張紅

行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解是指針對特定行業(yè)和專業(yè)領(lǐng)域的矛盾糾紛，依托依法設(shè)立的行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織，運用專業(yè)知識有針對性地開展矛盾糾紛預(yù)防化解工作，實現(xiàn)提前預(yù)防、及時化解、定分止?fàn)?、案結(jié)事了。2014年9月，司法部印發(fā)了《關(guān)于進一步加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的意見》，大力推進行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作。黨的十八屆四中全會再次強調(diào)指出，要加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系;健全行政裁決制度，強化行政機關(guān)解決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛功能。重慶市黔江區(qū)認真貫徹中央決策部署和市委市政府要求，依托矛盾糾紛多元化解體系，注重發(fā)揮行業(yè)主管部門的主體作用，大力加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，進一步提升了矛盾糾紛調(diào)解成功率。

一、形勢與挑戰(zhàn)：亟待破解行業(yè)糾紛多發(fā)難調(diào)難題

隨著我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化，社會穩(wěn)定進入風(fēng)險期，各種矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)，特別是在醫(yī)療衛(wèi)生、勞動爭議、環(huán)境保護等行業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域的矛盾糾紛不斷增加，并呈現(xiàn)出復(fù)雜性、多樣性、專業(yè)性和面廣量大的特點，如果不及時化解，將會影響社會穩(wěn)定。

（一）矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)

隨著黔江區(qū)渝東南區(qū)域中心城市和武陵山綜合交通樞紐建設(shè)步伐加快，城鎮(zhèn)化率不斷提升，外來務(wù)工和進城居住的市民不斷增加，2020年底，全區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率達53.7%，交通安全、醫(yī)療、征地拆遷、勞動爭議、環(huán)境保護、物業(yè)管理等行業(yè)（領(lǐng)域）的糾紛隨之逐年增多，且調(diào)處難度大，對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會秩序穩(wěn)定產(chǎn)生諸多不利影響。據(jù)統(tǒng)計，近年來，黔江區(qū)調(diào)處的矛盾糾紛均保持在1.5萬件以上，其中2017年、2018年調(diào)處行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛分別達2322件、3604件，約占糾紛總量的15%、24%。

（二）群眾訴求不斷演變

隨著黔江區(qū)“三大攻堅戰(zhàn)”“八項行動計劃”“三大建設(shè)”的縱深推進，廣大人民群眾生活水平和法治意識不斷提高，通過堵塞交通或采取極端手段維權(quán)的行為大為減少，但其維權(quán)意識和對于醫(yī)療、就業(yè)等方面的預(yù)期顯著提升。加之黔江區(qū)地處武陵山腹地，農(nóng)耕文化濃厚，由來重視權(quán)屬利益，大多只認“權(quán)利”忽視或弱化義務(wù)，“認死理”的情形普遍存在。個別領(lǐng)域如醫(yī)療糾紛受“死者為大、入土為安”的傳統(tǒng)思想影響，糾紛發(fā)生后患方大多不愿意做尸檢和醫(yī)療事故鑒定，難以厘清雙方過錯和責(zé)任，導(dǎo)致調(diào)處難度大。

（三）專業(yè)力量亟待加強

黔江區(qū)雖不斷深化“楓橋經(jīng)驗”的黔江實踐行動，注重發(fā)揮人民調(diào)解在矛盾糾紛化解中的基礎(chǔ)作用，已建成30個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和219個村（居）調(diào)解組織，1662個網(wǎng)格調(diào)解小組，有人民調(diào)解員1800余人，做到了橫向到邊、縱向到底、不留死角，調(diào)處化解了大量的矛盾糾紛，但由于其專業(yè)知識、法律知識等的限制，在調(diào)處行業(yè)性專業(yè)性矛盾糾紛時力不從心，亟須引入專業(yè)力量助力矛盾糾紛調(diào)處化解。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)在冊人民調(diào)解員中高中及以下學(xué)歷的共計800余人，約占總比例的63.3%，大專以上學(xué)歷者具有法學(xué)專業(yè)背景的也僅僅是極少數(shù)。加之人民調(diào)解員工作流動性較大，在區(qū)司法局組織開展的抽樣調(diào)查中，任職為 1～3年的調(diào)解員數(shù)占總數(shù)的44.9%。

