湛禮珠

[摘 要]新中國成立后，中國農村基本公共服務供給形態(tài)經歷了集體供給到個體供給再到財政供給的轉變，這一轉變背后蘊含著深刻的“社會倫理-國家治理”邏輯。社會倫理在一定程度形塑了統(tǒng)治者合法性來源，為了維護并強化這種權威，執(zhí)政者通過以政績考核機制為中心的制度建設約束地方政府行為，回應基層民眾需求。鄉(xiāng)村治理模式在國家、地方政府和基層社會的多方互動中形成，并直接決定了農村基本公共服務供給形態(tài)。從這一邏輯機理出發(fā)，新時代實現(xiàn)基本公共服務均等化的關鍵在于通過新型民眾參與模式調動民眾等社會力量參與農村基本公共服務供給。

[關鍵詞]農村基本公共服務;社會倫理;國家治理;基本公共服務均等化

[中圖分類號]C911 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2021）09-0050-07

一、引 言

農村基本公共服務的有效供給是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理，進而推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提與保障。新中國成立后，中國農村基本公共服務體系從無到有，服務水平逐漸提高。當前，“幼有所教、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、弱有所扶”的農村社會服務格局基本形成。但另一方面，受長期城鄉(xiāng)二元分治等的影響，中國農村基本公共服務供給質量不高，城鄉(xiāng)差異較大，供給力量仍十分薄弱。2017年10月，中共十九大指出，到2035年，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距要顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現(xiàn)。由此，農村基本公共服務供給成為新時代中國“三農”工作的重點，提高供給質量、補齊發(fā)展短板，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有關鍵性作用。在農村基本公共服務供給影響因素復雜的情況下，處在“兩個一百年”的歷史交匯期，通過對中國農村基本公共服務供給形態(tài)變遷及其成因的考察，并在此基礎上把握其基本脈絡，發(fā)掘一般規(guī)律及共性因素，有利于拓寬實現(xiàn)基本公共服務均等化的思路。

基本公共服務是在當個人生存之所需的獲取無法由個體獨立完成而必須依賴國家力量的情況下產生的[1]。從這一視角出發(fā)，農村基本公共服務是指由政府主導，保障農村居民生存和發(fā)展基本需要，且與經濟社會發(fā)展水平相適應的公共服務①。由此可見，農村基本公共服務一般具有歷史屬性、公益取向，同時需要符合民意。在當前中國農村人口外流、村莊“空心化”具有相當普遍性的現(xiàn)實情境下，盡管農村基本公共服務供給水平一段時期以來有了長足提高，但總量不足、質量不高、效率低下和結構失衡等問題仍然突出[2]。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與農村基本公共服務供給水平長期低位徘徊的矛盾引發(fā)了學界高度關注。從農村公共服務供給的現(xiàn)實困境出發(fā)，圍繞其成因和破解路徑，學者進行了廣泛研究，并在此基礎上形成了財政論、政治體制論和道德觀念論等諸多富有見地的觀點。

