印佳晨

（上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030）

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革，包括4 次黨中央機(jī)構(gòu)改革和7 次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，而2018 年的機(jī)構(gòu)改革是對(duì)黨和國(guó)家的組織結(jié)構(gòu)及管理體制的全方位改革，其改革力度、囊括范圍都比以往改革更深更廣。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)局工作的我對(duì)于此次改革中變動(dòng)最大的部門——自然資源部在基層機(jī)構(gòu)改革中所遇到的阻力有著最直觀的感受，本文僅對(duì)J 鎮(zhèn)自然資源機(jī)構(gòu)改革中存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理，嘗試提出相應(yīng)的解決方法。

一、自然資源機(jī)構(gòu)改革的背景

2013 年11 月，習(xí)總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中就提出，山水林田湖是一個(gè)生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹(shù)。用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律，如果種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。[1]

正是由于過(guò)去種樹(shù)的只管種樹(shù)、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田，于是在自然資源管理上存在許多問(wèn)題：

（一）自然資源所有權(quán)主體虛位，自然資源保護(hù)困難。新中國(guó)成立后，我國(guó)各種自然資源按照產(chǎn)業(yè)精細(xì)分工，由不同的主管部門分別管理，權(quán)力體系由與自然資源相關(guān)的國(guó)土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等部門分散構(gòu)建。單獨(dú)來(lái)看，各門類自然資源管理都在努力做到極致；總體來(lái)看，自然資源所有權(quán)主體虛位，自然資源管理缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，部門之間缺乏共享互通，相互掣肘，權(quán)力邊界沖突，明顯帶有部門色彩，甚至存在部門利益固化的積弊，無(wú)法形成合力。[2]

（二）國(guó)土空間管制權(quán)分散，各部門為爭(zhēng)奪管控土地發(fā)展權(quán)，使得各空間規(guī)劃目標(biāo)抵觸、內(nèi)容矛盾。實(shí)際上海洋、林業(yè)、草原、濕地資源實(shí)行多部門交叉管理，水資源實(shí)行單門類統(tǒng)一管理，土地、礦藏資源實(shí)行相對(duì)集中統(tǒng)一管理，致使這些編制規(guī)劃的管理機(jī)構(gòu)分散，編制出的規(guī)劃層級(jí)結(jié)構(gòu)和編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，給人的感覺(jué)各規(guī)劃內(nèi)容乏味空洞，缺乏協(xié)調(diào)性和適用性，容易導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)和國(guó)家資源資產(chǎn)資本的浪費(fèi)和流失。

（三）在資源管理利用過(guò)程中，部門間、央地之間矛盾突出。政府在實(shí)施不同的國(guó)土空間用途管制的過(guò)程中，自然生態(tài)空間越來(lái)越短缺，空間沖突頻現(xiàn)，進(jìn)而引發(fā)暴利或暴損行為。而由于利益的驅(qū)動(dòng)，導(dǎo)致權(quán)力與權(quán)利混淆，使行政機(jī)關(guān)陷入利益怪圈，重資源開(kāi)發(fā)利用、輕資源保護(hù)節(jié)約現(xiàn)象比比皆是。中央部委（局）之間、中央和地方政府之間矛盾仍很突出，政府在實(shí)際管理中越位、錯(cuò)位、缺位的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，妨礙自然資源管理職能的全面到位。

（四）自然資源法制建設(shè)不完善。法律修改不及時(shí)，相互間銜接性及法規(guī)穩(wěn)定性不夠，甚至出現(xiàn)相互矛盾、有法不依、不依法行政等問(wèn)題。國(guó)有產(chǎn)權(quán)由于所有者和代理人關(guān)系不夠清晰，存在內(nèi)部人控制、關(guān)聯(lián)交易等，很多企業(yè)家不信任市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治秩序，尋找“保護(hù)傘”與“護(hù)身符”，形成惡性循環(huán)。并且，我國(guó)實(shí)行單門類資源管理的部門法，主要問(wèn)題是部門色彩太濃，甚至部門利益法規(guī)固化。

（五）管理浮于表面，審批效率低下。在對(duì)自然資源管理中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行解決時(shí)，往往偏于感性，多是解決表面問(wèn)題，就問(wèn)題而解決問(wèn)題；偏于行政，多是采取行政手段解決問(wèn)題。再加上審批權(quán)限分散，串聯(lián)式的審批流程設(shè)計(jì)，造成審批程序冗長(zhǎng)，效率不佳。

