呂小琴

關(guān)鍵詞清代 近場社會(huì) 老少牌鹽條例 社會(huì)救助

傳統(tǒng)中國自古就有養(yǎng)濟(jì)“窮而無告”之民的傳統(tǒng)，以彰顯王朝仁政治國的理念。清朝建國伊始便下令實(shí)施社會(huì)救助措施，但是受財(cái)政限制，地方州縣收養(yǎng)孤貧的數(shù)額十分有限，救濟(jì)經(jīng)費(fèi)也時(shí)常缺乏保障。在毗鄰鹽場的地方社會(huì)（簡稱近場社會(huì)），貧民很早就形成販賣零星鹽斤糊口的傳統(tǒng)。清廷認(rèn)可近場社會(huì)的此種生計(jì)模式，并先后出臺(tái)弛禁貧民販鹽條例和老少牌鹽條例。它是清廷在近場社會(huì)實(shí)施的一種特殊的扶貧制度，兼具救助貧民和治理近場私鹽兩種目的。當(dāng)前學(xué)界對(duì)此有一定研究，①但缺乏救助本位的制度探討。拙文擬以社會(huì)救助為視角系統(tǒng)考察清代近場社會(huì)販鹽救助制度的內(nèi)涵、運(yùn)作實(shí)效及其變革，以推動(dòng)清代鹽業(yè)史研究和區(qū)域社會(huì)救助研究的深入。

一、從弛禁貧民販鹽條例到老少牌鹽條例

近場社會(huì)貧民販鹽謀生的方式與明初禁止一切私販的鹽法相悖。后明廷逐漸認(rèn)識(shí)到，以暴利為目的的私鹽活動(dòng)事關(guān)財(cái)政，應(yīng)當(dāng)禁止;以生存為目的的近場私鹽事關(guān)民生，應(yīng)當(dāng)弛禁。故自明中葉起，明廷出臺(tái)弛禁貧民販鹽條例，“弘治十三年奏準(zhǔn)，凡貧難軍民，將私鹽有肩挑背負(fù)，易米度日，不必禁捕?！雹谠摋l例旨在通過承認(rèn)近場社會(huì)貧民的生計(jì)方式來達(dá)到恤民和私鹽治理的雙重目的，但實(shí)施效果并不理想，“奈何近年來，因有肩挑背負(fù)不必禁捕之例，致使射利之徒肆無忌憚，或收買豪灶余課，或截買奸商私鹽，有船裝運(yùn)，堆積盈室”。① 制度簡陋、管理無力是明代近場社會(huì)貧民販鹽自助失敗的主要原因。至明末，明廷始終沒有找到防范的良策。

1.弛禁貧民販鹽條例

明清鼎革，清廷深諳近場“窮民專藉挑負(fù)私鹽以謀生，窮究禁緝，必致鋌而走險(xiǎn)”，②故立國之初便仿照明廷出臺(tái)恤貧民的鹽法條例。順治十七年，議準(zhǔn)“貧民食鹽四十斤以下者免稅;四十斤以上者仍令納課?！雹墼摋l例劃定了貧民每日販鹽的上限，這是對(duì)明代弛禁貧民販鹽條例的發(fā)展完善，也是明中葉以來探尋防范奸徒利用該善政的一次有益嘗試。

但該條例未確定“貧困”資格，這易滋生奸民冒濫和緝私官弁蓄意抓捕貧民以完成緝私任務(wù)的亂象。如康熙十二年，云南道監(jiān)察御史熊焯在《為立法分別貧難軍民與私販?zhǔn)骂}本》中指出：“有鹽徒勾連貧難軍民者，有貧難軍民影射鹽徒者。同一私販也，同一無引無數(shù)之鹽也，此中何所分別乎？甚至鹽捕作奸賄放真正鹽徒，專捕貧難人塞責(zé)者有之矣?！雹転榇耍嗾埑硕ń飻?shù)之外，還應(yīng)從查姓名、給印票、限賣地三個(gè)方面進(jìn)一步完善弛禁貧民販鹽條例，“竊以為分別之法，在查其姓名，給其印票，定其斤數(shù)，限其賣地，使私販之徒不得借名行奸，累貧民而壞鹽法斯已矣。”⑤ 但其建議未被清廷采納。此后半個(gè)多世紀(jì)，不法民人依然利用該項(xiàng)條例擾亂鹽業(yè)市場，清廷亦始終沒有出臺(tái)應(yīng)對(duì)舉措。

2.老少牌鹽政策

雍正五年，浙江總督李衛(wèi)改革兩浙鹽法時(shí)，發(fā)現(xiàn)兩浙鹽產(chǎn)區(qū)存在假冒貧民聚眾販私的現(xiàn)象嚴(yán)重，“無知愚民或被梟徒煽惑，或?yàn)榈毓髡T引，俱以販私為業(yè)，甚而結(jié)黨成群，假冒貧難名色，船裝陸運(yùn)，潑膽公行?！雹匏涨笆鲂莒痰闹卫硭枷?，認(rèn)為加強(qiáng)貧民販鹽資格管理是解決問題的關(guān)鍵，故規(guī)定在產(chǎn)鹽處所只有“貧難小民內(nèi)六十歲以外十五歲以內(nèi)及殘廢者”，才有免稅販鹽資格，可在不銷官引地方負(fù)鹽易米度日。⑦ 此外，他還認(rèn)為向貧民提供販鹽憑證至關(guān)重要，故規(guī)定向貧民發(fā)放籌牌（或稱烙牌、木籌），⑧因此該舉措亦被稱為“老少牌鹽政策”。

老少牌鹽政策是李衛(wèi)全面整頓兩浙鹽務(wù)的配套措施，加上李衛(wèi)“為世宗所激賞”，故被批準(zhǔn)在兩浙實(shí)施。據(jù)“雍正六年五月，總督李衛(wèi)頒給院烙木籌，貧老少殘廢之人，令其赴院呈明詳給，許赴灶買鹽二十斤，負(fù)易度日”⑨可知，該政策的實(shí)施時(shí)間最晚不遲于雍正六年五月。又據(jù)乾隆元年浙江總督兼鹽政嵇曾筠考察，該政策實(shí)施的區(qū)域僅限于浙江省的石門、海鹽、山陰、會(huì)稽、上虞、蕭山、余姚、鄞縣、慈溪、象山、海寧、仁和、錢塘十三縣，瑏瑠后來又新增黃巖、太平和寧海三縣，共十六縣。

又稱溫臺(tái)有灶之地共計(jì)七縣，內(nèi)惟黃巖、太平、寧海三縣各設(shè)有貧難老少一百名，給以腰牌，每日許赴公店挑賣數(shù)十斤，照依民間買價(jià)每斤減銀一厘，貧難老少將鹽轉(zhuǎn)售每日可得數(shù)十文，盡足糊口。

