朱瑩 鄧玉 劉海華 陳松

基金項目：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財政專項“《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂與調(diào)研相關(guān)問題研究”（項目編號：125D0203）。

作者簡介：朱瑩（1989—），女，碩士，研究方向：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全政策法規(guī)。

通信作者：陳松（1983—），男，博士，研究員，研究方向：農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全政策法規(guī)。

摘要：當(dāng)前，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂已經(jīng)納入一類立法計劃，修訂草案也向社會廣泛征求了意見。針對各類生產(chǎn)經(jīng)營主體的制度安排和具體規(guī)定，仍然存在一些關(guān)鍵點需要論證探討。從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法監(jiān)管的視角，重點闡述《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂的主要目的，探討分析修訂草案的主要變化及爭議，提出加快《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂的對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)產(chǎn)品;質(zhì)量安全;法律;修訂;生產(chǎn)經(jīng)營主體

自2006年頒布實施以來，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》對規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)揮了重要作用，推動了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系建設(shè)從無到有、由弱到強，基本形成了覆蓋部、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等五級農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系。然而在2018年全國人大常委會對《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》實施的執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任落實不到位、有些法律責(zé)任條款處罰過輕、部門監(jiān)管職責(zé)尚未明確、鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管人員匱乏等突出問題[1]。當(dāng)前《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》納入第十三屆全國人大常委會一類立法計劃[2]，經(jīng)過反復(fù)討論，提交《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法修訂草案（征求意見稿）》（以下簡稱修訂草案），并向社會廣泛征求意見。本文從農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法監(jiān)管的視角，重點闡述《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂的主要目的，探討分析修訂草案的主要變化及爭議，提出加快《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂的對策建議。

1《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂的主要目的

結(jié)合2018年全國人大常委會開展的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》執(zhí)法檢查情況，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂要遵循“四個最嚴(yán)”原則，重點在拓寬法律調(diào)整范圍，明確部門職責(zé)，健全監(jiān)管制度和加大處罰力度四個方面發(fā)力，真正做到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管有法可依，違法必究。

1.1拓寬法律調(diào)整范圍

“大國小農(nóng)”仍然是我國的基本國情，一家一戶小規(guī)模的家庭經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本形式[3]。執(zhí)法檢查報告指出，目前農(nóng)業(yè)投入品使用不規(guī)范，農(nóng)產(chǎn)品分級和包裝技術(shù)低，農(nóng)貿(mào)市場上散裝產(chǎn)品標(biāo)簽不規(guī)范、進(jìn)銷臺賬不規(guī)范，對于流動收購經(jīng)銷商缺乏監(jiān)管等問題依然存在。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)購物成為人們?nèi)粘Ｉ畛B(tài)，據(jù)統(tǒng)計，我國網(wǎng)購用戶規(guī)模達(dá)7.1億[4]。2020年新型冠狀病毒肺炎疫情突然出現(xiàn)，“直播帶貨”成為戰(zhàn)“疫”助農(nóng)的新方式，“小農(nóng)戶”和“大市場”直接連通，由于網(wǎng)絡(luò)直播的門檻低，一些農(nóng)產(chǎn)品在沒有通過任何檢測的情況下直接進(jìn)入市場，存在很大的安全隱患，由于對農(nóng)戶在生產(chǎn)記錄和產(chǎn)品自檢上沒有法律規(guī)范，給執(zhí)法監(jiān)管部門造成困難。因此，此次修法要拓寬法律調(diào)整范圍，實現(xiàn)監(jiān)管對象全覆蓋。

1.2增設(shè)主體法律義務(wù)

執(zhí)法檢查報告指出，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任未落實，肥料、農(nóng)藥、農(nóng)膜、獸藥等投入品不合理使用現(xiàn)象還很普遍。在近年來農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督抽查和風(fēng)險監(jiān)測中，還發(fā)現(xiàn)部分種類農(nóng)產(chǎn)品有“違禁超限”的問題。另外，盡管近年來我國農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流有了一定的發(fā)展，但是總體上仍然處于起步階段，冷鏈運輸、儲藏技術(shù)水平低，大部分生鮮農(nóng)產(chǎn)品在常溫下流通，流通腐損率較高，一些不法分子在運輸途中進(jìn)行非法添加，加大了質(zhì)量安全風(fēng)險。因此，此次修法要增設(shè)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者法律義務(wù)，強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任意識。

