徐月眉 湯耀平

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對是國家治理現(xiàn)代化的重要內容，不僅關乎人民群眾的生命健康和安全保障，而且影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。作為核心責任主體，政府能否有效地應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是衡量政府防控與救助責任履行和危機應對能力的重要尺度。2019年末，新冠肺炎疫情暴發(fā)，隨后迅速蔓延到全國各地。這次疫情對我國公共衛(wèi)生應急管理及政府治理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。在黨中央的統(tǒng)一領導下，各地政府相繼啟動突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急響應，疫情防治成為各級政府工作的重中之重。應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件是政府的重要職責，而政府能否明確并自覺承擔起相應的責任是防范和化解危機的必由之路。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府責任構造

人類的生命安全與健康疾病問題是政府公共管理面對的首要問題[1]，政府應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件以保障人民生命安全、維護社會穩(wěn)定，既是使命使然，又是法定職責和義務。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中，政府是第一責任主體和主導力量，承擔著防控與救助的重要和特殊責任，這種責任與其他事件，比如治安緊急狀態(tài)、軍事緊急狀態(tài)是不同的。政府的防控與救助責任既強調預防與控制之意，也包含救命與救濟的意涵，即政府要通過日常應急管理防范重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，并且在事件發(fā)生后能夠采取措施有效控制事態(tài)發(fā)展，維護社會秩序，對受災人民群眾進行救助和救濟。歸結起來，政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的責任構造具體包括預防責任、緊急救助與推進公共服務均等化的責任、信息公開與防治引導責任、維護社會秩序責任、監(jiān)督指導責任。

（一）預防責任

預防是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對最為經(jīng)濟和有效的方式，也是源頭防控和綜合治理重大公共衛(wèi)生風險的重要法寶。公共危機的預防機制包括：一是通過預測、預警、預控來防治危機的發(fā)生;二是通過采取預防措施，使無法防止的危機事件帶來的損失減輕到最低程度[2]。早期的風險識別對于預防危機發(fā)生及降低損害具有重要作用。早一步發(fā)現(xiàn)風險，才能及時采取措施加以應對。在風險社會的語境下，非典、新冠肺炎等突發(fā)公共衛(wèi)生事件呈現(xiàn)易發(fā)和頻發(fā)的態(tài)勢，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預警和防范與應對同等重要，甚至更加重要，其成本遠低于事發(fā)后的救治成本。政府的預防責任在于針對潛在的公共衛(wèi)生風險做好各項預防準備工作，包括應急物資日常儲備、定期組織應急演練、風險識別與評估、應急預案的編制、監(jiān)測與預警等。如及時收集社會各界突發(fā)事件征兆信息，科學預判各種風險和隱患的發(fā)展態(tài)勢，建立預警機制，防止危機事件發(fā)生或最大程度減少危機事件帶來的損害。

（二）緊急救助與公共服務均等化的責任

緊急救助是政府應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件最為重要和迫切的責任，是指在緊急情況下，由國家主管當局組織人力、物力和財力幫助受損失的公民、法人或非法人單位恢復生產(chǎn)，重建家園[3]。這些緊急救助措施包括動員資源應對，協(xié)調各方力量參與，物質和資源保障，心理健康支援等。如在新冠肺炎疫情應對中，政府迅速指定和建立專門醫(yī)院收治和隔離患者;從各省市抽調醫(yī)務人員支援疫情暴發(fā)中心城市抗疫;動員廣大民眾參與疫情防治;保障醫(yī)療防護物資的供應和民眾的基本生活需求;為民眾提供必要的心理疏導和干預;開展大規(guī)模核酸檢測和篩查;免費為廣大民眾接種新冠疫苗等。又比如在2008年汶川地震中，政府迅速組織救援力量前往災區(qū)救助傷員并幫助受災民眾重建家園等，均體現(xiàn)了政府在危機發(fā)生時履行緊急救助責任。