二、探索與嘗試：創(chuàng)新書寫行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解答卷

有效預(yù)防和化解行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛，事關(guān)人民群眾切身利益，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定大局。進一步加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作，積極推動人民調(diào)解向這些領(lǐng)域延伸，依法及時化解矛盾糾紛，充分發(fā)揮人民調(diào)解在社會矛盾糾紛調(diào)解體系中的基礎(chǔ)性作用，對于創(chuàng)新社會治理體系、提高社會治理能力，維護相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域正常秩序、維護人民群眾合法權(quán)益、維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

黔江區(qū)積極適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展、化解新型矛盾糾紛的迫切需要，大力推進行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作，將其作為創(chuàng)新社會治理、完善矛盾糾紛多元化解機制的重要內(nèi)容，不斷完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，取得了良好成效。全區(qū)矛盾糾紛調(diào)處成功率達99.9%，社會大局保持持續(xù)穩(wěn)定，群眾安全感指數(shù)達99.6%。

（一）以行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解為平臺，全面加強重點領(lǐng)域矛盾糾紛化解力度

根據(jù)全區(qū)矛盾糾紛實際情況，不斷完善區(qū)行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織，打造行業(yè)性調(diào)解組織帶村（居）調(diào)解組織工作模式，推動全區(qū)矛盾糾紛預(yù)防化解工作向法治化多元化專業(yè)化轉(zhuǎn)型。一是堅持問題導(dǎo)向“建”。按照問題導(dǎo)向、對癥施策的思路，本著應(yīng)建盡建、發(fā)揮作用的總體要求，針對醫(yī)療糾紛、婚姻家庭、交通事故、保險合同、旅游糾紛、消費糾紛、勞動糾紛、物業(yè)管理、建設(shè)領(lǐng)域等矛盾糾紛較突出的行業(yè)領(lǐng)域，采取成熟一個建立一個的建設(shè)模式，先后建立了10個行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解委員會，基本實現(xiàn)了矛盾糾紛易發(fā)多發(fā)領(lǐng)域行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織全覆蓋。二是強化分類指導(dǎo)“管”。定期召開矛盾糾紛多元化解聯(lián)席會議和涉穩(wěn)風(fēng)險綜合分析研判會議，及時研究解決預(yù)防化解矛盾糾紛工作中的突出問題，討論明確行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)方向。出臺《關(guān)于加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》，將行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織的建設(shè)任務(wù)下達到具體行業(yè)主管部門，納入平安建設(shè)年度工作目標(biāo)考核，著力推動行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，區(qū)勞動人事爭議調(diào)委會、婚姻家庭調(diào)委會、醫(yī)療糾紛調(diào)解中心等4個專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解室被評為“四星級調(diào)解室”。2020年以來，黔江區(qū)化解矛盾糾紛12646件，涉及市場主體的9325件，占全區(qū)糾紛總數(shù)的73.7%。三是發(fā)揮示范作用“帶”。通過行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會的建設(shè)，以點帶面，全面帶動提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及村（居）人民調(diào)解委員會調(diào)解行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛的能力。區(qū)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解委員會下設(shè)醫(yī)調(diào)中心總結(jié)提煉“分析關(guān)鍵原因-指引解決方案-找準過錯責(zé)任-兌現(xiàn)執(zhí)行協(xié)議”的醫(yī)療糾紛化解“四步工作法”，獲人民群眾和上級部門一致好評。勞動人事爭議調(diào)解委員會探索的“5+5”調(diào)解服務(wù)（即為當(dāng)事人提供困難救助、宣傳引導(dǎo)、法律輔導(dǎo)、矛盾調(diào)處、跟蹤執(zhí)行5項調(diào)解服務(wù)，達成解困、引導(dǎo)、支持、疏導(dǎo)、發(fā)展5項服務(wù)成效），在全市人民調(diào)解暨訪調(diào)對接工作會議上作交流發(fā)言。