持財政論觀點的學者認為，城鄉(xiāng)“二元結構”利益固化的財政政策是造成中國農村公共服務供給水平較低且城鄉(xiāng)差異較大的主要原因[3]。新中國成立后至21世紀初，政府財政明顯缺位的情況下，農民成為農村基本公共服務供給的實際主體。所不同的是，人民公社時期，農民投入在集體的“包裝”下被“工分”形式所掩蓋，農民負擔隱化[4];而農村改革之后，集體經濟的衰弱使得家庭和個人逐漸成為供給主體，以“三提五統(tǒng)”的貨幣化形式為表征，農民負擔顯化并漸趨加重。進入21世紀，在“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”理念的指導下，政府財政逐步覆蓋農村基本公共服務，從加強農村建設投入到財政向農村傾斜，基本公共服務體系逐漸由“城鄉(xiāng)二元”向“城鄉(xiāng)一體”過渡[5]。持政治體制論觀點的學者在財政論的基礎上進一步提出，中國式分權對地方政府行為激勵的扭曲導致了基本公共服務供給偏向[6]。具體而言，分稅制實施以來，地方財政分權使得中央對地方財政約束軟化，與此相反，政治集權是單一制國家的顯著特征，在上級政府決定下級官員晉升、而考核指標則以經濟增長為核心的背景下，地方政府行為城市偏向由此產生，更多資金流入城市基本公共服務建設[7]。隨著“項目治國”的廣泛興起，中國式財政分權對基層政府農村基本公共服務的直接影響是“選擇性供給”的產生，財政約束較弱和以經濟增長為導向的考核機制促使基層政府將更多資源集中于“明星村”“示范村”的打造，由此加劇了農村基本公共服務供給水平低位和村莊間失衡的問題[8]。沿著這一思路，胡志平進一步考察了中國式財政分權的產生根源，認為政治合法性基礎決定了政績考核機制，同時影響了財政分權體制的建立，上述機制通過作用于地方政府行為，繼而影響到基本公共服務供給[9]。持道德觀念論的學者糅合了政府與個體視角，認為以“項目制”為代表的國家轉移支付對農村公共服務供給作用有限，其根源在于資本主義的“利誘”機制，在這樣一種去道德化的實用意識形態(tài)下，村民個體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都忙著追求“一己私利”而顧不上村莊公共服務供給，結果是個人逐利和個別致富常見，村級公共服務則日益衰敗[10]。

學者對農村基本公共服務供給影響因素的探討從政府和個體兩個視角出發(fā)，沿著“財政-政治-道德理念”的主線，在相互借鑒的基礎上不斷深化并逐漸形成體系。但也應注意到，作為一個文化傳統(tǒng)深厚的國家，社會倫理觀念和現(xiàn)代國家建設的調適對鄉(xiāng)村治理產生深遠影響，而農村公共服務供給作為鄉(xiāng)村治理的基本要義，也必然由此受到牽涉?；诖?，本文以新中國農村基本公共服務的供給形態(tài)演變?yōu)槌霭l(fā)點，試圖在借鑒前人研究成果的基礎上，探討農村基本公共服務供給背后的社會倫理和國家治理作用機制，并為推進基本公共服務均等化提出建議。

二、建國后農村基本公共服務供給形態(tài)的歷史演變

基本公共服務的歷史范疇屬性決定了不同經濟社會發(fā)展形勢下其包含的內容不盡相同。在中國農村的現(xiàn)實情境下，一般認為，公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務和社會保障等是其核心內容[11]。以此為代表，新中國農村基本公共服務經歷了由集體供給到個體供給再到政府供給的轉變，這一過程反映了中國農村基本公共服務供給以保障農村居民基本生存需求為基礎，以實現(xiàn)國家現(xiàn)代化建設和提升人民生活水平為核心，從低水平到高質量，政府責任不斷強化的基本脈絡（見表1）。

（一）集體經濟時期國家動員下農村基本公共服務的集體供給

集體經濟時期，農村公共服務供給水平提升的迫切性與政府財政實力總體低下之間的矛盾運動催生了農村公共服務集體供給的形態(tài)。在這一形態(tài)下，生產隊成為供給主體，其以集體提留資金為依托，承擔了農村基本公共服務供給的主體責任。供給過程中，政府財政明顯缺位，取而代之的是動員角色的強化，通過“樹標桿”“立典型”，并配合以主流媒體的強力宣傳，以為各地提供經驗。

集體籌資、政府動員是農村基本公共服務集體供給形態(tài)的主要特征，它體現(xiàn)于農村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會救濟等各方面。其中，“兩條腿走路”是集體供給教育服務的集中體現(xiàn)。建國初期，為短期內整體性提高農民文化水平，中共中央、國務院《關于掃除文盲的決定》要求利用一切時機、采取一切有效辦法組織未擺脫文盲狀態(tài)的農民參加識字學習，五至七年基本掃除文盲。初等教育的短暫性、運動式興起極大催生了升學需求，在各級政府財政實力十分有限的情況下，群眾辦學與國家辦學“兩條腿走路”的方針得到高度認同，成為指導中國教育發(fā)展的重要理念。與“兩條腿走路”的教育服務供給方式相呼應，合作醫(yī)療是集體供給醫(yī)療服務的主要制度載體。自1956年6月首次在法律層面提出后，合作醫(yī)療“社員按照家庭人口多少，每年交納一定數(shù)量的合作醫(yī)療費，就診不另交費”的做法得到了黨和政府的認同與支持，“大家集資，看病免費”的做法迅速推廣[12]。在此基礎上，進入20世紀60年代末，“赤腳醫(yī)生”經驗廣為借鑒，以此為載體，農村合作醫(yī)療制度在全國范圍內蓬勃發(fā)展。