從黃巖、太平和寧海三縣老少牌鹽實(shí)施可知，老少牌鹽制度有如下規(guī)定：符合規(guī)定的老少貧民在獲得免稅販鹽憑證后，再以低于市場價(jià)格一厘銀的優(yōu)惠價(jià)格，赴公店購買鹽斤后轉(zhuǎn)售他處，從中每日可獲得數(shù)十文的利潤。筆者推測其他縣份老少牌鹽制度規(guī)定也大體如此。與順治朝出臺(tái)的弛禁貧民販鹽條例相較，兩浙老少牌鹽制度在設(shè)計(jì)上更加周密、細(xì)致，其試圖通過年齡限制來精確救助對(duì)象，從而減少老少販鹽對(duì)鹽業(yè)市場的干擾與破壞。

雍正六年七月，署理江南總督范時(shí)繹和兩淮鹽臣噶爾泰指出，“兩淮止有貧難小民許其負(fù)鹽四十斤，并無老幼之分”，瑏瑢這導(dǎo)致奸民假冒之弊嚴(yán)重，故他們奏請仿照兩浙之例在兩淮也推行老少鹽牌政策。雍正帝咨詢李衛(wèi)，李衛(wèi)則表示反對(duì)，其理由是兩浙老少牌鹽制度運(yùn)作中存在奸徒謊報(bào)年歲冒充資格及易于引誘近場鄉(xiāng)民舍本逐末的問題。① 但雍正帝在贊賞李衛(wèi)全面整頓兩浙鹽務(wù)、令浙江鹽政氣象一新②的同時(shí)，充分肯定其在兩浙實(shí)施的老少牌鹽政策，認(rèn)為“此法甚善，窮民既得覓利以資生，肩販不致營私而虧課，于鹺政有益?！雹塾赫鄣目隙ㄅc李衛(wèi)的自省看似矛盾，其實(shí)不然。前者著眼鹽政，兩浙老少牌鹽制度既無私鹽泛濫，保證了鹽課，又救助了貧民，所以是良政，至于部分貧民捏報(bào)年齡則無關(guān)大局，可不予計(jì)較，這是充分肯定了李衛(wèi)的治理能力。后者對(duì)兩浙老少牌鹽實(shí)施中問題的總結(jié)及自省則反映出他的清醒和見識(shí)。所以，君臣關(guān)于兩浙老少牌鹽實(shí)施效果貌似矛盾的態(tài)度其實(shí)反映出這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)：主政者的治理能力是老少牌鹽制度實(shí)施成敗的關(guān)鍵。因此，雍正指責(zé)江南督撫、鹽政等官員不能像李衛(wèi)一樣實(shí)心辦事，對(duì)于奸徒利用弛禁貧民販鹽條例大肆興販私鹽或熟視無睹，或無力整治，這應(yīng)是他否決兩淮推行老少牌鹽政策提議的主要原因。

終雍正之世，老少牌鹽制度只在兩浙十六縣實(shí)施，其他鹽區(qū)概不準(zhǔn)行。唯一的例外是兩淮通州等八州縣。雍正十二年，兩江總督趙宏恩奏請，在坐落近場的通州、如皋、泰州、興化、東臺(tái)、鹽城、阜寧、安東八州縣，向貧民發(fā)放號(hào)籌作為販鹽憑證，其具體實(shí)施細(xì)則是，“查明各處戶口所食并腌切所需，議定酌留數(shù)目，造循環(huán)號(hào)籌，分別遠(yuǎn)近，限定日期，循去環(huán)來，謂之‘籌鹽。其鹽不得過四十斤之?dāng)?shù)，過者即以私論。其鹽不入官引，亦不設(shè)店?！雹芙Y(jié)果“世宗從宏恩言，命給貧民循環(huán)號(hào)籌”。⑤ 此可稱之為“貧民鹽籌政策”，其也是對(duì)順治朝出臺(tái)的弛禁貧民販鹽條例的改進(jìn)，但不如兩浙的弛禁老少販鹽政策周密。

3.老少牌鹽條例

雍正因諸種顧慮不準(zhǔn)在兩浙外的鹽區(qū)實(shí)行老少牌鹽政策，但近場私鹽弛禁亂象并未有所收斂，反而愈演愈烈，甚至鹽商所雇私役也從中牟利。如雍正十三年十一月，署理兵部侍郎王士俊指出，“而鹽商又有雇請私役分遣查拿，其所雇之人多系無賴棍徒，強(qiáng)狠生事，往往私梟大販，受賄縱放，專于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之內(nèi)偵探老少貧難，肩挑背負(fù)之人指為私鹽?！雹捱@些鹽商所雇之人避重就輕，庇護(hù)和放縱奸商大梟，肆意抓捕老少貧難，強(qiáng)指其所販為私鹽。再如乾隆元年，調(diào)任直隸總督的李衛(wèi)也指出“天津一帶無賴、棍徒販私騷擾”，情況十分嚴(yán)重。清廷設(shè)計(jì)近場社會(huì)弛禁貧民販鹽條例的初衷，是通過寬恤貧難而向天下昭示仁政，但其在實(shí)際運(yùn)行中卻淪為奸民私販和不法緝私官弁謀私的工具。至此，加強(qiáng)近場貧難人群販鹽管理已經(jīng)是大勢所趨。

首倡在兩浙之外實(shí)行老少牌鹽政策的大臣是從兩浙總督調(diào)任直隸總督的李衛(wèi)。乾隆元年，他和長蘆鹽政三保聯(lián)名題請?jiān)陂L蘆鹽產(chǎn)區(qū)也推行老少牌鹽政策。

會(huì)題天津、青縣、靜海、滄州、鹽山等十三州縣近海地方，實(shí)在貧民年六十以上、十五以下、少壯之有殘疾、婦女之老而孤獨(dú)者，各赴本地方官報(bào)名給牌，日許往來灘灶買鹽四十斤背負(fù)，在本境無引鹽地方售賣糊口。其津城內(nèi)外菜鹽名色永遠(yuǎn)革除。

李衛(wèi)等人特別強(qiáng)調(diào)一旦實(shí)施老少牌鹽政策后，必須革除天津城內(nèi)的菜鹽。所謂“菜鹽”，指專用于腌菜的食鹽。菜鹽價(jià)格低廉，一斤不過銀一二厘，銷量巨大，若同時(shí)允許菜鹽和老少牌鹽的流通，勢必嚴(yán)重沖擊引鹽市場。李衛(wèi)仿照兩浙成例在長蘆推廣老少牌鹽的建議得到戶部的高度重視。

