陳強

黨的十九屆四中全會明確提出，要“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！比舜蟠恚テ浔緛淼淖匀簧矸輰傩酝?，還具有“從群眾中來”、替民行權(quán)的社會身份屬性。如何發(fā)揮人大代表這一特殊身份作用，“回到群眾”為社會治理效能提升燃油助力，已成為基層人大應(yīng)深入思考和探索的重要課題。重慶市忠縣人大常委會組織實施的“人大代表進城鄉(xiāng)社區(qū)、進選區(qū)群眾，助推社會治理”（以下簡稱“兩進一推”）具體實踐，就人大代表參與社會治理工作進行了理性思考與積極探索。

一、 從法定職責看參與的必要性，追溯“為什么”

黨的十九屆四中全會指出，要加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，構(gòu)建基層社會治理新格局。人民代表大會制度是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。人大代表作為這一制度的實踐者、推動者，參與社會治理，既是社會責任，更是政治重任。

（一）時代發(fā)展的迫切之需

社會治理是國家治理的重要方面，是一項復(fù)雜的社會變革工程，需要政治、法治、自治、德治、智治等多途徑、各方面的配合參與。當前，中國正面臨百年未有之大變局，尤其是新冠肺炎疫情的規(guī)模化暴發(fā)和常態(tài)化防控，暴露出的公共衛(wèi)生管理、應(yīng)急處置、野生動物保護、輿論應(yīng)對、法治意識等短板，無不考量著國家治理水平和社會治理能力。習近平總書記曾反復(fù)強調(diào)：“一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層”“基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)?！比舜蟠韽膹V大城鄉(xiāng)中來，既是基層群眾中的一員，又是連接政群的重要紐帶，在堅持以依法治理為主要形式的現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建中，重視并發(fā)揮人大代表推動法治社會、法治政府建設(shè)的重要作用，正是對打牢基層基礎(chǔ)、夯實社會治理這一時代需求的積極回應(yīng)。

（二）法定身份的性質(zhì)使然

我國是人民當家作主的社會主義國家，人民通過自己選舉的人大代表行使國家權(quán)力。這一法定職權(quán)是國家根本大法憲法所賦予的。代表法規(guī)定：人大代表要與選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切的聯(lián)系，聽取并反映他們的意見和要求，努力為人民服務(wù)。這一要求表明，來自于人民的人大代表，履行服務(wù)于人民的責任義務(wù)，具有不可違的法定屬性。社會治理，群眾是最終受益人。人大代表參與其中，既是國家治理模式從行政主導(dǎo)向多元共治轉(zhuǎn)型所需，更是他們“民有所呼、我有所應(yīng)”的鮮活履職。在人民代表大會會議和閉會期間，人大代表具有的審議監(jiān)督“一府一委兩院”工作、參加專題調(diào)研和視察等權(quán)利保障，為人大代表提供了涉足群眾普遍關(guān)注的重大民生工程領(lǐng)域等社會治理熱點難點的充分機會，使之成為調(diào)和矛盾、反映問題、解決困難，暢通民意表達渠道最直接的連心橋。

（三）群體構(gòu)成的代表能效

按照選舉法規(guī)定，人大代表涵蓋了工人、農(nóng)民、知識分子、殘疾人、民主黨派、領(lǐng)導(dǎo)干部等各種界別。尤其是近年來不斷增加的農(nóng)民工代表數(shù)量，更是彰顯了人大代表組成向弱勢群體覆蓋的政治優(yōu)勢。這種身份結(jié)構(gòu)的多樣化，對應(yīng)了群眾利益代表的廣泛性。就社會治理而言，可以幫助治理主體人民政府聽到更多利益群體聲音，進而厘清社會矛盾的產(chǎn)生根源，找到問題的最佳解決途徑。同時，人大代表是來自各行各業(yè)的“精英”，能力出眾、思想政治素養(yǎng)過硬，是各選區(qū)選民信任、效仿的標桿和榜樣，無論是回歸群眾，還是履職監(jiān)督，都說得起“硬話”。人大代表參與社會治理，不僅聽得到真聲音、看得到新情況，更關(guān)鍵的是他們自帶“蝴蝶效應(yīng)”光環(huán)，在自治、法治、德治等方面可以起到充分的示范帶動作用，引領(lǐng)更多的群眾主動參與社會治理，不斷擴大共建共治共享的同心圓。

