曲承樂，張麗紅

服務(wù)下沉與治理賦能：農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的行動邏輯

曲承樂，張麗紅

（齊魯工業(yè)大學(xué) 政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250353）

多元治理格局是提升國家治理能力、完善社會治理體系的重要目標(biāo)。在當(dāng)前基層治理實(shí)踐中，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心在承接基層政府職能、對接群眾需求的過程中日漸成為村級治理的主導(dǎo)力量。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心還通過向社區(qū)社會組織提供辦公、活動場地，促成了社區(qū)內(nèi)部自治力量的壯大。但與此同時，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的實(shí)際效能與制度設(shè)計間也出現(xiàn)了一定的偏差。這些偏差一方面源于村級治理行政化的路徑依賴在短期內(nèi)難以消除，另一方面也源于在從城市樣板移植的過程中忽視了城鄉(xiāng)稟賦條件和行動情景的差異。本文以公共資源管理中常用的制度分析與發(fā)展（IAD）框架為基礎(chǔ)，結(jié)合農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心當(dāng)前存在的諸多問題，從資源稟賦和行動情景的視角，提出了清晰認(rèn)識農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心組織定位、實(shí)現(xiàn)社會治理重心下移的相關(guān)建議。

村級治理；多元治理；社區(qū)服務(wù)中心；農(nóng)村公共服務(wù)

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革以后國家財政轉(zhuǎn)移支付力度與范圍的不斷加大，我國村級治理格局出現(xiàn)了一系列新的變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樵俜峙湔叩膱?zhí)行者，進(jìn)而接管了農(nóng)村公共事務(wù)的方方面面。然而，面對數(shù)量龐雜的服務(wù)對象與瑣碎的日常公共事務(wù)，基層政府受限于自身的資源供給特點(diǎn)，很容易在資源分配的過程中引發(fā)爭議、激化矛盾，有限的公共部門資源常常在處理后續(xù)問題的過程中被耗盡。因此，如何提高基本公共服務(wù)資源分配的精準(zhǔn)性與基層治理的有效性，成為當(dāng)前政府村級治理體系創(chuàng)新的重要內(nèi)容。以服務(wù)下沉和資源整合為主要表現(xiàn)形式的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心越來越成為新形勢下村級治理的重要載體。

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心是伴隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)而最早出現(xiàn)在東部沿海省份的綜合性便民服務(wù)機(jī)構(gòu)。由于短缺的公共資源在分散布點(diǎn)的情況下會降低服務(wù)質(zhì)量，所以服務(wù)中心通常設(shè)置在人口相對集中、交通條件相對便利的中心村。它以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)為抓手，服務(wù)輻射半徑一般不超過3公里，服務(wù)內(nèi)容涵蓋農(nóng)村生產(chǎn)生活的方方面面。歷經(jīng)十余年的探索，關(guān)于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)逐漸突破了以往設(shè)施建設(shè)必要性與主導(dǎo)權(quán)的爭論，相關(guān)的理論探討也不再囿于一味地抨擊全能型政府，或是單純地追求完全的自我組織與管理，而是從提高村級管理和協(xié)同服務(wù)能力、完善農(nóng)村基層社會治理體系等角度積累了更為豐富的研究成果[1]。但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多只是將農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心當(dāng)作政府力量介入農(nóng)村基層的載體或空間，在公共性、自治性、鄉(xiāng)土性等維度的系統(tǒng)性分析不足，未能建立起統(tǒng)一的服務(wù)中心行動分析框架，也缺乏對服務(wù)中心在治理體系中整合多元主體作用機(jī)制的一般性探討。

一、制度分析與發(fā)展框架：農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心行動邏輯的理論背景

制度分析與發(fā)展（IAD）框架是公共資源管理領(lǐng)域的重要理論框架，它從各種制度安排中所總結(jié)出的包含外部變量、行動舞臺、相互作用、產(chǎn)出與評估準(zhǔn)則在內(nèi)的一般性結(jié)構(gòu)，當(dāng)前已被廣泛應(yīng)用于各種治理實(shí)際情景的分析[2]。而農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心參與社區(qū)治理，不僅在于幫助基層自治組織更好地承接政府的部分服務(wù)職能，還在于在農(nóng)村復(fù)雜的行動情景中激勵各類主體實(shí)現(xiàn)組織重構(gòu)和資源整合。因此，基于服務(wù)下沉和治理重心下移的復(fù)雜性，本文以公共資源管理中常用的制度分析與發(fā)展（IAD）框架為基礎(chǔ)，來剖析農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心以政府服務(wù)下沉賦能其他主體參與基層治理的行動邏輯。