戶部意欲整治各地近場社會(huì)“奸民借口貧苦，結(jié)黨販私”行為，此時(shí)恰可以此為契機(jī)在全國近場社會(huì)推廣老少牌鹽政策，加強(qiáng)近場社會(huì)救助管理。但考慮到各地的特殊性，戶部下令各省督撫、鹽政就此事發(fā)表看法。

浙江總督兼鹽政嵇曾筠態(tài)度比較積極，思考也較為深入。他提議除了之前的十六縣之外再添設(shè)臨海、永嘉、樂清、瑞安四縣作為老少牌鹽政策實(shí)施的地區(qū)。

此外，他還建議從生產(chǎn)根源上杜絕牌私，并據(jù)此懇請清廷發(fā)幣銀四萬兩令兩浙鹽場大肆收買余鹽，近場老少貧民則赴鹽場鯪倉購鹽興販。

內(nèi)華亭、奉賢、南匯、金山四縣每場各發(fā)銀三千兩，仁和場發(fā)銀三千兩，許村西路二場每場各發(fā)銀二千兩，鮑郎、海沙、蘆瀝、石堰、清泉、穿長六場每場各發(fā)銀一千五百兩，錢清、三江、曹娥、鳴鶴、大嵩五場每場各發(fā)銀二千兩，共發(fā)銀三萬八千兩，交場員收買余鹽，分給濱海近灶實(shí)在貧難老少肩負(fù)貨賣，免致對(duì)灶交鹽售私偷販等弊。其下剩銀二千兩，俟辦有頭緒，再行酌量發(fā)收?！仙俑蚌N支鹽，準(zhǔn)其銀錢并收，所賣銀錢按旬解貯縣庫，逐月解道，每于年底銷算一次，至次年再發(fā)新幣。

該提議旨在切斷貧難老少與灶民之間的直接交易，從而在源頭上控制私鹽。

不僅如此，嵇曾筠還制定了更加細(xì)致的實(shí)施章程。該章程規(guī)定了給籌鹽斤的上限、給籌的日期、發(fā)放牌鹽的官員人選及其職責(zé)、老少貧民發(fā)賣牌鹽的地方等內(nèi)容，具體如下：

但事屬創(chuàng)始，若不定以章程，則爭端易起。臣查察情形，當(dāng)以場分之廣削，銷地之廣狹，定給籌之多寡;每逢三六九日，令場員會(huì)同該縣佐雜官一員，于卯、辰二時(shí)在鯪監(jiān)放;每名準(zhǔn)給二三十斤至四十斤為準(zhǔn);老幼貧難不能負(fù)重至遠(yuǎn)，止許在附近場灶十里之內(nèi)挑賣，不許逾越境外及往城市有引之地與商爭售;亦不許令灶丁代挑，用船裝載，致滋影射。如有故違，仍以私鹽論罪，將鹽入官。其給籌之處則責(zé)成有司循例確查，驗(yàn)取結(jié)備，籌由道申送鹽政衙門烙發(fā)，凡年六十歲以上十五歲以下，及少壯之有殘疾，老年婦女孤獨(dú)無依者，查明實(shí)在貧難方為合例。若非近灶之人，與有親可靠、有業(yè)可守、年力壯盛者，不在此例?！缋仙贇埣仓畠?nèi)，或系成丁，或有事故，

令有司查實(shí)追籌繳銷，另選合例之人領(lǐng)籌頂充。②嵇曾筠從老少貧民實(shí)際出發(fā)，將鹽場產(chǎn)量、市場大小、運(yùn)輸方式、身體狀況、發(fā)售時(shí)間，甚至老少貧民何種情況失去貧民資格等動(dòng)態(tài)情況均考慮在內(nèi)，所以其制定章程十分周密，具有較強(qiáng)的可操作性，也反映出兩浙積累了十分豐富的老少牌鹽制度實(shí)施經(jīng)驗(yàn)。

兩浙之外，持贊同意見的還有兩淮、山東等。如署理兩淮鹽政尹會(huì)在兩浙老少牌鹽制度基礎(chǔ)上，結(jié)合以往兩淮近場社會(huì)貧民販鹽中存在的問題，做了不準(zhǔn)車載馬馱、不準(zhǔn)年少婦女販鹽、不準(zhǔn)結(jié)隊(duì)成群興販等補(bǔ)充說明。③ 山東巡撫岳浚也表示贊同，理由是以往緝私官弁不力，以零星小販塞責(zé)，推行老少牌鹽制度有助于避免貧難民人由受惠者變成受害者。

反對(duì)實(shí)施老少牌鹽制度的督撫為兩廣總督鄂彌達(dá)和閩浙總督郝玉麟。鄂彌達(dá)先是以“受地理?xiàng)l件的限制，不便查驗(yàn)老少貧民的資格”為由，表達(dá)反對(duì)態(tài)度，主張維持舊有的弛禁貧民販鹽條例即可。

其廣肇等七府屬既離州縣衙署有遠(yuǎn)至數(shù)十里、百余里不等，貧難老少報(bào)驗(yàn)非易……將貼近場灶之貧難老少男婦于境內(nèi)負(fù)賣者，仍照舊例，不作私鹽，免其禁捕，毋庸令其報(bào)驗(yàn)給賣，致滋更張。

從上可見，兩廣多山的地理?xiàng)l件的確為老少牌鹽實(shí)施帶來很多困難，所以鄂彌達(dá)救助近場貧民時(shí)，“仍照舊例，不作私鹽”，對(duì)老少牌鹽制度實(shí)施做了因地制宜的變通。閩浙總督郝玉麟反對(duì)老少牌鹽制度的理由與兩廣不同，主要原因是福建地區(qū)的貧難民人過多、所販鹽數(shù)額過大，已經(jīng)擠占正鹽市場。他為此甚至提議廢除既有的弛禁貧民販鹽條例，改由地方州縣出銀救助近場貧民，“令將額定貧難七百九十六名，每名日給錢十文，于錢水項(xiàng)下動(dòng)給”

將各地督撫及鹽政官員意見匯總后，戶部遂奏報(bào)朝廷進(jìn)行決斷。乾隆帝雖決意在全國推廣老少牌鹽制度，但在獲悉各地督撫意見后對(duì)此事態(tài)度更加慎重。為此，他一方面安撫持反對(duì)意見的閩浙總督：“此奏在事后之調(diào)濟(jì)則善矣，若未雨之綢繆則未也。故傳云：‘水懦弱，民狎而玩之，則多死焉，故寬難。夫朕之本意豈令其如是哉？天津、淮鹽等處皆有此弊，已經(jīng)部議矣。卿其酌量妥辦可也”，①并且最終同意了閩浙總督郝玉麟直接給錢救濟(jì)的提議;另一方面，他又特意于同年七月咨詢重臣張廷玉的意見。張廷玉十分支持老少牌鹽制度的推廣，其《為遵旨議奏事》所表達(dá)的意見與兩浙成例基本一致。