與教育、醫(yī)療供給制度的主動創(chuàng)新不同，集體供給形態(tài)下農村養(yǎng)老和社會救濟的被動性轉型特點突出。養(yǎng)老服務上，農業(yè)合作化背景下集體經濟的壯大使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老逐步向集體經濟體制下的家庭養(yǎng)老轉變，這與集體經濟的組織方式密切相關。一方面，受農民供給制、工分制的收入分配方式影響，家庭作為一個消費及再分配單位的性質被破壞，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的經濟基礎遭到削弱;另一方面，人民公社統(tǒng)一領導、統(tǒng)一調配、統(tǒng)一指揮的生產管理方式使家庭內部勞動分工不復存在，加之集體食堂的興辦、宗族組織弱化，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的組織基礎也有所動搖[13]。由此，農民養(yǎng)老主要由集體安排和照顧，農村老年人的生活資料主要是憑借其個人集體身份來獲得。社會救濟方面，農業(yè)生產合作化推行后，“以集體經濟為基礎、以集體保障為主體”成為農村社會救濟的主要方式。在此基礎上，隨著高級農業(yè)合作社的建立，“五?！惫B(yǎng)開始探索實行，部分經濟發(fā)展較好的地區(qū)開始試辦敬老院。三年自然災害時期，農村社會救濟形勢嚴峻。1962年，生產隊從集體收入中扣留一定數(shù)量的公益金以對老、弱、孤、寡、殘等貧困社員進行補助的政策開始實行，農村社會救濟由此取得了一定恢復和發(fā)展。綜合而言，無論是主動性制度創(chuàng)新還是被動性制度轉型，集體經濟時期農村基本公共服務始終以集體為主體，并且未能突破集體籌資、政府動員的供給框架。

（二）經濟轉型時期國家引導下農村基本公共服務的個體供給

改革開放后至21世紀初，以去集體化為導向，集體經濟解體而國家財政仍未跟進的背景下，農民個體成為基本公共服務供給的主要承擔者，其表現(xiàn)形式是農戶付費享受基本公共服務[14]。“三提五統(tǒng)”②等稅外費用和“制度外財政”是農村基本公共服務的主要籌資渠道。該時期，人民公社解體使得國家動員能力下降，政府更多發(fā)揮引導功能，以宏觀調控和政策扶持著力推進農村公共服務供給制度恢復與調整。但總體而言，該階段農村基本公共服務的供給政策是人民公社時期的延續(xù)，政府財政缺位下供給水平低位徘徊[5]。

實踐中，為保障農村公共服務供給水平，政策恢復與調整成為決策者改革開放初期的主要思路，如1983年教育部重申“兩條腿走路”的農村學前教育發(fā)展方針、1986年中國政府開始探索重建農村合作醫(yī)療制度等。這一思路背后既體現(xiàn)了決策者的路徑依賴，也在一定程度反映了政府財政實力不濟而希望農村集體能夠承擔本地區(qū)基本公共服務供給的主體責任。但在集體經濟普遍解體的社會背景下，這一思路顯然難以得到貫徹落實，家長繳納學前教育少量費用、醫(yī)療服務個體籌資、養(yǎng)老服務個人繳納為主等政策實踐由此衍生。進入20世紀80年代中后期，尤其是20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經濟快速發(fā)展背景下政府財政實力的增長，農村公共服務供給中的政府投入開始得到強調。1985年，九年義務教育政策出臺，縣、鄉(xiāng)政府在基礎教育管理中的職責得到強調;1986年，農村合作醫(yī)療制度探索重建的同時，建立縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療保健網(wǎng)也進入政府決策視野;1992年，“以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的養(yǎng)老資金籌集政策開始實行;1996年初，農村最低生活保障制度首次提出，同年底，《農村社會保障體系建設指導方案》對低保制度補助對象、資金籌集等做出規(guī)定，并強調積極試點、穩(wěn)步推進。綜合而言，改革開放后，農村基本公共服務供給制度在很大程度上仍然沿襲過去，但家庭聯(lián)產承包責任制下集體經濟的解體使得這一方式顯然不具備可行性。為此，政府財政投入得到強調，但財政統(tǒng)籌層次太低加之城市優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略未曾改變，農村基本公共服務供給水平并未得到有效改觀，概而言之，農民仍是服務供給的主體，負擔自身服務消費支出。