在緊急救助過程中，政府也要推進公共衛(wèi)生服務均等化，尊重和保障民眾的生命健康權等基本權利。2020年6月2日，習近平總書記主持召開專家學者座談會指出，“人民安全是國家安全的基石。只有構建強大的公共衛(wèi)生體系，全面提升防控和救治能力……才能切實為維護人民健康提供有力保障”[4]。推進公共服務均等化是人民群眾生命健康的重要保障，也是秉持以人民為中心的治理理念在公共危機應對中的彰顯。在新冠肺炎疫情防治中，各地政府為廣大民眾提供了同等、有效、便捷的基本醫(yī)療服務，如進行核酸檢測、疾病救治、接種疫苗等。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對中，政府要健全民眾參與的醫(yī)療保障機制，特別是基層社區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生資源要充分下沉，實現(xiàn)公共衛(wèi)生服務均等化，確保民眾能夠得到及時有效的救治。

（三）信息公開與防治引導責任

信息公開與防治引導是政府更好履行其他責任的前提，也是維護公民知情權、參與權和監(jiān)督權的重要體現(xiàn)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中，一方面，政府要通過新聞媒體等及時、準確和全面地向社會發(fā)布信息，確保民眾掌握此事件的實時動態(tài);另一方面，政府要及時宣傳普及相關疾病防治知識，特別是對疫情知識的引導教育，從而穩(wěn)定民眾恐慌情緒，引導廣大民眾參與疫情防治，強化風險防范意識和自我保護。衡量政府是一個合格信息發(fā)布者的標準是，政府發(fā)布信息的時機以及信息內容的披露對于維護社會穩(wěn)定、穩(wěn)定人們的情緒起到了重要作用[5]。非典、新冠肺炎類似的重大傳染病疫情容易讓民眾對其產(chǎn)生恐慌，因而政府權威信息的發(fā)布和引導就尤為重要。

（四）維護社會秩序責任

維護社會秩序是政府控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)展態(tài)勢的重要措施，也是確保社會有序運轉和人民正常生產(chǎn)生活的重要保障。“政府的基本職能就是作為社會協(xié)調的保障，在其權力范圍內維持和平和秩序”[6]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的混亂失序的社會狀態(tài)中，政府應當通過其公權力的行使，迅速而有效地采取措施以維護社會秩序和平衡，避免和控制民眾因為過度恐慌而出現(xiàn)的失范和失序行為，也為政府緊急救助工作的開展創(chuàng)造穩(wěn)定有序的救助環(huán)境和條件。以此次新冠肺炎疫情應對為例，各地政府相繼采取行動以維護正常的社會秩序，如廣東省湛江市為解決滯留在外的湖北人的安置問題，也為緩解廣大民眾的恐慌，指定賓館酒店來安置和隔離滯留湖北人，并提供優(yōu)質公共服務;湖北省、北京市等多地政府對哄抬物價等擾亂社會秩序行為進行嚴厲打擊等。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中，政府維護社會秩序的責任在于維持正常的經(jīng)濟社會秩序、交通運輸秩序、醫(yī)療救治秩序等，保障人民的正常生活和社會的安全穩(wěn)定。

（五）監(jiān)督指導責任

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對中，政府除了需要履行自身的預防準備、信息發(fā)布、緊急救助等應急責任外，還需要協(xié)調、監(jiān)督和指導各級政府組織、群團組織等的應急處置工作，以實現(xiàn)危機事件的協(xié)同共治。政府要對其下級組織如財政局、民政局、教育局等，傳達各項防疫工作要求，監(jiān)督指導下級組織的工作開展和職責履行情況，及時處理下級組織的失職行為。政府對多元社會主體的有序引導與組織協(xié)同，是政府資源整合與組織能力的重要體現(xiàn)[7]，也是彌補政府力量不足和提高應急效率的有效策略。群團組織如紅十字會、工會等，是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的社會主體之一，在動員社會應急物資和資源上發(fā)揮著重要作用。群團組織的職責主要在于資源動員和對接，如募集物資、招募志愿者、提供心理援助服務等。在新冠肺炎疫情防治過程中，政府指定一些群團組織負責接收和為各大醫(yī)院調配社會捐贈的物資。為確保各項防疫物資和資金能夠及時、合理、高效地流向各大醫(yī)院助力抗疫，實現(xiàn)物盡其用的最大效果，政府需要組織協(xié)調這些群團組織的各項物資調配工作，并對其工作成效進行監(jiān)督和指導。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府責任缺失