接準(zhǔn)部咨;六十歲以上、十五歲以下，至少壯之有殘疾，及婦女之老年孤獨(dú)無依者，許其負(fù)鹽四十斤易米度日。如不合例之人，概不許借端興販。至稽查之法，于本縣報(bào)名驗(yàn)實(shí)注冊，給以印烙、腰牌、木籌，每日卯辰二時(shí)赴場買鹽挑賣，一日止許一次，不許船裝。倘越境成群結(jié)隊(duì)，并一日數(shù)次，積少成多，窩囤轉(zhuǎn)販者，分別禁止。

得到張廷玉的支持后，乾隆帝于乾隆元年下令在全國主要近場社會(huì)推廣老少牌鹽政策，并將之列入大清鹽法條例，以示重視。③ 老少牌鹽條例以資格認(rèn)定為核心，力圖通過加強(qiáng)對(duì)老少貧民販鹽自助的管理，減輕牌鹽銷售對(duì)鹽業(yè)市場正常秩序的沖擊。這是對(duì)近場社會(huì)貧民販鹽自助管理制度的重要補(bǔ)充和完善。

二、從牌鹽到牌私：多地老少牌鹽條例在實(shí)際運(yùn)作中陷入困境

鹽利的誘惑及各地參差的執(zhí)行環(huán)境使得各地老少牌鹽制度運(yùn)行過程中充滿各種挑戰(zhàn)，尤以牌私為最，“自設(shè)貧販以來，奸徒收賣牌鹽，私販充斥，官引難銷”。④ 牌私上虧國課，下?lián)p貧民，使國家善政反為弊政，于國于民都產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p害。

1.長蘆牌鹽淪為鹽徒的護(hù)身符

長蘆鹽產(chǎn)區(qū)位近京畿，其地牌私最早引起清廷關(guān)注。乾隆八年，長蘆鹽商王志德向長蘆鹽運(yùn)使鄧釗反映，長蘆牌私嚴(yán)重侵占正鹽引地，致使官鹽滯銷，懇請予以停止。為達(dá)目的，他以退運(yùn)鹽斤向鹽運(yùn)使鄧釗施壓。⑤ 鹽商退運(yùn)關(guān)系重大，其影響不僅在于長蘆鹽運(yùn)使需重選鹽商，而“另招他商接認(rèn)承辦，彼見前車既覆，畏首畏尾，亦俱退縮不前”，⑥ 更重要的是這將導(dǎo)致鹽課不能及時(shí)完成。鹽運(yùn)使鄧釗明曉其中利害關(guān)系，遂重視王志德的提議，命令薊永掣通判，轉(zhuǎn)飭灤州、遷安、樂亭、豐潤、寧河五處州縣官就此事發(fā)表看法。州縣官的考成與當(dāng)?shù)佧}斤銷售直接掛鉤，⑦因此他們一致提議順應(yīng)商情，廢除老少牌鹽。據(jù)此，鄧釗向長蘆鹽政伊拉齊反映了牌私泛濫、沖擊鹽業(yè)市場的嚴(yán)重問題，“竊查老幼殘疾孤獨(dú)無依，準(zhǔn)給腰牌負(fù)鹽零賣，原乃養(yǎng)活無告窮民而設(shè)。惟是奸徒勾通老幼囤積販賣，若不亟請變通，則官引更加壅滯”

伊拉齊高度重視牌私?jīng)_擊引鹽銷售一事，于乾隆九年十一月會(huì)同直隸總督高斌和巡撫那蘇圖，向清廷上《為鹽務(wù)變通事奏折》：

不意設(shè)立貧販以來，官引日見難銷，私梟日甚一日?，F(xiàn)在灤、遷等五州縣貧販四五六十名不等，以每人每日負(fù)鹽四十斤，合計(jì)一年約共一萬一千余引之鹽，官引已占過半，即使貧販毫無影射行私，而官引已有鹽壅課絀之虞。況場灶阻隔，遠(yuǎn)近不齊，徒假老少貧民之名色，實(shí)為奸梟、囤戶之護(hù)符。如孤寡殘弱無告之貧民，老者六十歲以外，少者十五歲以內(nèi)，兼有疲癃廢疾，赴場籌買，近則數(shù)十里，遠(yuǎn)則百十余里，步履尚屬艱難，何堪背負(fù)奔走？若以道途之遠(yuǎn)近計(jì)跋涉之行蹤，必得一二日至二三日始獲負(fù)鹽一次，沿街叫賣，隨時(shí)出售，所余利息已不敷往返食用。設(shè)遇酷暑嚴(yán)寒、風(fēng)霜雨雪之時(shí)，雖欲赴場負(fù)鹽，亦勢所難能。因而有種不法奸徒，勾串貧販，就產(chǎn)鹽場灶之處覓一偏僻地面，用賤價(jià)收買窩囤，今日過東，明日轉(zhuǎn)西，并無一定下落，或藉老少名目重復(fù)混買;或串頑猾灶戶，盜賣行私，盈千累萬。早夜搬運(yùn)，車載肩挑，公然無忌。一經(jīng)拿獲，輕則棄鹽逃走，重則拒捕傷人。且地方遼闊，有數(shù)巡役焉能宗宗究結(jié)？即如獲送到官之犯，審訊時(shí)皆以買之老少牌鹽為詞，竟而漏網(wǎng)！如此弊端，不可枚舉。

從上可見，長蘆老少牌鹽制度在實(shí)際運(yùn)行中存在不少問題，如牌鹽發(fā)放數(shù)量過多，甚至超過官引，這已引起官鹽滯銷，損害了國家鹽政。但該制度最大問題還在于設(shè)計(jì)立場自上而下，沒有考慮救助對(duì)象的實(shí)際，如伊拉齊所述，老少貧民往來背負(fù)牌鹽十分不便，甚至出現(xiàn)售鹽所得不抵運(yùn)鹽所費(fèi)，這就給了私鹽販利誘老少貧民倒賣牌鹽的機(jī)會(huì);更有甚者，私鹽販直接串通灶戶，盜賣私鹽。這極大地增加了執(zhí)法難度：一方面因地域廣闊，執(zhí)法人員力量單薄，“有數(shù)巡役焉能宗宗究結(jié)”，無法有效緝拿牌私，遂使“老少之利源變而為私梟之弊藪”;①另一方面，即使抓住鹽販，其仍可以所買為牌鹽來開脫，老少牌鹽制度成為私鹽販的護(hù)身符，令執(zhí)法人員無可奈何。伊拉齊的奏折揭示了長蘆老少牌鹽制度的運(yùn)作實(shí)情，暴露出老少牌鹽制度在設(shè)計(jì)及運(yùn)作中存在的諸多問題，遂引起清廷的重視。

