu)終因外僑的抵拒而夭折，華人參政的初步嘗試遂告無果。

兩年之后，工部局和外僑又試圖以華人參政為條件，向清政府要求進一步推廣公共租界范圍。1908年5月，工部局董事會開始謀求將蘇州河至滬寧鐵道之間的區(qū)域并入公共租界，擬以加入2位華董作為交換條件。該計劃得到外僑納稅人會議的支持，但遭遇地方官員的抵制和華人商民的激烈反對。上海和寶山紳民以及各省旅滬紳商集會籌議，認為工部局許諾加入華董是“甘言相誘，外人慣技”，“即令實行，而以大易小，亦殊得不償失”，因為“租界所及，主權(quán)盡失”。會議致外務(wù)部表示：

工部局董事之權(quán)，實操縱于西人之手，雖少數(shù)華董，無補萬一。而目前所議推廣之地，當(dāng)滬寧鐵路之起點，為全省主權(quán)關(guān)系，亦為全國利害關(guān)系，非堅持到底，后患甚巨。

在華人商民的激烈反對下，清政府外務(wù)部不允推行。工部局進一步擴張公共租界的計劃失敗，自不再提加入華董之議。直至清廷覆滅，民國肇建，上海租界的華人居民仍未獲得任何形式的參政權(quán)利。

結(jié) 語

晚清上海租界的華人參政之議屢起屢息，其消長經(jīng)過頗耐人尋味。早期數(shù)次擬議均由外僑或列強領(lǐng)事主動提出，且起點甚高，其后則漸趨保守和消極。從主張華洋業(yè)主平等參政，到接受一位華人加入市政機構(gòu)負責(zé)管理華人事務(wù)，再到建議華人組織工部局的顧問性機構(gòu)，外僑和領(lǐng)事擬給予華人的參政權(quán)利逐步縮小，直至漠視華人的參政呼求，抵拒任何形式的華人參政方案。華人居民對于自身參政權(quán)利的立場則經(jīng)歷了從最初的無意識、不關(guān)心，到建議和呼吁工部局加入華人董事，再到公開提出參政要求的過程。如果說華人日益積極主動的態(tài)度是權(quán)利意識提高、華洋矛盾加劇和民族主義萌興的自然結(jié)果的話，那么外僑和列強領(lǐng)事對華人參政問題態(tài)度的漸趨消極則略顯費解。如本文所述，外僑或領(lǐng)事提出華人參政擬議的動機并不是出于對中國領(lǐng)土主權(quán)或華人政治權(quán)利的尊重，而是為了謀求租界自治地位的提高和工部局權(quán)力的擴大。外僑和領(lǐng)事擬給予華人參政權(quán)利的大小，基本與他們企圖違背條約、侵犯中國主權(quán)程度的大小成正比關(guān)系。故每當(dāng)其企圖失敗時，對華人參政的態(tài)度便漸趨消極，加之因華洋矛盾日多而不斷加劇的不安全感，使外僑最后普遍漠視和抵拒華人的參政訴求。清末工部局企圖故伎重施，提出以加入華董作為推廣公共租界的條件，終因中國朝野的抵制而未能得逞。結(jié)果，便出現(xiàn)了一個頗為吊詭的歷史現(xiàn)象：19世紀后期，印度、新加坡和中國香港等英國殖民地的本地居民陸續(xù)獲得了不同程度的參政權(quán)利，而在英國主導(dǎo)的半殖民地上海公共租界，直至20世紀初，華人居民卻沒有任何形式的參政權(quán)利。1861年英國頒布的《印度參事會法》( )使許多有名望的印度人士得以加入各級立法機構(gòu)；1882年印度總督頒布《地方自治法》( - )，印度精英開始加入各地市政委員會，參與市政管理事務(wù)。自1869年起，新加坡立法會議中一直有華人代表，1870年英國殖民當(dāng)局任命了第一位華人市政長官。1880年伍廷芳成為香港立法局議員，1896年華人議員增至兩席。

晚清上海的外僑和列強領(lǐng)事雖承認租界是中國領(lǐng)土，界內(nèi)華人仍受地方官員管轄，實則極力抵制地方官員介入租界事務(wù)并繼續(xù)侵奪中國主權(quán)，使租界形同“國中之國”。租界華人事實上脫離了地方官員的管轄和保護，同時又沒有參與租界市政事務(wù)的權(quán)利，在漸趨頻繁的華洋矛盾中缺乏爭取和維護自身權(quán)益的體制渠道，對工部局和列強的不滿與日俱增。20世紀初，這種不滿情緒與民族主義思想合流，遂有1905年“大鬧會審公廨案”后華人參政要求的公開提出和華洋嚴重沖突的發(fā)生。自此，華人參政日益成為影響上海租界市政管理和華洋關(guān)系的一個重要問題。但即便是民國初期華人團體發(fā)起聲勢頗大的參政運動后，仍未能獲得正式的參政權(quán)利。不斷積聚的華洋矛盾，最終在1925年五卅慘案后爆發(fā)。席卷全國的五卅運動將公共租界的政治地位問題推上中外關(guān)系和國際輿論的風(fēng)口浪尖，才最終促使工部局和外僑改變立場，同意與華人分享市政管理之權(quán)。