1.3加大違法懲罰力度

執(zhí)法檢查報告指出，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》法律責(zé)任部分條款存在處罰過輕、違法成本太低，部分地方出現(xiàn)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》兩法混用、擇法而用的現(xiàn)象[5]。根據(jù)基層執(zhí)法者反映，由于現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》內(nèi)容原則性較強，對部分違法違規(guī)行為界定，缺乏可操作性的規(guī)定，在實踐工作中，基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法部門面臨諸多困境。另外，還有地方反映，現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》與《食品安全法》《農(nóng)藥管理條例》等已修訂的法律法規(guī)還存在一些不一致的地方，處罰的內(nèi)容和處罰的額度還存在較大差異[6]。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全從嚴(yán)治理應(yīng)是整個修法的核心理念，修法應(yīng)該綜合運用民事責(zé)任與行政責(zé)任、刑事責(zé)任、信譽罰等手段，構(gòu)建起從一般行政處罰到行政拘留再到刑事追究的嚴(yán)密法律責(zé)任體系[7]。

1.4增強法律授權(quán)

執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作仍然存在著薄弱環(huán)節(jié)，監(jiān)管“最后一公里”的問題沒有得到解決。另外，由于農(nóng)產(chǎn)品從產(chǎn)地到進(jìn)入市場也有多個環(huán)節(jié)，執(zhí)法權(quán)限邊界模糊，還存在重復(fù)執(zhí)法或推諉執(zhí)法的現(xiàn)象[8]。因此，修法要進(jìn)一步厘清各職能部門的監(jiān)管職責(zé)，避免部門之間職能交叉或監(jiān)管空白的現(xiàn)象出現(xiàn)。此外，基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機構(gòu)直接面對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭把關(guān)和質(zhì)量安全控制上具有十分重要的地位，因此要通過修法進(jìn)一步強化基層監(jiān)管的職能，延伸監(jiān)管鏈條，充分發(fā)揮監(jiān)管“前哨”作用。

2修訂草案的主要變化及爭議

為了與相關(guān)法律法規(guī)做好有效銜接，契合當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)展的新形勢，彌補現(xiàn)行法中的缺陷，針對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體管理，此次修訂草案中主要有以下四方面的變化：

2.1新增農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者法律義務(wù)

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全首先是“產(chǎn)出來”的，按照“風(fēng)險就近”原則，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者是距離“風(fēng)險源”最近的，應(yīng)該承擔(dān)對風(fēng)險控制及危害后果的責(zé)任[9-10]。從這一視角出發(fā)，此次修訂草案首先明確“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者對其生產(chǎn)、經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全負(fù)責(zé)?！边@一規(guī)定在實踐中稱為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全第一責(zé)任人[11-12]。在法律義務(wù)規(guī)范方面具體體現(xiàn)在：一是，草案在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)規(guī)定，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者要健全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量安全管理制度、定期檢查防范、合理使用農(nóng)業(yè)投入品、禁止使用國家明令禁止的農(nóng)獸藥、開具合格證等法律義務(wù)等。二是，在農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營環(huán)節(jié)，草案新增農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的法律義務(wù)，要求經(jīng)營行為、經(jīng)營環(huán)境要規(guī)范，同時對于收購的農(nóng)產(chǎn)品要查驗并開具食用農(nóng)產(chǎn)品合格證、銷售的農(nóng)產(chǎn)品要進(jìn)行包裝或附加標(biāo)識等法律義務(wù)。

針對該項規(guī)定，反饋意見主要集中在三個方面：①關(guān)于法律概念方面，草案中出現(xiàn)“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者”共計19次，單獨出現(xiàn)“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者”6次，“農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者”4次，“農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營主體”1次，“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體”2次等。不同的法律概念，在法律義務(wù)約束方面還存在著交叉和重復(fù)，不利于法律執(zhí)行，建議在附則中對于以上概念進(jìn)行解釋。②關(guān)于“經(jīng)營”內(nèi)涵方面，有意見認(rèn)為，實踐中，為推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)戶分散經(jīng)營向集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者也可能是兼顧生產(chǎn)經(jīng)營兩重身份，農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)主體也兼具收購、經(jīng)營兩重身份。草案中的經(jīng)營與《食品安全法》經(jīng)營的內(nèi)涵是有差異的，但沒有明確的界定“經(jīng)營”具體是指哪些主體，存在著比較模糊的邊界，建議在附則中對“經(jīng)營”做出解釋。③關(guān)于法律調(diào)整范圍方面，有意見認(rèn)為，草案盡管將監(jiān)管對象覆蓋到所有的生產(chǎn)經(jīng)營主體，但由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營是非許可制[13]，除了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織是有工商注冊登記信息的，大部分主體信息監(jiān)管部門并不掌握，沒有管理制度保障，將會造成日后監(jiān)管執(zhí)法的困難，建議采用信息化的手段對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體實施登記備案。