（二）以強化訴調(diào)對接為重點，全方位加強六調(diào)對接等多元對接力度

充分發(fā)揮人民調(diào)解的基礎(chǔ)性作用，促進人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的主體銜接、制度銜接、程序銜接、效力銜接，構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)的多元矛盾糾紛化解機制。一是強化多調(diào)對接機制建設(shè)。先后出臺了《關(guān)于加強訴調(diào)對接工作實施意見（試行）》《關(guān)于加強訪調(diào)對接工作實施意見（試行）》《推行仲裁多元化解民事糾紛工作方案》等指導(dǎo)性文件，建立健全了《訴前調(diào)解流程規(guī)定》《訴訟調(diào)解流程規(guī)定》《訴前調(diào)解程序告知書》《司法確認和訴前調(diào)解承諾書》《仲調(diào)對接及訴調(diào)對接告知制度》等制度機制，積極構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有效銜接的多元對接調(diào)解模式，形成多調(diào)對接的大調(diào)解格局。二是推行“司法確認制”。依托調(diào)解室整合訴訟服務(wù)中心、便民訴訟網(wǎng)絡(luò)、訴調(diào)對接平臺、巡回法庭、派駐檢務(wù)室等資源力量，聯(lián)合建立“勞動爭議及追索勞動報酬巡回法庭”，積極開展訴前調(diào)解，對難以調(diào)解的糾紛，及時引導(dǎo)當(dāng)事人進入訴訟渠道，對宜調(diào)案件，積極推廣司法確認，對司法確認的案件予以適當(dāng)補助，降低訴訟成本，增強調(diào)解的權(quán)威性、嚴肅性、公正性。2020年以來，通過“六調(diào)對接”等方式共化解糾紛4927件，其中引入司法確認3469件，解決了一大批群眾關(guān)注度高、與切身利益密切相關(guān)的重大、疑難糾紛。三是實行片區(qū)聯(lián)系制度。按照“定點聯(lián)系、片區(qū)負責(zé)、聯(lián)動協(xié)調(diào)、多元參與”的要求，實行法官、檢察官、仲裁員、律師等定點包片聯(lián)系責(zé)任制，構(gòu)建人民法庭與派出所、司法所協(xié)調(diào)聯(lián)動的“一庭兩所矛盾糾紛聯(lián)調(diào)機制”，推進“一街鎮(zhèn)一法官”機制實施，把便民訴訟法庭、檢務(wù)聯(lián)絡(luò)點延伸到行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)委會，充分發(fā)揮勞動爭議、婚姻家庭等10個行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解平臺與人民法院“易解”平臺對接作用，進一步提升行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織調(diào)解質(zhì)量，就地就近解難化疑、定紛止?fàn)帯?/p>

（三）以強化調(diào)解隊伍建設(shè)為保障，著力提升專兼職調(diào)解員能力水平

依托區(qū)人民調(diào)解員協(xié)會平臺，加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)，嚴把人民調(diào)解員選聘關(guān)、業(yè)務(wù)關(guān)、品牌關(guān)，通過開展金牌調(diào)解評選活動、優(yōu)秀人民調(diào)解員表彰獎勵、模范人民調(diào)解員選樹等系列活動，增強人民調(diào)解員的榮譽感，增強社會各界和人民群眾對行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解工作的了解和支持。一是嚴格調(diào)解員選聘條件。按照懂政治、懂法律、懂政策、會做群眾工作的“三懂一會”要求，從具有調(diào)解技能、法律素養(yǎng)、社會威望的退休老干部、新鄉(xiāng)賢、退休法官、退休檢察官等人員中選聘人民調(diào)解員，廣泛吸納退休干部、退休教師、退休法官以及群眾依賴、放心基層干部擔(dān)任人民調(diào)解員，在行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織內(nèi)選聘10名專職調(diào)解員，在30鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所在的調(diào)委會各選聘2名專職調(diào)解員，形成“70（專職）+1352（兼職）”專兼結(jié)合的人民調(diào)解員隊伍結(jié)構(gòu)。同時，按行業(yè)、領(lǐng)域組建專家類、法學(xué)類、醫(yī)學(xué)類、工傷類、消費類5個專家?guī)旃?77人，根據(jù)調(diào)解工作需要及時提供現(xiàn)場咨詢、遠程指導(dǎo)等解紛服務(wù)。二是提升調(diào)解隊伍業(yè)務(wù)水平。堅持分級負責(zé)的模式，由司法行政部門和人民法院負責(zé)轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解委員會主任、骨干調(diào)解員的崗前培訓(xùn)和年度培訓(xùn)，同步指導(dǎo)和組織司法所、村（居）法律顧問等加強對轄區(qū)內(nèi)人民調(diào)解員的全覆蓋培訓(xùn)指導(dǎo)，采用模擬調(diào)解、旁聽審判、現(xiàn)身說法、觀看紀錄片、APP教學(xué)等方式，年均組織開展骨干調(diào)解員技能培訓(xùn)和人民調(diào)解員法律知識及調(diào)解技能培訓(xùn)達20余次。開展行政執(zhí)法人員培訓(xùn)工作，提高各行政執(zhí)法機關(guān)工作人員在行政執(zhí)法、行政復(fù)議、行政訴訟、行政調(diào)解中的矛盾糾紛化解能力。近年來，區(qū)醫(yī)療糾紛調(diào)解中心、區(qū)勞動人事爭議調(diào)委會等行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織多次榮獲國、市表彰，1名調(diào)解員被司法部表彰為全國人民調(diào)解工作先進個人，3名調(diào)解員被市人社局、司法局表彰為全市優(yōu)秀人民調(diào)解員。三是創(chuàng)新調(diào)解員激勵機制。落實人民調(diào)解員個案補貼配套制度，根據(jù)調(diào)處矛盾糾紛的難易程度（重大、較大、一般、簡易）明確個案補貼標(biāo)準，年均兌現(xiàn)個案補貼30余萬元。出臺《“三員”完成工作對應(yīng)報酬考核表》，明確“三員”在多元化糾紛解決工作中涉及轉(zhuǎn)交訴訟材料、送達法律文書、調(diào)解案件經(jīng)司法確認案件等情形的，根據(jù)標(biāo)準給予誤工、交通補貼，鼓勵“三員”積極參與訴調(diào)對接工作。采取精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結(jié)合的方式，定期組織開展優(yōu)秀人民調(diào)解組織和優(yōu)秀人民調(diào)解員評比表彰，激發(fā)廣大人民調(diào)解員的工作積極性。廣泛開展法律法規(guī)和調(diào)解技能培訓(xùn)，鼓勵調(diào)解員通過學(xué)歷提升、資格考試等方式提升個人素能，區(qū)勞動人事爭議調(diào)委會的23名調(diào)解員中有18人持有勞動人事爭議仲裁員、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)師等職業(yè)資格證書。