通過IAD框架解釋農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心在服務(wù)下沉中的行動過程主要包括如下幾個方面：首先是外部變量，主要包括村莊的集體經(jīng)濟(jì)狀況、村民的群體屬性和公共生活參與情況、社區(qū)服務(wù)中心通用的管理制度。其次是行動舞臺，包括以黨群組織、基層自治組織、政府部門、志愿組織、社區(qū)民間互助組織、駐社區(qū)單位等在內(nèi)的各類主體相互作用、解決問題、相互支配或斗爭所采取的行動或策略空間。其中的行動情景可以進(jìn)一步通過描述邊界規(guī)則、位置規(guī)則、選擇規(guī)則、信息規(guī)則、聚合規(guī)則、支付規(guī)則和范圍規(guī)則進(jìn)行深入剖析。第三是各類主體在行動情景中的相互作用模式，也就是服務(wù)中心是實(shí)現(xiàn)基層政府職能承接、群眾需求對接的主要路徑，以及服務(wù)下沉中對自治力量賦能的激勵過程。第四則是由相互作用模式所帶來的治理效能提升的結(jié)果。對結(jié)果的評價將進(jìn)一步影響到外部變量和行動舞臺的相關(guān)內(nèi)容。最后則是對相互作用模式和產(chǎn)出的評估準(zhǔn)則，即政府對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心一系列的考核指標(biāo)。

圖1 農(nóng)村社區(qū)服務(wù)重心參與村級治理的IAD框架

二、當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心服務(wù)下沉的主要特征

（一）服務(wù)下沉以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，但規(guī)模化的建設(shè)思路容易出現(xiàn)馬太效應(yīng)

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的出現(xiàn)很大程度上源于農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件差、公共服務(wù)覆蓋面窄、百姓辦事距離過長。盡管存在村級治理行政化的傾向，但基層自治組織更多地只是在執(zhí)行和應(yīng)對政府的各項(xiàng)要求，而缺乏服務(wù)的能力和基礎(chǔ)。再加上人口流動和就業(yè)的多樣化，傳統(tǒng)依靠血緣、地緣、業(yè)緣的公共事務(wù)解決方式逐漸解體，因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化更多地依靠政府一方的力量。政府借由服務(wù)中心對農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投入，改善了農(nóng)村的人居環(huán)境，但由于農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心往往是以中心村建設(shè)為基礎(chǔ)，加之需要集體經(jīng)濟(jì)的配合，就容易在資源配置上出現(xiàn)強(qiáng)者恒強(qiáng)的局面。政府對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心一站式服務(wù)的范圍和種類有著明確的要求，但服務(wù)中心的各種在地化設(shè)計往往會更加側(cè)重中心村的需求，而與被整合的欠發(fā)達(dá)村莊需求間存在一定的偏差。

（二）服務(wù)下沉增加了村級治理的制度性內(nèi)容，但缺乏城鄉(xiāng)差異化的考慮

改革開放之后，城市逐漸脫離了以單位制為主、街居制為輔的居住形式，企事業(yè)單位剝離與分化出的社會服務(wù)職能，轉(zhuǎn)由街道接管。城市的高密度特征可以促使政府通過服務(wù)下沉的方式向社區(qū)居民提供規(guī)?；墓卜?wù)，并獲得經(jīng)濟(jì)效益，這也可以在相當(dāng)程度上減輕行政化以后社區(qū)居委會公共服務(wù)的供給壓力[3]。在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的服務(wù)領(lǐng)域，服務(wù)下沉過程中產(chǎn)生的分權(quán)與賦權(quán)就成為政府控制城市管理成本的最佳選擇。相比復(fù)雜的城市社區(qū)，農(nóng)村居民偏好的同質(zhì)性、公共事務(wù)的高度總體性、較近的生活距離和原本就存在的強(qiáng)聯(lián)系特征雖為社區(qū)服務(wù)中心的發(fā)展提供了更好的動員基礎(chǔ)，但由于村莊無主體性的出現(xiàn)和村級治理系統(tǒng)性的異化，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的布局要想達(dá)到如城市般的規(guī)模效應(yīng)且能獨(dú)立發(fā)揮效能，勢必涉及村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)重塑、組織權(quán)利保障等多方面的內(nèi)容。在當(dāng)前的農(nóng)村，差異化的公共服務(wù)存在政府與市場的雙重缺位，即便沒有受到城市虹吸效應(yīng)的影響，多數(shù)農(nóng)村也很難達(dá)到城市的高密度特征。這導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心無法成為城市社區(qū)服務(wù)中心的翻版，很多農(nóng)村公共服務(wù)的供給都無法達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的門檻，所以現(xiàn)實(shí)中常常出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)”的情形。