2.2創(chuàng)設(shè)農(nóng)產(chǎn)品全程監(jiān)管新制度安排

農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管鏈條長、環(huán)節(jié)多，為實現(xiàn)依法監(jiān)管，強化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、收購、儲藏、運輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)的責(zé)任落實[14]，此次修訂草案新增食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度、全程追溯制度、信用體系建設(shè)等規(guī)定。

2.2.1新增食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度近年來，全國開展食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度試行，從地方實踐來看，食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度已經(jīng)成為從產(chǎn)地到銷地全鏈條治理的重要抓手[15]。為了將合格證制度探索這項措施法律化、制度化，此次草案新增食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度。重點規(guī)范三方面內(nèi)容：一是，規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)所有主體，包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)戶都應(yīng)當(dāng)開具合格證;二是，規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者要承諾沒有使用禁用農(nóng)藥獸藥、停用獸藥和非法添加物，上市農(nóng)產(chǎn)品符合農(nóng)藥安全間隔期、獸藥休藥期規(guī)定，并對食用農(nóng)產(chǎn)品合格證的真實性負(fù)責(zé);三是，規(guī)范了農(nóng)產(chǎn)品中間環(huán)節(jié)查驗義務(wù)，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營者要查驗供貨者農(nóng)產(chǎn)品合格證，如實記錄農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)信息，并開具合格證。

針對草案中新增食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度，目前存在三大爭議焦點：①關(guān)于開具主體方面，有意見認(rèn)為，農(nóng)戶是屬于社會弱勢群體，在生產(chǎn)過程中已經(jīng)承擔(dān)了自然風(fēng)險、市場風(fēng)險等多種風(fēng)險成本，開具“合格證”將增加成本投入，不具有可操作性。另外，也有意見認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者了解農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過程，開具“合格證”也是產(chǎn)品安全合格自我證明的一種方式，相比于受問題農(nóng)產(chǎn)品事件沖擊帶來的損失，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者更樂意去開具合格證。②關(guān)于“承諾合格”方面，有意見認(rèn)為，當(dāng)前社會誠信缺失的問題比較普遍，因此“自我承諾”開具的合格證可信度不高。另外，有意見認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品具有鮮活性和易腐蝕，上市農(nóng)產(chǎn)品全部檢測，時間長，成本高，而“承諾合格”是在生產(chǎn)者自我質(zhì)量控制的基礎(chǔ)上開具的，相比之下“承諾合格”是最為直接便捷的方式。③關(guān)于“檢測合格”方面。有意見認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品只有經(jīng)過“檢測”合格后，有了專業(yè)機構(gòu)的檢測報告的背書，才能被標(biāo)識為“合格”。另外，有意見認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測技術(shù)還不成熟，存在局限性，尚不能實現(xiàn)全指標(biāo)檢測合格，只能是有限指標(biāo)的合格，“檢測合格”也是承諾合格的實現(xiàn)方式之一，并不能真正證明產(chǎn)品的合格屬性。

2.2.2新增農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程追溯制度當(dāng)前，各地在重點產(chǎn)品、重點領(lǐng)域開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理實踐探索，取得了一定的成效，但是總體上看農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理還處于起步階段。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂非常重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系建設(shè)，但是考慮到建立信息化追溯本身的復(fù)雜性，在借鑒國外追溯體系構(gòu)建的基礎(chǔ)上[16]，規(guī)范了要對高風(fēng)險農(nóng)產(chǎn)品實施強制性追溯制度;鼓勵規(guī)?；r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體在有條件的情況下充分利用信息化手段采集、留存等生產(chǎn)經(jīng)營信息，開展信息化追溯體系建設(shè)。針對該項制度，在征集反饋意見中，大家普遍支持要建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程追溯體系。但對于條款內(nèi)容存在不同意見，有人認(rèn)為目前“高風(fēng)險”農(nóng)產(chǎn)品定義太籠統(tǒng)，高風(fēng)險農(nóng)產(chǎn)品目錄如何制定，修訂草案也沒有進(jìn)一步的規(guī)定。此外，有意見認(rèn)為，高風(fēng)險農(nóng)產(chǎn)品要強制追溯中的“強制”內(nèi)涵表述不清晰，實踐中普通的農(nóng)產(chǎn)品都已經(jīng)開展了追溯管理，那么高風(fēng)險農(nóng)產(chǎn)品“強制”要體現(xiàn)在強制采用信息化的手段追溯，而不是僅僅將高風(fēng)險農(nóng)產(chǎn)品納入追溯中。