二、 從實踐探索看參與的操作性，回答“怎么辦”

密切聯(lián)系群眾，是人大代表的本職。2020年，為引導(dǎo)代表在聯(lián)系群眾中高效助推社會治理創(chuàng)新，切實增強履職效能，忠縣人大常委會組織實施了“兩進一推”活動。該活動，萌芽于新冠肺炎疫情發(fā)生之時，又在后疫情時代逐步完善，為探索人大代表參與社會治理提供了落地的實踐支撐。

（一） 閉環(huán)鎖定助民生，“三事分流”細而更實

群眾大事、小事、私事不分，矛盾交織，并最終形成滾雪球效應(yīng)，是社會治理中的最大堵點。忠縣以社區(qū)和選區(qū)為落腳點，將“兩進一推”活動作為代表履職的常態(tài)化載體，著眼“三事分流”，建立按月打卡問民需、準時吹哨傳民意、限期回音解民憂固定活動閉環(huán)三部曲，理清理順矛盾責任主體，有效助推私事有歸屬、小事能協(xié)商、大事可解決。

按月打卡問民需。以人大代表之家、代表活動站為常態(tài)固定活動陣地，按照地域?qū)傩苑纸M，回歸社區(qū)、走進選區(qū)，以走訪、接訪、座談會，以及固定聯(lián)系5名群眾代表等方式，按月定期定點收集群眾反映強烈的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等問題意見，做細做實“問診”基礎(chǔ)。活動中，白公街道人大代表針對居民、選民最為關(guān)心關(guān)注的老舊小區(qū)改造問題，共收集意見建議81條，真正摸清了群眾的所思所盼，以及老舊小區(qū)改造呈現(xiàn)的矛盾焦點、問題難點。

準時吹哨傳民意。意見入庫，備案跟蹤，在此基礎(chǔ)上，按照私事自己辦、小事村社辦、大事鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道聯(lián)席辦原則，進行系統(tǒng)梳理、權(quán)責判定、交辦認領(lǐng)，讓大事、小事、私事“各回各家”，最大限度消解矛盾無論大小全部上交、不管權(quán)責通通上報的集聚問題。忠州街道人大代表在問需于民中發(fā)現(xiàn)，巴王路1號和10號的電梯井被商戶占用，單靠居民之力難以與商戶達成共識，需社區(qū)出面召集調(diào)解，遂當即通知所屬嚴顏路社區(qū)領(lǐng)回此任務(wù)。在社區(qū)的多次協(xié)調(diào)下，與相關(guān)商戶達成一致意見，2部電梯如期建成。

限期回音解民憂。收集意見按責轉(zhuǎn)交后，代表們及時催辦、督辦，跟蹤落實，并力爭在1個月內(nèi)對入庫問題銷號畫圈，確保問題不押底貨、不留存貨，真正做到事事有回應(yīng)、件件有著落。針對人大代表們收集到的“特殊病種”辦理難的共性問題，2020年8月，忠縣人大常委會采取調(diào)研促動、審議推動方式，審議縣政府慢性病管理工作，敦促縣衛(wèi)生健康委于2020年9月10日出臺《忠縣醫(yī)療保險特殊病經(jīng)辦服務(wù)工作方案》，作出了及時的回應(yīng)和整改。

（二） 領(lǐng)頭效應(yīng)聚民心，“三治并舉”行而更優(yōu)

社會治理中，自治是目的，法治是保障，德治是基礎(chǔ)。三者有機結(jié)合、互相配合、協(xié)同并進，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。“兩進一推”活動，充分發(fā)揮人大代表的代表優(yōu)勢，促進人大代表帶頭弘揚公序良俗，把嚴法治推法治、創(chuàng)活德治助樹德、做實自治促自約，帶動基層構(gòu)建起以黨建為引領(lǐng)的自治為主、德治為基、法治兜底的基層社會治理新格局。