（三）服務(wù)下沉培育了多元化的治理主體，但缺乏有序的互動機(jī)制

由于農(nóng)村往往缺少擁有明確制度規(guī)定的治理主體，所以，社區(qū)服務(wù)中心在建設(shè)的過程中常常非常重視社區(qū)社會組織的制度化建設(shè)。服務(wù)中心除了提供基本的政府公共服務(wù)外，還推動社區(qū)成立了農(nóng)資采購、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)和社區(qū)志愿組織等組織。但這種治理主體類型的多元化并沒有形成有序的現(xiàn)代治理格局[4]。服務(wù)中心盡管幫助成立了社區(qū)社會組織，但負(fù)責(zé)人多為社區(qū)“兩委”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府駐派的工作人員，成員多為各村“兩委”、黨員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府、事業(yè)單位的工作人員和政府購買服務(wù)的社工。有限的人員往往要身兼數(shù)職，而資源下沉同時伴隨著監(jiān)管的下沉，多元主體承攬的工作越多，村委和派駐工作人員的負(fù)擔(dān)就越重。制度上墻、出勤記錄、工時考核等一系列制度化改造也抬高了自治的成本，使得服務(wù)中心的各類組織不得不進(jìn)一步依賴現(xiàn)有的資源供給模式。各類組織往往是出于完成任務(wù)的目的，在能夠吸引政府注意的規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化方面下功夫，熱衷于提供一些耗資不多但見效快的公共服務(wù)，對費(fèi)事費(fèi)力、見效慢且沒有政策支持的服務(wù)缺乏熱情。調(diào)研發(fā)現(xiàn)這類采用政府購買社會服務(wù)方式組建的社會組織其實(shí)并不了解農(nóng)戶的實(shí)際需求，而只是根據(jù)協(xié)議被動地為社區(qū)層面提供有限的服務(wù)。

三、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心參與社區(qū)治理的改革路徑

農(nóng)村社區(qū)是一個多重關(guān)系的自治集合體，內(nèi)部共生有形態(tài)多樣的各類組織。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的出現(xiàn)原本是為了理順“政府—社會—市場”在多元治理格局中的關(guān)系，建立現(xiàn)代化的社會治理體系。服務(wù)中心只有在服務(wù)下沉的過程中處理好擔(dān)責(zé)與賦能的關(guān)系，才能真正提高治理效能。

（一）農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心要專注于規(guī)模經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)以提高服務(wù)覆蓋面

黨群服務(wù)中心、便民服務(wù)中心是政府發(fā)揮基層治理協(xié)同效應(yīng)的基礎(chǔ)。作為政府部分公共職能的承接者，服務(wù)中心必須要保持政府在處理公共事務(wù)上的優(yōu)勢領(lǐng)域，著眼于政府規(guī)模公共服務(wù)的有效供給。服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)整合政府強(qiáng)大的應(yīng)急管理與動員能力，通過與基層自治組織的緊密聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的自上而下的資源保障，既做到整個覆蓋區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化，同時也提高基層服務(wù)的專業(yè)性。

（二）農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心要釋放反規(guī)模經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)讓自治主體提高可持續(xù)性