2.2.3新增農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系建設(shè)規(guī)定當(dāng)前，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系建設(shè)處于起步階段，地方實踐基礎(chǔ)比較薄弱[17]，因此，在此次修訂草案中，簡單從推動農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系建設(shè)的角度作出了規(guī)范性規(guī)定。重點規(guī)范了縣級以上人民政府相關(guān)部門要開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系建設(shè);要建立農(nóng)業(yè)投入品和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營信用記錄和守信激勵和失信懲戒機制，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用信息的應(yīng)用和管理。針對該項規(guī)定，存在著不同的意見。①關(guān)于信用體系建設(shè)方面，大家普遍認(rèn)為，要開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用體系建設(shè)，但有意見認(rèn)為，當(dāng)前表述力度較弱，從立法要有前瞻性引導(dǎo)性的原則來看，法律制定不能停留在“體系建設(shè)”上，應(yīng)當(dāng)從建立制度上來強化誠信理念。②關(guān)于信用管理制度方面，有意見認(rèn)為，草案對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信用的有關(guān)表述比較籠統(tǒng)，沒有清晰明確立信、評信、示信、用信等不同環(huán)節(jié)的相關(guān)內(nèi)容。③關(guān)于信用管理機制方面，有意見認(rèn)為，守法是每個公民的應(yīng)盡義務(wù)，政府無需對守法行為予以激勵。守信聯(lián)合激勵也可能存在選擇性執(zhí)法和尋租空間，在激勵出現(xiàn)錯誤時還會損傷政府公信力。另外，也有意見認(rèn)為，守信激勵和失信懲戒是相對的概念，不能人為切割，僅僅規(guī)定失信懲戒措施，草案還需進(jìn)一步明確激勵的具體措施。

2.3違法行為懲罰從嚴(yán)從重

為了提高法律的效力，堅持從嚴(yán)處罰，建立嚴(yán)格的法律責(zé)任體系，草案整體提高了各類違法行為的處罰力度[18]。①提高處罰額度。此次修訂草案考慮到當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展水平，違法者所得以及違法行為造成的可能的危害性，整體提高了罰金的額度。調(diào)高現(xiàn)行法中違法行為罰金額度。例如，草案中對于現(xiàn)行法中生產(chǎn)記錄違法行為由2 000元以下，調(diào)整為2 000元以上、20 000元以下罰款。②增設(shè)行政拘留。規(guī)定對于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營過程中使用高毒、劇毒農(nóng)藥、禁限用農(nóng)藥等生產(chǎn)銷售其他有毒有害農(nóng)產(chǎn)品的等行為情節(jié)嚴(yán)重的，警告、罰款不足以懲戒的情形，由公安機關(guān)對其實施行政拘留。③做好與刑事責(zé)任的銜接。此次修訂草案堅持刑事責(zé)任優(yōu)先，對于生產(chǎn)銷售有毒有害和嚴(yán)重不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品以及其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的違法行為構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任。同時草案以法律形式明確行刑銜接的機制和要求，構(gòu)建起“行刑銜接”程序機制，來保障行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的無縫銜接。此外，為了讓消費者及時獲得賠償，草案新增首負(fù)責(zé)任制，最大限度的保護消費者合法權(quán)益。

在《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂草案反饋意見中，主要觀點有兩方面：①關(guān)于處罰力度方面。大家普遍認(rèn)為應(yīng)按照“最嚴(yán)厲的處罰”要求，堅持從嚴(yán)處罰。但也有意見建議，根據(jù)國情及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營主體可承受能力制定處罰標(biāo)準(zhǔn)，做到“寬嚴(yán)相濟”。對個體農(nóng)戶和規(guī)?；闹黧w處罰要區(qū)別對待。②關(guān)于處罰種類方面。有意見建議，在立法中體現(xiàn)柔性執(zhí)法，對輕微違法行為給予責(zé)令改正的行政措施和警告的行政處罰，拒不改正的再罰款。另外，也有意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)增加行業(yè)禁止進(jìn)入和懲罰性賠償、信用懲戒等相關(guān)規(guī)定。