把嚴法治推法治。在加強逗硬監(jiān)督推進依法行政的同時，以疫情防控、民法典普及為平臺，做法律學習的先行者、宣傳的倡導(dǎo)者、貫徹的組織者、實施的推動者，增強基層群眾辦事依法、遇事找法、做事用法、申訴靠法的法治意識，提升人大代表及民眾參與社會治理的能力和水平。疫情防控期間，印發(fā)《人大代表助力新型冠狀病毒感染肺炎防控工作實施方案》，2000余名人大代表積極參與，當好戰(zhàn)斗員、宣傳員、勸導(dǎo)員，指導(dǎo)各選區(qū)、社區(qū)依法戰(zhàn)“疫”，開展野生動物保護法執(zhí)法檢查，有效阻絕了隨意斷路、拒絕用工、惡意漲價、亂捕亂殺等違法事件發(fā)生。東溪鎮(zhèn)人大代表結(jié)合征地拆遷，常態(tài)開展土地管理法、信訪條例、國家安全法等普法宣傳，讓群眾在法律法規(guī)中找到了矛盾化解的正確答案。

創(chuàng)活德治助樹德。促進各級人大代表以深化“忠縣要發(fā)展·我來出把力”“破除舊觀念·致富奔小康”實踐活動為載體，躬身示范表美德、以行踐行達情志，帶頭做好選民、居民立德塑魂的典范引領(lǐng)，引領(lǐng)基層群眾弘揚“忠文化”、踐行“忠文化”，做與人為善、忠誠奮斗的忠縣人，激發(fā)他們主動參與社會治理、投身忠縣發(fā)展的社會情懷。涂井鄉(xiāng)人大代表借助傳統(tǒng)佳節(jié)，開展“代表與你在一起”系列主題活動，讓全國敬老好兒女李淑娥、全國道德模范提名獎周澤武等模范代表，走進選民，現(xiàn)身說德，推動孝善意識、誠信意識根植于民，有效增強了選民同樹傳統(tǒng)美德、共建文明鄉(xiāng)風的責任意識。

做實自治促自約。人大代表們以社區(qū)、選區(qū)主人翁身份，牽頭參與村規(guī)民約、村民議事會、道德評議會、禁毒禁賭會、紅白理事會“一約四會”和自治章程的修訂完善，引導(dǎo)選民居民信規(guī)守約，增強自我約束能力，自主參與、自主決策，自己解決好自己的事。烏楊街道人大代表以深化全國文明城市建設(shè)為契機，組織青嶺社區(qū)居民利用“百姓議事堂”，以少數(shù)服務(wù)多數(shù)原則，商議調(diào)處社區(qū)因發(fā)展鄉(xiāng)村旅游擬建停車場受阻一事。人大代表們在充分調(diào)動居民積極參與的主觀能動性同時，將“自治”才能“共建”“共建”才能“共享”的理念根植進了居民心中。

（三）積極主導(dǎo)聚民力，“三社聯(lián)動”廣而更深

習近平總書記曾強調(diào)：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)軍帳的‘帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明?！薄皟蛇M一推”活動，引導(dǎo)人大代表打好“專業(yè)牌”“鄰里牌”“親情牌”，全力匯聚“車馬炮”等八方之力，有效推動社區(qū)服務(wù)智能化、社會服務(wù)多元化、服務(wù)居民專業(yè)化，為基層社會治理探索了一條新路徑。

打好“專業(yè)牌”，譜好引才聚才曲。聚焦社區(qū)工作者是基層社會治理領(lǐng)頭雁的關(guān)鍵，人大代表走進選區(qū)、社區(qū)，協(xié)助制定完善社區(qū)工作者管理辦法，探索“社區(qū)工作者+社工”融合機制，提高社區(qū)工作隊伍準入門檻，吸納一批真正留得住、干得好的專業(yè)化人才。忠州街道人大代表指導(dǎo)十字街社區(qū)設(shè)立社工組織孵化基地，組織開辦社區(qū)工作者社工實務(wù)系列培訓班，為社區(qū)工作者提供了能力提升平臺。忠縣人大常委會積極倡導(dǎo)推動“黨建+心理疏導(dǎo)”社會工作購買服務(wù)，引進專業(yè)社工組織在忠縣城區(qū)7個社區(qū)落地，為社區(qū)居民提供心理健康普及預(yù)防、治療服務(wù)，有效減輕了社區(qū)治理負擔。