（三）市場經濟時期國家支持下農村基本公共服務的政府供給

21世紀以來，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的理念為指導，進入“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”的新時期，農村基本公共服務供給逐漸納入公共財政保障范圍，政府成為供給主體并承擔主體責任。此后，農村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和社會保障質量逐步提升，農村基本公共服務供給水平不斷提高。

財政實力快速增長背景下，為強化政府在農村義務教育中的主體責任，2007年，農村義務教育全面納入公共財政范圍，并以法律形式得以確認。2012年以后，黨和政府繼續(xù)高度關注農村教育發(fā)展問題，強調通過改善教師福利待遇等吸引優(yōu)秀人才，建立一支高素質且穩(wěn)定的鄉(xiāng)村教師隊伍，同時積極建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農村的義務教育經費保障機制，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。醫(yī)療層面，2002年，建立由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的新型農村合作醫(yī)療制度開始起步。此后，政府新型農村合作醫(yī)療投入力度持續(xù)加大，實現(xiàn)了補貼額度、農民參合率和受益人次的快速增長。中共十八大以來，新型農村合作醫(yī)療制度進一步調整和完善，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險權益差距進一步縮小，全國范圍內統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度逐步建立。農村養(yǎng)老問題上，2009年，國務院頒布《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，全國范圍內新型農村社會養(yǎng)老保險制度試點工作隨即展開。遵循“試點、擴大試點、普遍實施”的建設思路，“新農?！痹圏c范圍和參保人數(shù)快速增長。2012年，新型農村養(yǎng)老保險制度全覆蓋工作正式啟動，農村養(yǎng)老保險制度建設取得階段性成果。此后，打破城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度壁壘開始進入政策議程，建立全國范圍內統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度加速實施。社會救濟方面，2007年，《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》對農村低保救助對象、補助標準、申請程序及規(guī)范管理等問題做出規(guī)定，健全了農村低保制度體系。同年9月，農村最低生活保障制度普遍建立，“應保盡?！钡母窬只拘纬?。在擴大保障范圍的同時，提高補助標準以切實維護貧困農民基本生活需求受到了黨和政府的重視。由此，各地農村低保補助標準正常增長機制相繼建立，補助水平也隨之逐步提高。2013年，“精準扶貧”理念的提出標志著農村社會救助制度日益體系化、規(guī)范化。2014年，《社會救助暫行辦法》對最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災人員救助、臨時救助等八項社會救助做了具體規(guī)定，構建了一個分工負責、相互銜接、協(xié)調實施、政府救助和社會力量參與相結合的中國特色社會救助體系。由此可見，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下，政府在農村公共服務供給中的主體責任不斷強化，經歷了從擴大保障范圍到提高供給質量的轉變。

三、“社會倫理-國家治理”：農村基本公共服務供給嬗變的邏輯機理

農村基本公共服務供給形態(tài)演變背后蘊含著深刻的社會倫理和國家治理邏輯。社會倫理在統(tǒng)治過程中通過塑造統(tǒng)治者權威而發(fā)揮著至關重要的作用。為了維護這種權威，統(tǒng)治者又通過國家發(fā)展戰(zhàn)略和政績考核機制等影響地方政府行為，鄉(xiāng)村治理機制在國家、地方政府和基層社會的互動中所形塑，并以此對農村居民需求做出回應。在這樣一種邏輯機理下，農村基本公共服務供給形態(tài)是政治、經濟和社會多方塑造的結果。