2.兩淮牌鹽淪為鹽梟的弊藪

除長蘆外，兩淮也出現(xiàn)牌私泛濫現(xiàn)象。如乾隆六年，鹽政準(zhǔn)泰指出，“伏查上元等四縣濱臨大江，巡緝稍疏，私販透漏，兼有場灶貧民肩負(fù)零鹽，遂致官引壅滯”。② 又如乾隆十年，兩江總督尹繼善指出老少牌鹽沖擊正鹽引地，“淮北營銷食鹽之山陽、清河、桃源、邳州、宿遷、睢寧、贛榆、沭陽八州縣，地方土瘠民貧，又皆逼近鹽場壩所，貧難老弱零換灶鹽及掃積泥鹽，小民貪賤買食，遂致官鹽壅積不銷”。③還如乾隆十一年，兩淮鹽政吉慶指出，高郵州和寶應(yīng)縣的正引因老少貧民販鹽而壅滯，“緣該州縣近接場灶，貧難老少多以零散泥鹽，易換食物，是以民間鮮買官鹽”。④ 再如乾隆十四年，總漕瑚寶指出，老少牌鹽成為漕私的來源之一，“天津、阿城、淮安、儀征等產(chǎn)鹽之鄉(xiāng)，老幼男婦貨賣鹽斤者，一遇漕艘經(jīng)過，即充塞河干，混行售賣，甚有黑夜備船，私相包送，無知舵丁水手暗行夾帶?！雹轂榇耍嗾堄射钸\(yùn)所經(jīng)省份的督撫加強(qiáng)巡查貧難老少販私的力度和重申舵丁和水手夾帶私鹽的禁令。

盡管兩淮地方督撫及鹽政們多次指出兩淮老少牌鹽條例在實(shí)施中弊端叢生，嚴(yán)重沖擊正鹽市場，但清廷對(duì)此的態(tài)度并不積極，其認(rèn)為地方州縣私鹽泛濫的主要原因是緝私官弁不認(rèn)真稽查，并非老少牌鹽，故應(yīng)對(duì)策略是加強(qiáng)緝私。如戶部在批復(fù)兩江總督尹繼善的奏折中所說：

各該州縣地近場灶，貧難老弱零換灶鹽，則各省附場之區(qū)均有老少貧民換買零鹽，而每年?duì)I銷鹽引未嘗不按額全完，何獨(dú)山清等八州縣遂有官引壅滯之患，該鹽政不務(wù)設(shè)法緝私，以清食地積壓之源。

因此，直到乾隆四十二年十月山東爆發(fā)大型鹽梟案，清廷才對(duì)其他地方牌私問題予以重視。

山東嶧縣縣役獲悉境內(nèi)有49名私鹽販推著鹽車沿途售賣私鹽，他們前去查拿時(shí)，鹽梟依仗人多勢眾，持械拒捕，致傷斃巡役官，奪走鹽車，四處逃逸。⑦ 鹽販殺傷官差，性質(zhì)嚴(yán)重，引起了清廷高度重視。清律規(guī)定：一經(jīng)查獲私鹽，務(wù)必從源頭上追查所販私鹽的來源。⑧ 山東巡撫國泰追查出此次鹽徒所販私鹽的具體來源。

朱思恭在崇逢[集]開設(shè)歇店，平素零星收買老少男婦私鹽囤積在家，轉(zhuǎn)賣圖利……李順，李倫，陳四等一伙系在郯城崇逢集零星收買，背負(fù)鹽斤寄在朱思恭家。宋四夸子、袁文舉一伙系在海贛交界處零買老少鹽，用車裝載，乘夜推至蘇斌店內(nèi)住歇，輾轉(zhuǎn)赴嶧縣運(yùn)賣?！鴱埱f寺一處尤與海贛相近，蔣太、王子悅、程選、王九等在該處向肩挑背負(fù)之人收買鹽斤，寓歇尤格車店，該店家亦屬知情。

山東鹽梟案的案發(fā)地雖然在山東，但鹽梟所販私鹽卻來自兩淮鹽產(chǎn)區(qū)海州和贛榆縣的老少牌鹽。乾隆帝通過山東鹽梟案的來龍去脈已然洞悉老少牌鹽問題之根本：鹽梟可假手近場貧難人群觸及被政府嚴(yán)格控制的鹽業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。若此僅為一地現(xiàn)象，則因量少尚不致產(chǎn)生嚴(yán)重后果，但此時(shí)鹽梟可利用老少牌鹽條例在山東、兩淮等多地收購牌鹽走私，如此積少成多，勢必嚴(yán)重?cái)_亂清廷嚴(yán)格控制下的鹽業(yè)市場秩序。但在鹽梟供認(rèn)的同時(shí)，兩江總督高晉堅(jiān)稱兩淮巡防嚴(yán)密，不存在牌私。正在雙方膠著之際，乾隆四十三年五月，江蘇鹽城鹽梟走私案的發(fā)生則坐實(shí)了兩淮牌私的大量存在。

現(xiàn)據(jù)楊魁奏訊鹽城一案私梟供詞，即稱各向灶戶及老少鹽擔(dān)買得私鹽二三百斤至四五百斤不等，分貯小船等語，是老少鹽擔(dān)實(shí)為私販弊源。

江蘇鹽城鹽梟案就發(fā)生在兩淮鹽區(qū)境內(nèi)，且據(jù)案犯供述，牌私確為私鹽重要來源之一。此外，通過審訊還查出，兩淮緝私官弁因循塞責(zé)。“至向來緝私之法，文武兵役俱有責(zé)成，又有特委之員懲獎(jiǎng)之吏，奈日久因循視為泛常，甚至鹽城縣私梟拒捕案內(nèi)有王三等代為說合販賣之事?！雹谥链?，兩淮存在牌私和緝私官弁放縱的事實(shí)明白無誤。

乾隆帝遂令兩淮官員再上奏議論。同年五月，兩淮鹽政伊齡阿在《酌收買余鹽事宜疏》指出，現(xiàn)在查辦老少余鹽一事，“實(shí)為鹽務(wù)緊要關(guān)鍵?！彼J(rèn)為，老少牌鹽從源頭上擾亂鹽業(yè)管理秩序?！暗騺砑妍}之灶有稽查火伏之例，曬鹽之池亦有磚塊丈尺之限，立法原自周詳。緣有老少余鹽藉名隱混，于是附近場灶之州縣，片引不行，而私販之徒益加充斥。”③至此，兩淮鹽政官員也承認(rèn)牌私嚴(yán)重沖擊了引鹽市場。