打好“鄰里牌”，奏響志愿服務(wù)音。充分發(fā)揮人大代表個人特長優(yōu)勢，在選區(qū)、社區(qū)組建特色志愿服務(wù)隊，積極倡導(dǎo)“守望相助”的“抱團”生活理念，動員和引領(lǐng)基層群眾廣泛參與糾紛調(diào)解、教育培訓、文體娛樂、健康咨詢等志愿服務(wù)。打造了忠州街道香怡社區(qū)“家有愛·鄰有情、園有樂·人有?！钡摹八挠蟹e?！鄙鐓^(qū)特色，培育了疫情期間為城鄉(xiāng)社區(qū)單位樓院義務(wù)消毒的“藍天救援消殺隊”、后疫情時代的“我為扶貧出把力”愛心集市幫幫團、深化文明城市建設(shè)的“管得寬紅馬甲”志愿服務(wù)隊等，為社會治理注入了新的源頭活水。

打好“親情牌”，寫好扶危濟困文。聚焦老年人、兒童、殘疾人、困難家庭等特定群體，引導(dǎo)人大代表發(fā)揮自身行業(yè)優(yōu)勢、人脈優(yōu)勢，開展困境人群幫扶，為基層社會治理減壓松綁。東溪鎮(zhèn)13名女人大代表組建起“代表媽媽團”，針對轄區(qū)孤兒，常態(tài)化開展功課輔導(dǎo)、節(jié)日陪伴、周末晚餐等服務(wù);白公街道人大代表捐助15萬元助學金，助力50名貧困學子圓好大學夢;拔山鎮(zhèn)人大代表建立“山貨超市”，有效解決貧困戶就業(yè)難。

三、 從角色定位看操作的不足性，破解“怎么改”

人大代表參與基層社會治理優(yōu)勢明顯，在實際落地中也發(fā)揮了應(yīng)有作用。但從角色定位看，仍有諸多不足，亟須改進和彌補。

一是代表的“兼職身份”，存在“無法為”的客觀性。

一方面，人大代表來自各行各業(yè)，都有其養(yǎng)家糊口、賴以生存的本職工作。參與社會治理活動，會消耗掉人大代表更多的工作休息時間，當人大代表“沒時間”無法“去為之”時，出勤率不高、積極性不強就屬常態(tài)。另一方面，隔行如隔山，不少人大代表受業(yè)務(wù)水平、知識層次等限制，對基層錯綜復(fù)雜的情況不熟，即便收集到諸多問題，但分析問題、解決問題需要一些支撐條件，往往會心有余而力不足，“想為”而“無法為”也就在所難免。

二是代表的“光環(huán)身份”，存在“不想為”的客觀性。

社會治理的矛頭指向大多是政府?；鶎拥娜舜蟠?，黨委書記、鄉(xiāng)長鎮(zhèn)長有之，機關(guān)干部、社區(qū)書記、企業(yè)負責人也有之。一旦這個群體被賦予“代表”身份后，很容易被基層群眾視為另一個特殊群體，混淆對人大代表的認知，導(dǎo)致縱有人大代表想聽真話，群眾也不會道出真話來。久而久之，群眾與人大代表之間的互信逐漸喪失，即便群眾有困難，也有人大代表“不想為”。再者，因為“人大代表”這個新的“朋友圈”的出現(xiàn)，少數(shù)人大代表出于面子觀念、交情考慮，會產(chǎn)生“說問題就是挑刺找碴”的怕得罪心理，礙于情面的“不好為”也就會漸漸淪為“不想為”。

三是代表的“臨時身份”，存在“可不為”的階段性。

大多數(shù)人大代表干完一屆，又回歸本職。這種臨時身份，再加上與代表工作相對應(yīng)的約束考評機制的缺失，很容易讓人大代表產(chǎn)生“干與不干一個樣”的大鍋飯思想。說與不說、做與不做都不影響前程命運、不影響工資收入，在這種“可為也可不為”的情況下，由于價值趨利性的心理，選擇后者就在所難免。“兩進一推”活動，盡管設(shè)立了6個督導(dǎo)組，由常委會主任、副主任帶隊定期開展督導(dǎo)檢查，但因沒有法定量化權(quán)，“必須為”“努力為”的倡導(dǎo)在操作上仍存在一定差距。