長期受“帝國儒家主義”③的影響，封建家長觀念在中國農村社會根深蒂固。直至新中國建立前夕，“農村為數(shù)極多的從事農業(yè)的農民社會，那里每個樹木掩映的村落和農莊始終占據(jù)原有的土地，沒有什么變化”[15]。建國初期，在農村人口占絕大部分的社會背景下，傳統(tǒng)家長觀念仍在很大程度上得以保留。另一方面，自19世紀中葉帝國主義入侵以來，人民生活飽受國家動亂之苦。中國共產黨所領導的新民主主義革命徹底打破了這一狀態(tài)，實現(xiàn)了政治穩(wěn)定，促進了社會生產。由此，中共及其領導者在廣大人民群眾中獲得了崇高威信。雙重因素作用下，魅力型權威成為新中國建立伊始執(zhí)政者合法性的重要來源。韋伯認為，魅力是建立在非凡地獻身于一個人以及由他所默示和創(chuàng)立的制度的神圣性，或者英雄氣概，或者楷模樣板之上的[16]。在魅力型統(tǒng)治下，服從有魅力素質的領袖本人，在相信他的這種魅力的適用范圍內，由于個人信賴默示、英雄主義和楷模榜樣而服從他。為了維持這種權威，在國內普遍貧困和國際形勢嚴峻的社會背景下，一方面，黨和政府確立了“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)”的發(fā)展觀，以此實現(xiàn)國家發(fā)展和鞏固新生政權;另一方面，基于“不患寡而患不均”的考量，同時為了配合重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家戰(zhàn)略，以土地改革時期深入到每個村莊的黨政機構[17]為依托，人民公社制度由此建立，“政社合一”的農村基層社會治理模式也至此形成。由于國家財政能力有限，同時受“以農養(yǎng)工、城市優(yōu)先”的發(fā)展觀念的影響，政府在農村基本公共服務供給中的投入十分有限，生產隊作為基本生產單位則成為了最優(yōu)供給主體。為了貫徹國家意志，同時克服集體供給下因農民負擔隱化而產生的盲目性，執(zhí)政者廣泛樹立典型并號召學習，農村基本公共服務供給運動化特征較為顯著。至此，集體經濟時期國家動員下農村公共服務集體供給的形態(tài)最終形成。

20世紀70年代末80年代初，國民的成長加之治者魅力逐漸褪去，執(zhí)政者尋找新的合法性來源成為當務之急。有鑒于中國與西方世界關系的緩和，加之該時期以家庭聯(lián)產承包責任制為核心的農村改革取得顯著成效，個體化和市場化觀念逐漸在中國社會興起并占據(jù)主流。以現(xiàn)代國家建設為目標，在借鑒西方經驗的基礎上，法理型權威取代魅力型權威成為執(zhí)政者合法性的基礎所在。法理型權威建立在相信統(tǒng)治者的章程所規(guī)定的制度和指令權力的合法性之上，統(tǒng)治者是合法授命進行統(tǒng)治的[16]。基于此，該時期中國法理型權威的構建首先強調理性國家建設，以此彰顯法律章程的規(guī)范性作用。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是加強立法并推動貫徹執(zhí)行，典型的如1982年憲法的修訂與貫徹;二是推進現(xiàn)代官僚體制建設，以黨和國家領導人任期制為起點，官員科層制、技術化，行政管理檔案制、監(jiān)督常態(tài)化等成為中國官僚體制的顯著特征。在加強理性國家建設、改善制度環(huán)境的基礎上，為強化并維持法理型權威，社會主義市場經濟建設自城市經濟體制改革拉開序幕后，成為黨和政府的工作重心，經濟績效成為各級政府追求的目標并構成官員政績考核的主要內容?！耙越洕ㄔO為中心”“效率優(yōu)先、兼顧公平”等觀點深刻闡述了該時期執(zhí)政者的執(zhí)政思路。由此，具備集聚效應和規(guī)模效應的城市工業(yè)發(fā)展仍是中國政府經濟工作的重點，地方政府城市偏向繼續(xù)延續(xù)。而在農村地區(qū)，由于人民公社解體、國家常規(guī)治理力量不足，村民自治以一種自下而上的方式推廣至全國，政府主要通過法規(guī)訂立和少量財政投入加以引導，“鄉(xiāng)政村治”的農村基層社會治理模式在20世紀80年代末《村民委員會組織法（試行）》頒布的背景下正式形成。公社解體、政府缺位和村民自治使得家庭個人成為農村基本公共服務的供給主體，農民農業(yè)稅外的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費用成為農村基礎設施建設和基本公共服務供給的主要資金來源。由此，政府引導下的農村基本公共服務個體供給形態(tài)形成。此后，由于農村“制度外費用”的不規(guī)范收取，基層政府與村級自治組織超“紅線”④征收成為常態(tài)，農民負擔不斷增加下“農村真窮、農民真苦、農業(yè)真危險”侵蝕著統(tǒng)治者合法性基礎，新一輪改革勢在必行（見圖1）。