從以上長蘆和兩淮鹽產(chǎn)區(qū)老少牌鹽實(shí)際運(yùn)作情況可知，鹽徒、鹽梟通過操縱真實(shí)的或假冒的近場貧民，得以從源頭上獲取被清廷嚴(yán)格控制的鹽斤，加上緝私官弁的敷衍塞責(zé)，甚至受賄縱放，致使各地牌私泛濫，擠占正鹽銷售市場，使“老少之利源變而為私梟之弊藪”。④ 這使多地督撫上奏懇請取締老少牌鹽制度，也迫使清廷不得不慎重思考老少牌鹽制度的存廢問題。

三、乾隆中后期老少牌鹽條例的逐漸廢除

長蘆鹽區(qū)位近京畿，牌私問題迅速得到朝廷關(guān)注，因此率先廢除老少牌鹽制度。乾隆九年十一月，長蘆鹽政伊拉齊會(huì)同直隸總督高斌和巡撫那蘇圖，向清廷上《為鹽務(wù)變通事奏折》，指出老少牌鹽不僅引發(fā)牌私，還誘發(fā)灶私，從源頭上開啟私鹽之弊，故懇請“將此老少貧民照閩省之例，商捐折給錢文，以資養(yǎng)贍?！雹萸∈?，清廷批準(zhǔn)廢除直隸下屬的灤州、遷安、樂亭、豐潤、寧河、盧龍、撫寧和昌黎的老少牌鹽制度，⑥其老少鹽斤改由鹽商運(yùn)銷后，由鹽商給散銀錢救助近場貧民，但是，以“因商力不敷，尚仍牌鹽之舊”⑦為由，駁回了天津、靜海、青縣、滄州和鹽山五州縣的奏請。

至乾隆十七年十一月初五日，長蘆鹽政、天津總兵吉慶會(huì)同直隸總督方觀承《奏請厘老少牌鹽謹(jǐn)陳贍養(yǎng)之法折》再次奏請仿照灤州成例，廢除天津、靜海、青縣、滄州、鹽山五個(gè)州縣的老少牌鹽政策，改由鹽商行銷老少余鹽?！耙蚶仙倥汽}賣制錢二文半，商人賠累起見”，吉慶提議抬高鹽商行銷老少牌鹽的價(jià)格，規(guī)定“每斤止售小制錢五文”。但是，上述提議遭到天津士民的強(qiáng)烈反對(duì)，他們認(rèn)定該奏折是官商勾結(jié)的產(chǎn)物，意圖讓他們食貴鹽。

裁掣老少鹽牌，改給養(yǎng)贍錢文，原為靖私疏引起見。天津士民，恐改行引鹽，商人王志德得以壟斷，遂創(chuàng)為浮議。有云鹽臣吉慶與王志德同宗者，有云運(yùn)使盧見曾與王志德親厚者。

同年五月，乾隆帝命令直隸總督方觀承前往天津查辦此案。⑨ 總督方觀承回京復(fù)命，說天津“老少牌鹽案”風(fēng)波已平息：“經(jīng)臣曉諭，鹽價(jià)照牌鹽之舊，定以每斤小制錢五文，民間仍可食賤，眾情乃知此舉鹽政非為瞻顧商人王志德而設(shè)?！爆伂娭链?，乾隆帝批準(zhǔn)廢除天津、靜海、青縣、滄州、鹽山五州縣的老少牌鹽政策，還給予了天津鹽商免課行銷老少余鹽的優(yōu)惠政策?！昂擞?jì)成本，商力難以賠墊，請將天津縣所銷余引，免其輸課?！?/p>

此后25年間，除長蘆外，各地依然保留老少牌鹽制度。直至乾隆四十二年山東鹽梟案爆發(fā)后，乾隆帝開始謀劃全面廢止老少牌鹽條例，“朕意與其存此例以滋弊，莫若去此例以防奸?！彼€指示清廷出銀錢散給近場貧民，其老少余鹽改由鹽商領(lǐng)銷或買用。

因思山東曹、沂一帶，鹽梟之案已經(jīng)屢犯。由于其地與海贛鹽場相近，而各場所出余鹽，舊例原為贍恤貧乏之用，日久遂為奸民牟利之資。即或嚴(yán)為查禁，非肩挑背負(fù)，不許出場，而此等梟眾，無難私雇窮人在場，如數(shù)攜出。彼即從旁收買，一落其手，仍可積少成多，販行無忌。是此例不除，流弊終難盡絕，不可不通盤籌畫，以期妥善也?！I將各場所出余鹽，貧民肩挑背負(fù)，歲可獲利若干，通行核計(jì)，即照數(shù)官為收買，散給貧民。其一切肩挑背負(fù)之例，悉行停止。其收買之鹽，或仍給商領(lǐng)銷，或并聽商買用。

雖然有意全面廢除老少牌鹽制度，但乾隆帝顧慮到各省省情不一，態(tài)度依然十分慎重，下令讓各省督撫、鹽政就此事表態(tài)。

鑒于老少牌鹽的難以管理并在事實(shí)上成為私鹽重要來源，嚴(yán)重干擾引鹽市場，損害國家鹽政，各省督撫及鹽政官員對(duì)廢除老少牌鹽制度大都持贊同態(tài)度。如直隸總督周元理贊同長蘆廢除老少牌鹽，但堅(jiān)持一如既往地由鹽商出資濟(jì)貧?！皬那霸瓬?zhǔn)日買場鹽四十斤，嗣因私販藉圖影射，歷經(jīng)奏準(zhǔn)，每名日給制錢二十四文，令商捐交各州縣發(fā)給，鹽斤均歸商賣，日久相安，毋庸另籌?！雹凵綎|巡撫也表示贊同，“永利、濤雒二場奏停老少鹽牌，加余票一千六百八十張”，④其近場貧民仿照長蘆成例，由鹽商給散銀錢予以救助。兩廣總督桂林指出，“此中間有奸徒囤販等弊，往往藉口收買零鹽，事發(fā)到官，地方官聽其狡展，沿途盤詰，巡役亦不能攔阻，均屬勢所必有”，⑤故也贊同廢除老少牌鹽政策。四川總督文綬也以老少牌私侵引蠹課為由表示贊同廢除老少牌鹽?！皵⒅莞畬俑豁樋h、嘉定府屬犍為縣產(chǎn)鹽較旺，配引之外，不無余鹽，向有老少貧民易米養(yǎng)贍之例。奸販因而零星收買，積少成多，私行販運(yùn)，在所不免”