因此，針對人大代表參與社會治理存在的“無法為”“不想為”“可不為”之不足，強化量化監(jiān)督之秤，在其為民公心、服務(wù)決心上下好功夫，很有必要。

（一）堅守公心，社會治理參與“全力為”

參與基層社會治理，是人大代表代表人民對“一府一委兩院”工作監(jiān)督的細化和延伸，是從更細小層面對政府工作的支持和推動。從本質(zhì)上講，人大代表的履職與政府的工作同心同向，其初心都姓一個“公”字。要打破代表“怕為”“不想為”的壁壘禁忌，首先要守好公心。要向人大代表不斷闡釋人民代表大會制度，樹立參與社會治理也是在履職的正確價值觀，主動進社區(qū)、到選區(qū)，聽民情、知民意，了解群眾的公共民生訴求。其次要為好公心。針對法律只對人大代表閉會期間的履職行為內(nèi)容做原則性規(guī)定，其自由選擇空間較大的特點，進一步深化人大代表之家（代表活動站）的建設(shè)，健全家、站常態(tài)化運營實施制度，為人大代表回歸選區(qū)、進入社區(qū)參與社會治理搭建平臺，讓人大代表有家回、愿意回、經(jīng)?；?。再次要用好公心。對征集到的重大民生需求，應(yīng)要求人大代表做好有深度、有厚度、有高度的務(wù)實調(diào)研，將問題找準找實，再有理有據(jù)地反映實情。或采取約見、審議等方式，來助推問題解決。

（二）夯實決心，社會治理參與“能夠為”

為與不為，態(tài)度是第一位，保障是第二位。針對人大代表參與社會治理有時間能力卻不足、有能力時間又不夠的“無法為”現(xiàn)狀，一要強決心。人大代表參與社會治理是人大代表閉會期間履職的一種新途徑，但人大代表能否利用好這一途徑，與其履職的主觀能動性有很大關(guān)聯(lián)。所以，要建立健全優(yōu)秀代表激勵機制，激發(fā)人大代表抽時間、找時間、搶時間去參與社會治理的履職決心。二要添信心?；鶎由鐣卫砼c單一的調(diào)研、審議工作相比，所涉知識面更廣、能力要求更高。基層人大要為人大代表構(gòu)建專門的培訓體系，解決好能力匱乏的問題，使之成為說得到點子、講得對路子、打得攏堆子的群眾代言“高手”。三要增耐心。社會治理中的具體工作，往往不是一蹴而就的，需要人大代表花費較多的時間成本，沉心靜氣反饋好、推進好、解決好。因此，要建立自上而下的人大代表履職保障制度，讓人大代表自身本職與代表履職兩手抓、兩不誤。

（三）把穩(wěn)秤心，社會治理參與“必須為”

作為人民群眾選舉出來的人大代表，接受群眾監(jiān)督是天經(jīng)地義的事。由于目前關(guān)于人大代表履職監(jiān)督的規(guī)定比較籠統(tǒng)，可操作性不強，用好群眾這桿秤就顯得尤為重要。一是填好一紙明白卡。人大代表進選區(qū)、回社區(qū)，要如實記錄自己參與社會治理的時間、事項、進度、效果等情況，在人大代表之家（代表活動站）進行登記確認后，及時通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)布、張貼，告知于民，讓選民、居民清楚代表活動實情。二是曬好一張成績單。每年對人大代表參與社會治理情況進行一次匯總統(tǒng)計，并在人代會上，進行通報，以外在的約束力量形成主動參與、認真參與的鼓勵和促動。三是用好一把量化尺。《選舉法》明確，全國和地方各級人民代表大會代表，受選民和原選單位的監(jiān)督，選民或選舉單位有權(quán)罷免自己選出的代表。根據(jù)這一規(guī)定，每一年度，可由選民、居民結(jié)合人大代表述職，以及參與社會治理的明白卡、成績單進行量化評價，作為代表履職盡責的重要評價依據(jù)。

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作者：重慶市忠縣人大常委會主任

責任編輯：鐘學麗