于是，為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，2018 年3 月，中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，批準(zhǔn)成立中華人民共和國(guó)自然資源部。

二、當(dāng)前J 鎮(zhèn)自然資源機(jī)構(gòu)改革面臨的困境

三定方案是指定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制。三定方案的確立意味著機(jī)構(gòu)改革已初步完成。自2018 年十九屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，江蘇省縣級(jí)及以上的各級(jí)自然資源機(jī)構(gòu)改革都有條不紊地推行。（圖1）江蘇省J 鎮(zhèn)至今未完成自然資源機(jī)構(gòu)改革。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源機(jī)構(gòu)改革一般有兩種模式，一種是人員隨業(yè)務(wù)一起遷移，另一種則是僅遷移業(yè)務(wù)。而無(wú)論以哪種模式進(jìn)行改革，僅從我所處的J 鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)局的視角來(lái)看，都存在數(shù)個(gè)問(wèn)題難以解決：

（一）若人員隨業(yè)務(wù)一起遷移：首先“上面千根線，底下一根針”，一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員不僅需要負(fù)責(zé)對(duì)接縣局的多項(xiàng)業(yè)務(wù)，還需要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門的自身工作。面對(duì)自然資源機(jī)構(gòu)改革所產(chǎn)生局部業(yè)務(wù)遷移，工作人員需要時(shí)間與原工作進(jìn)行剝離，做好工作交替，無(wú)法說(shuō)走就走。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制與機(jī)構(gòu)編制所屬不一致，機(jī)構(gòu)改革所產(chǎn)生的人員變動(dòng)將會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)多年培養(yǎng)的業(yè)務(wù)骨干流失，專業(yè)性人員調(diào)離原崗，本就人員編制緊張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定時(shí)間內(nèi)難以有熟悉業(yè)務(wù)的人員接收工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣局的拉鋸式的博弈使得人員調(diào)動(dòng)頻頻受阻。

（二）而如果僅遷移業(yè)務(wù)，這對(duì)于新組建的自然資源局來(lái)說(shuō)亦難以接受，一方面短時(shí)間內(nèi)沒(méi)有熟悉業(yè)務(wù)的工作人員，新工作將難以展開(kāi)，機(jī)構(gòu)改革為更好地服務(wù)群眾的初衷也將難以實(shí)現(xiàn)；另一方面，編制的緊缺使得新組建的自然資源局面臨單位職責(zé)增加卻無(wú)編可增的尷尬局面。

（三）改革的“最后一公里”難以打通。改革越往下，阻力也越大，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的情況更復(fù)雜，中央政府權(quán)威對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的推動(dòng)力卻逐漸減弱，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的權(quán)威推動(dòng)不足。[3]再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管力度相對(duì)不高，對(duì)于機(jī)構(gòu)改革的要求也相對(duì)較低，響應(yīng)機(jī)構(gòu)改革的呼聲也相對(duì)較弱，面對(duì)種種問(wèn)題，總是一拖再拖。

（四）缺乏有力的規(guī)范指引。機(jī)構(gòu)改革所涉及的法律法規(guī)及其具體細(xì)則的修訂不夠及時(shí)，法律供應(yīng)乏力，機(jī)構(gòu)改革與相應(yīng)的立法工作難以同時(shí)進(jìn)行，尤其是原有的法律法規(guī)無(wú)法解決改革后才出現(xiàn)的新問(wèn)題。由于法律及相關(guān)規(guī)章制度未達(dá)到完全細(xì)化的程度，往往會(huì)導(dǎo)致各部門在機(jī)構(gòu)改革后的一段時(shí)間內(nèi)，辦事帶有一定的茫然性。[4]