為了重塑農民負擔過重而造成的法理型權威的流失，21世紀初，農村稅費改革在廣泛試點的基礎上全面推進，及至2006年農業(yè)稅廢除后，農民負擔顯著減輕。與此同時，在分稅制改革中央財政汲取能力有效提升以及城市工業(yè)發(fā)展取得階段性成果的背景下，黨和政府將發(fā)展目光聚焦于農村，提出“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村”的發(fā)展理念，其實質是從單純注重經濟績效向注重經濟社會綜合績效轉變，尤其注重農村社會發(fā)展。在這一理念指導下，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化得到重視。學者統(tǒng)計顯示，2003—2015年，中國中央一級文件中，有關基本公共服務“公平”一詞的累計覆蓋率由1978—2002年的略高于1%上升至接近4%[18]，體現(xiàn)了執(zhí)政者執(zhí)政理念的轉變。具體政策實踐中，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為指導，執(zhí)政者積極促進公共財政投入向農村地區(qū)傾斜。以社會主義新農村建設的提出為契機，國家“三農”費用投入從“三個高于”⑤、“三個繼續(xù)高于”、“三個明顯高于”再到“三個大幅度”⑥，財政支農力度大幅提升?；诖耍孕滦娃r村合作醫(yī)療、義務教育經費財政保障、農村最低生活保障制度和新型農村養(yǎng)老保險制度等為代表，農村基本公共服務供給全面納入公共財政范疇，有效提高了供給水平，為保障農村居民基本生活需求打下了堅實的基礎。

四、進一步思考：城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的進路

農村基本公共服務在實現(xiàn)財政供給之后，供給數(shù)量快速提高的同時，供給質量的城鄉(xiāng)差異問題日漸突出。中共十八大以后，提升農村基本公共服務供給質量、加速基本公共服務均等化進程受到中國共產黨和政府的重視。以2014年2月整合新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險、建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險為起點，此后，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險和城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農村的義務教育經費保障機制等相繼提出并付諸實施，邁出了城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的重要一步。但另一方面，受城鄉(xiāng)二元分治等歷史和農村衰落等現(xiàn)實因素的影響，農村基本公共服務供給質量較差的現(xiàn)狀沒有得到根本性改變。以中共十九大提出2035年基本公共服務均等化基本實現(xiàn)為目標，如何進一步提高農村基本公共服務供給質量，進而推動鄉(xiāng)村善治值得探討。農村基本公共服務供給形態(tài)所蘊含的“社會倫理-國家治理”邏輯為深化供給機制改革提供了思路。