黨群服務(wù)中心、便民服務(wù)中心的普遍設(shè)置，農(nóng)村各類經(jīng)濟(jì)組織的大量涌現(xiàn)，其實(shí)為農(nóng)村公共服務(wù)的進(jìn)一步細(xì)分提供了可能，也為各類自治組織、志愿組織開放了獨(dú)特的發(fā)展空間。黨群服務(wù)中心與基層便民服務(wù)中心在培育其它主體的過程中應(yīng)當(dāng)意識到自身在服務(wù)下沉過程中所培育的各類組織與自身有著本質(zhì)的區(qū)別，將各種治理模式都納入到政府管理之中其實(shí)并不是實(shí)現(xiàn)社區(qū)層面協(xié)同共治的理想方式。服務(wù)中心更多的是在為民服務(wù)、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)中發(fā)揮監(jiān)督、談判的作用，而不是親自提供這些服務(wù)。只有這樣才能在服務(wù)下沉的過程中實(shí)現(xiàn)對自治的賦能，進(jìn)而推進(jìn)整個治理格局重心的下降，實(shí)現(xiàn)基本有效、有序的自我運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心要從道德秩序恢復(fù)的角度重塑組織社會價值

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心之所以能夠動員成員參與社區(qū)事務(wù)、引導(dǎo)社區(qū)成員有序表達(dá)利益訴求，依靠的不是強(qiáng)加的科層管理秩序或者法律規(guī)定，而是社區(qū)成員的認(rèn)同感、歸屬感、責(zé)任感和榮譽(yù)感。盡管農(nóng)村社區(qū)的流動性逐步提高，但是農(nóng)村社區(qū)依然保持了典型的熟人社會特征，宗族和家庭的小范圍特殊信任依舊存在。成員之間長期穩(wěn)定的人際交流互動，是村級治理格局中解決公共事務(wù)的良好基礎(chǔ)。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心借由服務(wù)供給，在組織與動員具有相近目標(biāo)理念的成員實(shí)現(xiàn)鄰里互惠方面具有天然的優(yōu)勢。服務(wù)中心的組建其實(shí)并不僅僅是政府科層有效與否的問題，而是應(yīng)該盡可能地恢復(fù)農(nóng)村社區(qū)的完整性，恢復(fù)社區(qū)和諧的人際關(guān)系，通過凝聚民心、民智、民力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的有效治理。

四、結(jié)論

多元協(xié)同治理是自治與共治的復(fù)雜結(jié)合體。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心的出現(xiàn)旨在實(shí)現(xiàn)政府行政功能和基層自治功能的互補(bǔ)。然而，農(nóng)村社區(qū)社會組織在吸納與整合村莊內(nèi)部原有自治組織、黨群關(guān)系、市場主體和社會力量的過程中出現(xiàn)了一定的認(rèn)知偏差，導(dǎo)致服務(wù)中心和各個自治主體的主動性并沒有被充分調(diào)動。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)主動轉(zhuǎn)變當(dāng)前協(xié)同治理格局中依附與被依附的關(guān)系結(jié)構(gòu)，評估合理的投入產(chǎn)出比例，認(rèn)清各個主體的功能邊界和優(yōu)勢所在，唯有如此，才能構(gòu)筑起社區(qū)基本公共服務(wù)、志愿服務(wù)和互助服務(wù)相銜接的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系，減輕政府管理壓力，又使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展充滿活力。

[1]王岳,彭瑤玲,閆晶晶,孟慶.新時代街道和社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃探索——從“服務(wù)短缺”到“治理 協(xié)同”的重慶實(shí)踐[J].城市規(guī)劃,2019,43(8): 53-59.

[2]王亞華.增進(jìn)公共事務(wù)治理:奧斯特羅姆學(xué)術(shù)探微與應(yīng)用[M].北京:清華大學(xué)出版社,2017:128.

[3]李建偉,王偉進(jìn),黃金.我國社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展成效、問題與建議[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2021(5):48-60.

[4]劉家明.多邊公共平臺的運(yùn)作機(jī)理與管理策略——基于社區(qū)社工服務(wù)中心的跨案例研究[J].理論探索,2020(1):98-105.

C916.2

A

1672-1047（2021）05-0100-03

10.3969/j.issn.1672-1047.2021.05.26

2021-09-07

濟(jì)南市哲學(xué)社會科學(xué)項(xiàng)目“濟(jì)南市社區(qū)治理效能提升路徑研究——基于社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)的視角”（JNSK20C18）。

曲承樂，男，山東青島人，農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治、合作經(jīng)濟(jì)專業(yè)博士，講師。研究方向：農(nóng)業(yè)農(nóng)村法治，合作經(jīng)濟(jì)。

[責(zé)任編輯：吳祝平]