（五）隨著機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)的“多審合一、多證合一”業(yè)務(wù)重整，在實(shí)際操作中也同樣存在著些許問(wèn)題：第一，業(yè)務(wù)重整取消了部分流程，但沒(méi)有減少審批材料，比如“用地預(yù)審”這個(gè)環(huán)節(jié)被取消，但是群眾辦理業(yè)務(wù)依舊需要提交與之前相同的材料；第二，多驗(yàn)合一尚不具備實(shí)際操作性，新組建的部門往往“貌合神離”，目前有些部門將其他部門的驗(yàn)收結(jié)果作為該部門接受驗(yàn)收申請(qǐng)的前置條件，在上級(jí)政府未出臺(tái)相關(guān)政策前各部門難以共同驗(yàn)收；第三，多測(cè)整合缺乏人員、設(shè)備和技術(shù)支持?？h級(jí)及以上各類審批已普及線上流程、電子化審批，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面則尚未接入系統(tǒng)，通常需要遞交紙質(zhì)材料。這其中不乏存在接入系統(tǒng)的技術(shù)不足、成本過(guò)高的問(wèn)題，還有基層人員流動(dòng)大、培訓(xùn)難的問(wèn)題及基層群眾對(duì)無(wú)紙化審批配合度不高等問(wèn)題。

三、順利推進(jìn)J 鎮(zhèn)自然資源機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策建議

（一）適當(dāng)核增鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制。巧婦難為無(wú)米之炊。過(guò)少的行政編制勢(shì)必導(dǎo)致機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中職責(zé)承接不順，衍生混崗混編、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)不暢等問(wèn)題，各部門間、各部門與編制管理部門間也容易滋生矛盾。[5]業(yè)務(wù)增多也需匹配相應(yīng)人員，改革過(guò)程中也需要靈活變通。

（二）加強(qiáng)縣級(jí)及以上層面在機(jī)構(gòu)改革中的領(lǐng)導(dǎo)作用，借鑒國(guó)內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革經(jīng)驗(yàn)，著重解決業(yè)務(wù)重組和人員配置的關(guān)鍵問(wèn)題，明確業(yè)務(wù)人員的合理流動(dòng)，不再在機(jī)關(guān)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的博弈中浪費(fèi)機(jī)構(gòu)改革的寶貴時(shí)間。

（三）加強(qiáng)法律保障。針對(duì)機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)情況，適時(shí)地細(xì)化、調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)，將合理的內(nèi)容進(jìn)行完善和深化，突出其在保障機(jī)構(gòu)改革推行中的重要作用。對(duì)于業(yè)務(wù)整合帶來(lái)的各項(xiàng)法律法規(guī)適用性重復(fù)等問(wèn)題，也需要對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行及時(shí)的調(diào)整，以便在工作中做到有法可依。

（四）面對(duì)高成本、專業(yè)性強(qiáng)或者所需人員多的業(yè)務(wù)，可以廣泛引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許更多私營(yíng)部門通過(guò)市場(chǎng)測(cè)試參與提供公共服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約。[6]從而減輕政府壓力，促進(jìn)資源合理配置。

（五）做好改革監(jiān)管，自上而下開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。在改革過(guò)程中所反映出來(lái)的問(wèn)題有時(shí)候并不會(huì)迅速反饋至上層政府，這時(shí)候就需要做好改革監(jiān)管，及時(shí)了解改革進(jìn)度、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，對(duì)于業(yè)務(wù)整合后帶來(lái)的一系列改變還需進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，從而使后續(xù)工作得以順利開(kāi)展。

（六）“部門重組、業(yè)務(wù)整合”不能僅僅體現(xiàn)在部門名稱和業(yè)務(wù)流程中，更應(yīng)切實(shí)做到“心往一處想，勁往一處使”。這需要積極做好思想工作，使改革的整體理念深入其心，促使改革從思想上獲得大家的認(rèn)同。加強(qiáng)不同部門間人員的溝通與交流，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員的信任與合作，打破原有隔閡，形成新的具有凝聚力的部門價(jià)值觀。

結(jié)語(yǔ)

自然資源機(jī)構(gòu)改革涉及的內(nèi)容龐大，改革過(guò)程中遇到阻力也是意料之中，但是到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，由于其自身環(huán)境復(fù)雜，遇到的困難都是上層所難以預(yù)料的，這使得改革進(jìn)程在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)得尤為緩慢。但自然資源機(jī)構(gòu)改革能否徹底完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)作為黨和國(guó)家直接面對(duì)老百姓的“窗口”是不可或缺、無(wú)法繞開(kāi)的一環(huán)。本文僅從個(gè)人工作感受出發(fā)，簡(jiǎn)略分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然資源機(jī)構(gòu)改革的困境并給出淺薄建議，希望自然資源機(jī)構(gòu)改革能進(jìn)行徹底，為建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。