社會倫理植根于社會、發(fā)源于人民，立足于生產力發(fā)展水平、成長于國家和社會的雙重互動。從這一視角出發(fā)，執(zhí)政者應堅持人民主體、充分激發(fā)社會活力，推動農村經濟發(fā)展和明晰政府、社會定位。一方面，農村居民作為農村基本公共服務的直接受益者，應充分發(fā)揮其主體作用，通過調查研究、試點和民意擺脫簡單依賴“目標責任制”下的“數(shù)字化”管理技術，同時將民眾是否積極參與作為政策擬定和實施的檢驗，以此構建新型民眾參與模式[10]。具體到農村基本公共服務供給實踐中，決策者應在切實調查研究、了解民眾服務需求的基礎上，通過面小點多的試點開展及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題和積累經驗，并在此基礎上進行推廣。在調查、試點、推廣過程中，要通過群眾座談等方式了解其訴求，并將自下而上的民意反饋作為基本公共服務供給的重要考核指標，以此擺脫基層政府“唯上”的行動邏輯而更多回應民意。另一方面，農村經濟社會發(fā)展是農村基本公共服務供給的前提與目標，以其為前提，擺脫盲目供給而不切實際的問題;以其為目標，激發(fā)村莊和農民內生性動力，形成經濟社會發(fā)展- 服務供給水平提升的良性互動。此外，應明確政府在農村基本公共服務提供中的供給主體角色，供給更多強調資金籌集而非服務生產，同時也并非全權監(jiān)督?；诖?，可通過向社會組織購買服務的方式進行生產，以此提高供給效率;對于部分服務內容，也可向村民購買，在發(fā)揮村民作為生產者責任和主體意識的基礎上，減少由信息不對稱引發(fā)的服務質量問題。監(jiān)督方面，可充分調動村民監(jiān)督積極性同時強化第三方評估，以此增強過程和結果的全方位監(jiān)督。

與管理的“中心-邊緣”模式不同，國家治理強調政府和社會組織等均以平等的角色參與公共事務治理過程。由此，政府應積極適應管理向服務的角色轉型。同時，考慮到農民個體原子化參與影響十分有限，因而要注重通過制度優(yōu)化積極培育各類社會組織參與到農村基本公共服務供給中。具體如引導成立民間服務組織，通過自我決策和自我管理，并配合以適當?shù)恼叻龀?，實現(xiàn)如垃圾清理、社會救助等部分公共服務供給。除此之外，在自治為基、法治為本、德治為先的鄉(xiāng)村治理體系中，除了要充分發(fā)揮自治組織在農村基本公共服務供給中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督作用之外，要注重法律服務下鄉(xiāng)，提高農村居民法治意識和權利意識，尤其注重調動其對農村公共服務供給質量監(jiān)督反饋積極性，強化自下而上的過程監(jiān)督。再者，宗族組織具有密切聯(lián)系村民的先天優(yōu)勢，因而可以嘗試以其為紐帶向上收集民意、反饋民情，向下傳遞政聲、解讀政策，引導其扮演好“新經紀”的角色，進而形成農村基本公共服務供給政府與民眾社會的合力。從本質上看，“社會倫理”和“國家治理”機制下，提升農村公共服務供給水平、促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的關鍵在于調動民眾等社會力量參與，由此，明晰各主體角色定位并基于此優(yōu)化其功能發(fā)揮環(huán)境至關重要。政府作為供給主體，要實現(xiàn)國家權威和各級政府行動目標的一致，重點在于與時俱進推進以政績考核機制為核心內容之一的現(xiàn)代國家建設。

[注 釋]

① 結合《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》所做的界定，參見中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-03/01/content_5172013.htm。

② “三提”指農戶上交給村級行政單位的三種提留費用，包括公積金、公益金和行管費;“五統(tǒng)”則指農民上交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的五項統(tǒng)籌費，包括教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、鄉(xiāng)村道路建設費和優(yōu)撫費。

③ 指中國封建帝制時期“陽儒陰法”的陰陽學說二元合一宇宙觀。參見黃宗智的《國家與村社的二元合一治理：華北與江南地區(qū)的百年回顧與展望》，開放時代，2019年第2期。

④ 即“三提五統(tǒng)”費用不超過上年農民人均純收入5%。

⑤ 國家財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設的比重要高于上年，其中直接用于改善農村生產生活條件的資金要高于上年。

⑥ 大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展的投入;大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用于農業(yè)的比例，耕地占用稅稅率提高后新增收入全部用于農業(yè)，土地出讓收入重點支持農業(yè)土地開發(fā)和農村基礎設施建設;大幅度增加對中西部地區(qū)農村公益性建設項目的投入。

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（責任編輯：李 萌）