廢除老少牌鹽制度的阻力主要來自兩淮。乾隆四十三年五月江蘇鹽城鹽梟案成為推動(dòng)兩淮老少牌鹽制度廢止的關(guān)鍵。隨后，兩淮鹽政伊齡阿上奏《籌備老少余鹽酌定章程》，提議由國家出資令鹽商按時(shí)和依時(shí)價(jià)收買灶戶余鹽，再依工本價(jià)售賣。

海濱窮灶俯仰之資，惟賴于鹽。因停運(yùn)之時(shí)，綱商未能隨時(shí)收買，不若肩挑背負(fù)之眾，晨夕往來，可以任意交易，故以為便。今飭商收買余鹽，應(yīng)確查工本之?dāng)?shù)，按依時(shí)價(jià)，源源收買。在灶戶自可不致妄想售私，而商人照撥負(fù)買鹽之價(jià)收買，即令照本轉(zhuǎn)輸，亦不得過于抬價(jià)。

但是，軍機(jī)大臣認(rèn)為它不是防杜私梟的良策：“查私梟囤販，悉由影射余鹽。若但令該商等按依時(shí)價(jià)，源源收買，而窮灶之賣給商人，與賣給撥負(fù)之民窮無以異，仍恐未能盡杜私售之弊?！雹?同年閏六月，乾隆帝贊同軍機(jī)大臣的看法，不再與兩淮鹽官展開拉鋸式談判，下令“所有江省現(xiàn)在情形，可否照兩廣之例，將老少鹽名目，永遠(yuǎn)革除之處。應(yīng)令妥協(xié)籌議。”⑨面對(duì)乾隆帝廢除兩淮牌鹽的強(qiáng)硬態(tài)度，總督高晉會(huì)同江蘇巡撫楊魁、兩淮鹽政伊齡阿，奏請廢除老少牌鹽名目，重新回歸到遵行弛禁貧民販鹽條例上。結(jié)果獲得批準(zhǔn)。

兩淮附近場灶向不營銷官引之通州、海州、泰州、東臺(tái)、興化、鹽城、阜寧、如皋、安東各州縣濱海貧民，仍照向例，官給循環(huán)號(hào)籌，赴場買鹽，挑負(fù)該處村莊售賣。并查明各州縣見在滋生戶口，歲需民食鹽斤若干，令各場商人于按額配引之外，照數(shù)酌留驗(yàn)籌賣給，將老少鹽名目永遠(yuǎn)革除。一切給籌更換定地，限日造冊申報(bào)?；橥嘎└魇拢讼ふ张f例，責(zé)成各地方官暨場員辦理。

與其他鹽區(qū)順利地廢除老少牌鹽政策相比，兩淮鹽區(qū)廢除過程曲折，原因主要在于牌私已然成為兩淮鹽區(qū)各方利益群體重要的獲利渠道，這使得兩淮督撫、鹽政在如何廢止老少牌鹽制度上與朝廷展開反復(fù)博弈。至此，除兩浙外，各省均廢除老少牌鹽制度，而如何救助近場貧民則需各省因地制宜，重構(gòu)救助機(jī)制。

四、近場社會(huì)多元救助機(jī)制的構(gòu)建及消解

第一種是牌鹽救助機(jī)制。兩浙鹽區(qū)為老少牌鹽制度發(fā)源地，且救助總體效果良好，因此乾隆四十三年，兩浙督撫明確反對(duì)廢除老少牌鹽制度，并從四個(gè)方面陳述了反對(duì)意見：一是兩浙近場貧難老少群體總?cè)藬?shù)約六百人，他們以販賣牌鹽為糊口的生計(jì);二是兩浙鹽區(qū)的老少牌鹽制度實(shí)施效果良好，不存在越界私販侵害引地的不良現(xiàn)象;三是方便濱海村落居民買食鹽斤;四是廢止老少牌鹽制度的后果，可能使貧難老少群體淪為流民，引發(fā)基層社會(huì)治安問題。② 乾隆帝對(duì)此表示認(rèn)可，并允許兩浙保留老少牌鹽制度。③迄清末，兩浙一直維持老少牌鹽制度。光緒二十九年，戶部指出兩浙老少牌鹽（又稱籌鹽）成為梟私射利之途，提議予以廢除，一律改行票鹽。④ 至此，兩浙老少牌鹽制度正式廢除，以老少牌鹽為核心的兩浙近場社會(huì)救助機(jī)制不復(fù)存在。

第二種是鹽商救助機(jī)制。老少牌鹽廢止后，部分鹽區(qū)以鹽商為核心構(gòu)建近場社會(huì)救助機(jī)制，如“老少鹽牌各省皆有，……本善政也。然刁民往往藉此為走私之地，故由商捐貲散給口食，停其負(fù)販?！雹萦秩纭昂笠载毭襁^多停牌鹽，每名日給錢十文至二十四文。”⑥改折錢文后鹽商需要在鹽課之外再額外支出一筆錢財(cái)，但保障了引地不被侵占，從而保護(hù)了其核心利益，鹽商也樂意為之。最早實(shí)施近場社會(huì)鹽商救助機(jī)制的是長蘆鹽區(qū)。乾隆十年，長蘆鹽區(qū)的部分近場州縣就改由鹽商折給錢文以養(yǎng)贍貧民?！罢找篱}省之例，按名每日折給大制錢二十四文，每月需錢萬千，飭令該商于每月下旬捐交該管州縣貯庫，月朔傳齊老少，按名散給，誠為商民兩便?！雹咔∷氖耆鎻U除老少牌鹽后，山東鹽區(qū)規(guī)定“仿照天津等州縣給錢停販之例，每老少一名日給制錢二十四文，飭該地商人按數(shù)捐輸，繳存縣庫，地方官按月散給，以資養(yǎng)贍，將舊設(shè)牌鹽永行停止。”⑧四川鹽區(qū)也規(guī)定，鹽商帶銷牌鹽后需出資養(yǎng)贍貧民。“應(yīng)仿照收養(yǎng)孤貧之例，飭令犍為、富順二縣，查照舊時(shí)報(bào)驗(yàn)注冊挑負(fù)零鹽之老少貧民共有若干名口，每名酌給銀二分以資養(yǎng)贍，半月一領(lǐng)，即于照票所收息銀內(nèi)核實(shí)支銷?！雹崴拇}商出資救濟(jì)近場貧民的人數(shù)眾多。如乾隆五十一年，犍為縣鹽商出資二千六百七十六千三百六十文，散給貧民劉文黃等353人?，伂姶送?，他們救濟(jì)近場貧民的行為還具有持續(xù)性，“乾隆四十四年迄今嘉慶十八年，均照奉發(fā)水票五百張，所繳息銀依數(shù)令繳錢散給貧民每日二十文，每月一領(lǐng)。”