2.4政府監(jiān)管授權(quán)有所突破

法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。為了以法律形式鞏固監(jiān)管體制改革成果，與《食品安全法》相銜接，草案做出以下規(guī)定：一是，進(jìn)一步明確部門職責(zé)，規(guī)定農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品“三前”環(huán)節(jié)管理，市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)“三后”環(huán)節(jié)管理;同時此次草案賦予上級政府對下級政府考核和獎懲的權(quán)力，對于問題突出、責(zé)任落實不力的還可以進(jìn)行約談。二是，推動監(jiān)管重心下移，有效提升監(jiān)管效能，此次草案新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管派出機構(gòu)的規(guī)定，在職責(zé)權(quán)限上賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管派出機構(gòu)日常巡查權(quán)限。規(guī)范重點檢查內(nèi)容，包括農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品購買及使用、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄、食用農(nóng)產(chǎn)品合格證開具等情況。

在征集意見中關(guān)于部門職責(zé)的規(guī)定和鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)設(shè)立主要有如下意見：①關(guān)于部門職責(zé)規(guī)范方面。有意見認(rèn)為，《食品安全法》已經(jīng)清晰地規(guī)范了市場監(jiān)督管理部門的具體職責(zé)，草案不用再重復(fù)規(guī)范市場監(jiān)督管理相關(guān)方面的法律義務(wù);另外，有意見認(rèn)為，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是從不同角度強調(diào)部門之間職責(zé)和協(xié)作，應(yīng)該明確市場監(jiān)督管理部門等部門的職責(zé)，才能保障分段管理的完整性。②關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)設(shè)立方面。關(guān)于“該不該”設(shè)立的問題。一種是反對單獨設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)，法律法規(guī)已明確地方各級人民政府所屬部門應(yīng)當(dāng)落實屬地管理責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，不宜再強調(diào)機構(gòu)專設(shè)，人員專崗。另一種意見認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是基層監(jiān)管最為重要的力量，應(yīng)當(dāng)要設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管派出機構(gòu)，不僅是特定區(qū)域，所有區(qū)域都應(yīng)普遍設(shè)立。同時，還要確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管機構(gòu)建立的必要性和強制性，把縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門“可以”設(shè)立改為“應(yīng)當(dāng)”設(shè)立，并且賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)執(zhí)法監(jiān)管權(quán)限。

3《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂的幾點建議

3.1堅持主體管理的原則，對生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行差別規(guī)定

為實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全治理能力現(xiàn)代化，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》修訂必須在核心理念上有大的突破。反饋意見中提到的將所有主體納入法律的調(diào)整范圍內(nèi)，也要增加相應(yīng)的管理措施的建議是合理的。修法要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的產(chǎn)品管理思路，應(yīng)堅持主體管理的原則，對生產(chǎn)經(jīng)營主體實行登記或備案[19-20]。要根據(jù)不同生產(chǎn)經(jīng)營主體的生產(chǎn)條件和能力水平，規(guī)定相應(yīng)的法律義務(wù)。對于所有生產(chǎn)者，包括散戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，要求合理規(guī)范使用農(nóng)業(yè)投入品，銷售農(nóng)產(chǎn)品時應(yīng)開具合格證。對于規(guī)?；蛴幸欢ńM織化的生產(chǎn)經(jīng)營者，還應(yīng)要求建立投入品管理臺賬、生產(chǎn)記錄、快速自檢等法律義務(wù)。對于收貯運環(huán)節(jié)的經(jīng)營者，特別是尚未明確法律地位的經(jīng)紀(jì)人、中間商、小商販等收購單位或個人，應(yīng)該要求對收購的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行合格證查驗，銷售時再重新開具合格證。鼓勵有條件的經(jīng)營者建立規(guī)范化、信息化的過程管控制度。