三、成效與啟示：著力提升調(diào)處成功率，維護社會穩(wěn)定

通過近年來的探索與實踐，大力推進行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，把專業(yè)的事情交給專人去做，對于化解當(dāng)前突出矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。

（一）提高了調(diào)解效力

近年來，勞動人事爭議人民調(diào)解委員會調(diào)處案件349件，成功調(diào)解結(jié)案343件，調(diào)解成功率達98.3%，占勞動人事爭議糾紛案件總量的41%，涉案金額1192.45萬元。區(qū)醫(yī)調(diào)中心共受理調(diào)解申請231件，調(diào)解糾紛 231件，其中大型死亡糾紛105件，成功調(diào)解224件（7件糾紛引入了訴訟程序），調(diào)解成功率97%，協(xié)議履行率100%。

（二）提高了服務(wù)效率

充分發(fā)揮行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織“辦事快、歷時短”的優(yōu)勢，區(qū)勞動人事爭議調(diào)委會打破以往“一裁兩審”走程序耗時長的缺點，與區(qū)法院聯(lián)合，從立案到司法確認，5個工作日內(nèi)高效快速地辦結(jié)案件。近年來，共會同區(qū)巡回法庭審理，解凍18起訴訟官司的涉案工程款，為740名農(nóng)民工支付工資1646萬元;辦結(jié)49起拖欠農(nóng)民工工資案件，為2328名農(nóng)民工追回工資4100萬元。

（三）提高了工作質(zhì)效

行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織采取坐診、巡診、會診等辦法，在調(diào)處糾紛的同時，根據(jù)需要提供心理咨詢、就業(yè)輔導(dǎo)等“一站式”服務(wù)，提升調(diào)解成功率和群眾滿意度。各行業(yè)主管單位依托矛盾糾紛多元化解系統(tǒng)，建立矛盾糾紛分析研判工作機制，形成包括重點地區(qū)、重點領(lǐng)域、糾紛發(fā)展趨勢等靶向性分析研判報告，指導(dǎo)開展源頭性矛盾糾紛化解治理工作，有效節(jié)約了人力成本、時間成本，實現(xiàn)了預(yù)防化解糾紛精準化。

（四）節(jié)約了司法和維穩(wěn)成本

通過行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織的調(diào)解工作將眾多的矛盾糾紛解決在訴前解決在萌芽，避免矛盾糾紛進入訴訟程序和激化升級，有效節(jié)約了司法成本，維護了社會和諧穩(wěn)定，進而實現(xiàn)連續(xù)多年榮獲全國、全市平安建設(shè)先進區(qū)，并成為全市唯一連續(xù)兩屆榮獲全國綜治“長安杯”的區(qū)縣。

作者：中共重慶市黔江區(qū)委政法委副書記

責(zé)任編輯：鐘學(xué)麗