實(shí)施以鹽商為主的近場社會(huì)救助機(jī)制需以鹽商獲取巨額鹽利為前提和基礎(chǔ)。乾隆時(shí)期是清代鹽業(yè)發(fā)展史上的巔峰，道光以后鹽引日漸滯銷，鹽商處境艱難，無暇顧及救助近場貧民，上述鹽區(qū)近場社會(huì)貧民由鹽商出資養(yǎng)贍機(jī)制被迫中斷。如道光二十八年十二月初八日，定郡王載銓在《單呈會(huì)議酌改長蘆鹽務(wù)章程條款》中奏請，刪除由長蘆鹽商提供的老少鹽牌經(jīng)費(fèi)開支，以恤商艱。

第三種是籌鹽救助機(jī)制。老少牌鹽制度廢除后，兩淮鹽區(qū)恢復(fù)了雍正十二年的“貧民鹽籌政策”，以籌鹽為核心重建近場社會(huì)救助機(jī)制。但至嘉慶晚期，籌私如同牌私一樣淪為奸徒牟利的工具，①這給近場社會(huì)籌鹽救助機(jī)制以沉重打擊。

面對(duì)籌私泛濫，嘉慶帝多次下旨嚴(yán)厲打擊販賣籌私及奸徒，力圖以此維系兩淮近場社會(huì)籌鹽救助機(jī)制，而不是如兩淮督撫、鹽政們所請取締籌鹽，②但整治效果不甚理想。至道光年間，兩江總督陶澍再次指出兩淮近場社會(huì)籌鹽救助亂象導(dǎo)致籌私泛濫，其中淮北老少籌鹽的弊端是奸民藉老少牌鹽暗中接濟(jì)私梟，給緝私帶來很大困擾。③ 此外，他在《請將淮北滯岸試行票引章程折子》中還指出淮北籌鹽不僅是梟私的重要來源，還給緝私官弁縱放私鹽提供借口。④ 為此，陶澍于道光十二年淮北推行票鹽法時(shí)，以“籌鹽不停，場私透漏之弊不絕”⑤為由，奏請廢除淮北籌鹽，一律該行票鹽。⑥ 但票鹽法只在形式上賦予所有人販鹽權(quán)利，事實(shí)上貧民根本無法與鹽商競爭，更遑論以販鹽謀生，廢籌改票在現(xiàn)實(shí)中等于奪民衣食，逼迫近場社會(huì)貧民鋌而走險(xiǎn)，販賣私鹽，甚至對(duì)抗緝私官兵。⑦ 然而，晚清官府似乎只在意確保國家鹽課收入，至于票鹽法是否發(fā)揮近場社會(huì)救助功能，則不在其考慮之中。于是，不僅淮北禁止籌鹽，不久之后，陸建瀛也于淮南廢籌改票，兩淮近場社會(huì)籌鹽救助機(jī)制至此全部廢止。

結(jié)語

近場社會(huì)靠鹽吃鹽，歷史上既已形成貧難人群以販賣少量食鹽為主的生計(jì)模式。清承明制，建國伊始即實(shí)施近場私鹽弛禁條例，通過合法化近場私鹽來解決近場社會(huì)救助問題。與官府救助相比，販鹽自助的長處在于能減輕地方官府財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)增多救助人數(shù)，事倍而功半。但是，販鹽以販鹽為自助手段，鹽為利藪，易被各方覬覦，因此其不斷受到私鹽問題的影響。于是，近場社會(huì)販鹽自助與近場私鹽治理交織一起，相互影響，大大增加了救助管理的難度。

這使清廷有意加強(qiáng)近場社會(huì)救助的頂層設(shè)計(jì)，老少牌鹽制度即為清廷經(jīng)過大量討論后慎重出臺(tái)的應(yīng)對(duì)舉措。從規(guī)范管理看，老少牌鹽制度以“貧難”資格認(rèn)證為核心，設(shè)計(jì)周密規(guī)范，可操作性比較強(qiáng)，是對(duì)近場社會(huì)販鹽自助機(jī)制重要的發(fā)展與完善。但40多年的實(shí)踐證明，老少牌鹽制度不僅沒有減少私鹽弛禁后的走私活動(dòng)，牌鹽反而成為私鹽交易的又一源頭，致使私鹽活動(dòng)有愈演愈烈之勢。清廷近場社會(huì)救助變革由此遭遇重挫。

表面看，老少牌鹽制度實(shí)施失敗的原因在于其管理成本過高。老少牌鹽制度設(shè)計(jì)周密，且以全面強(qiáng)化對(duì)近場貧難人口販賣鹽斤的管理，來彌補(bǔ)此前近場私鹽弛禁條例內(nèi)容甚為簡單、可操作性差等不足，但代價(jià)則是執(zhí)行和監(jiān)督所需人力物力遠(yuǎn)超以前，更重要的是其難以適應(yīng)不同鹽產(chǎn)區(qū)復(fù)雜的鹽業(yè)生態(tài)。這導(dǎo)致老少牌鹽制度在實(shí)施過程中因執(zhí)行不力而變形走樣，進(jìn)而滋生越界私販、侵害引地等違法現(xiàn)象，甚至為私梟所利用，不但未能獲得良好的社會(huì)救助效果，反而嚴(yán)重沖擊了鹽業(yè)市場和近場社會(huì)的正常秩序。

但事實(shí)上，老少牌鹽制度失敗的原因在于其已成為威脅鹽業(yè)管理體制的漏洞和缺口。近場私鹽弛禁政策賦予近場社會(huì)貧難人口進(jìn)入鹽業(yè)市場的特權(quán)。這種特權(quán)的取得有嚴(yán)格的限制條件，但其畢竟使民間社會(huì)力量由此得以進(jìn)入鹽業(yè)流通領(lǐng)域。同時(shí)，參與鹽業(yè)流通的民間社會(huì)力量需從鹽場灶民手中購買余鹽，由此民間社會(huì)力量又得以接觸官府控制最為嚴(yán)格的鹽業(yè)生產(chǎn)。這就為販賣私鹽者利用這些民間社會(huì)力量接觸鹽業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而走私牟利提供了可能。因此，清朝廷若要徹底根除近場私鹽弛禁的治理問題，則不僅需要完善弛禁條例、老少牌鹽制度等鹽業(yè)流通流域的相關(guān)制度，還需制定與之關(guān)系密切的鹽業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域、銷售領(lǐng)域的相關(guān)制度。這將使清廷面對(duì)鹽業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的新現(xiàn)象新問題，需要進(jìn)行全面系統(tǒng)的改革來為解決上述問題奠定制度基礎(chǔ)。