3.2堅持承諾合格的原則，確定農(nóng)產(chǎn)品合格證的法律地位

為確保所有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者都能依法履責(zé)，安全生產(chǎn)和經(jīng)營，經(jīng)食用農(nóng)產(chǎn)品合格證制度試行實踐探索證明，實行以承諾合格為基礎(chǔ)的農(nóng)產(chǎn)品合格證制度，可有效解決農(nóng)產(chǎn)品安全無標(biāo)識和責(zé)任難溯源的問題。反饋意見中提出的關(guān)于承諾合格可行的建議是合理的。因此，要以此次修法為契機，實踐探索切實可行的政策措施，以法定制度的形式進(jìn)行固化，確定其法律地位，促進(jìn)其全國推廣和有效落實。首要任務(wù)是要在法中規(guī)定國家要建立農(nóng)產(chǎn)品合格證制度，明確“農(nóng)產(chǎn)品合格證”這一法定術(shù)語[21-22]。其次，要明確農(nóng)產(chǎn)品合格證的開具前提，應(yīng)以承諾合格為主、檢測驗證為輔，采取強制規(guī)定和自選動作相結(jié)合[23]，既提高了可操作，也增強了靈活性，更加適合當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營和基層執(zhí)法監(jiān)管的現(xiàn)實需求。

3.3堅持失信懲戒的原則，發(fā)揮檢測驗證和信用評價作用

在草案征求反饋意見中，提到的增設(shè)信用懲戒的規(guī)定，對于修法具有一定的參考意義。雖然信用懲戒是新生事物，但同行政處罰追求的目標(biāo)相一致，都是為了促成守法，維護公平正義。傳統(tǒng)懲罰的手段威懾違法者不敢違法，信用懲戒則更多的引導(dǎo)行為主體不去違法[24-25]。實踐中，部分地區(qū)已開展紅黑名單制度等信用管理探索，但由于沒有上位法支持，導(dǎo)致制度僅僅停留在“紙面”上，推行進(jìn)程緩慢。建議在此基礎(chǔ)上，堅持失信懲戒的原則，加強對生產(chǎn)經(jīng)營者的生產(chǎn)過程巡查，利用檢測驗證的方式，判斷失信行為，并根據(jù)多方面的信息客觀地評價主體信用。結(jié)合信用記錄，聯(lián)合相關(guān)部門對失信被執(zhí)行人采取信用懲戒措施，可大大提高法律的執(zhí)行力和震懾力。

3.4堅持全程監(jiān)管的原則，明確各級政府及相關(guān)部門的職責(zé)

農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全分段監(jiān)管的格局短期內(nèi)可能不會再有大的調(diào)整。在修訂草案征集反饋意見中提出的關(guān)于明晰市場監(jiān)督管理部門職責(zé)的建議是合理的。因為要遵循“四個最嚴(yán)”要求，堅持“產(chǎn)”出來和“管”出來兩手抓，提高從農(nóng)田到餐桌全過程監(jiān)管能力，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場監(jiān)督管理部門共同努力的方向[26-27]。此次修法既要按照國務(wù)院機構(gòu)改革和職能調(diào)整要求，明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管等部門的質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)，建立無縫銜接、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管體制，還應(yīng)該圍繞全程監(jiān)管的現(xiàn)實需求，授權(quán)行政主管部門更多的手段，對全產(chǎn)業(yè)鏈的各類生產(chǎn)經(jīng)營主體進(jìn)行監(jiān)管。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和市場監(jiān)管部門應(yīng)按照《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》的要求，強化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出和市場準(zhǔn)入銜接，建立協(xié)作機制。此外，草案反饋意見中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)設(shè)立的建議呈現(xiàn)極端化，都是不可取的。法律要明確屬地管理，在行政處罰上給予有限授權(quán)，加強機構(gòu)和條件建設(shè)，切實提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管服務(wù)能力?！?/p>

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Several Revision Problems Discussions on Agricultural Product Quality Security Law

ZHU Ying，DENG Yu，LIU Hai-hua，CHEN Song

（Institute of Quality Standard and Testing Technology for Agro-products of Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China）

Abstract：Currently，the revision of Agricultural Product Quality Security Law has been adopted into category I of legislative plan，and the revised drafts of the law have also widely solicited opinions from the society.There are some key points which remain to demonstrate and discuss in regard to system arrangements and specific regulations of various production and management subjects.This article described the main purpose of the revision of Agricultural Product Quality Security Law from the perspective of law enforcement supervision，discussed and analyzed the main changes and disputes of the revised drafts，and proposed countermeasures and suggestions on speeding up the revision of the law.

Keywords：agricultural product;quality security;law;revision;production and management subject