能否有效應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是政府責任履行的重大考驗，也是民眾對政府治理的期望和訴求。政府是化解多重危機的關鍵主體[8]。政府也會出現(xiàn)“失靈”的時候，即使是在面對突發(fā)事件發(fā)生時也不例外。囿于自身能力和專業(yè)知識局限，一些地方政府官員在應對重大傳染病疫情時無法做到全知全能、科學決策和有效處置，容易出現(xiàn)治理延誤、防控不力和履責不到位的問題。在新冠肺炎疫情應對中，我們看到各級政府為防控疫情做出了許多的犧牲和努力。但不可否認的是，這次疫情也暴露出了我國一些地方政府在應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件上的不足，特別是在風險防范和評估、信息披露、應急職責履行、監(jiān)督管理與組織協(xié)同等責任上的缺失。

（一）風險防范和評估有待改進

風險尤其是公共衛(wèi)生風險對人類社會具有潛在的生命威脅，要求政府在高風險社會中重視風險的日常防范?！罢鳛楣彩聞盏墓芾碚?，看清風險的不可避免性、積極地控制和管理風險，理應被納入政府的日常工作中” [9]。首先，風險防范意識薄弱，災前預防準備不足。長期以來，我國一些地方政府“輕防重治”的危機應對模式導致了在危機預防工作上缺乏足夠的積極性，從這次疫情可以看到我國在重點衛(wèi)生防疫物資儲備上的不足。其次，風險研判不足，未能及早做好應對準備。在此次疫情暴發(fā)前期，由于缺乏對新冠病毒病理等的充分認識，一些地方政府前期未能準確預判疫情的發(fā)展態(tài)勢和采取措施加以應對。隨著我國各地政府在后續(xù)采取強有力的措施加以防控后，疫情在國內逐步得到了有效控制，在國外卻愈演愈烈。截至2021年6月，國外感染人數(shù)已超1.8億，如美國、印度、巴西等國家感染人數(shù)更是高達上千萬。正是這些國家的政府對這次疫情缺乏高度重視，未盡早做好防范和采取行動，造成疫情的大規(guī)模蔓延暴發(fā)。

（二）信息傳遞與公開機制有待完善

信息傳遞與公開貫穿突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的全過程。不管是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件征兆期內的預警，還是事發(fā)后的信息公開和發(fā)布都尤為重要。在新冠肺炎疫情初期，信息公開的不及時不全面，有地方政府危機意識和防范能力不足的原因，也與我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的縱橫向傳遞系統(tǒng)的局限有關。首先，我國《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》規(guī)定傳染病信息和突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的發(fā)布主體局限于國務院衛(wèi)生行政部門和經(jīng)過授權的省級衛(wèi)生行政部門，而且需要經(jīng)過層層上報和授權，這在一定程度上會延誤疫情的防控，無法體現(xiàn)及時原則，也難以實現(xiàn)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的時效性和應急需求。其次，我國在2003年非典之后已建成突發(fā)公共衛(wèi)生事件24小時網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，但是在這次事件前期沒能發(fā)揮相應的作用，從直報系統(tǒng)的設計來看，仍存在需要進一步改進的空間。最后，輿情管控有待強化。非典和新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，謠言都比較多，而信息的不透明是造成謠言增多的重要因素。從兩次重大公共衛(wèi)生事件應對來看，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息傳遞與公開機制仍有待完善。

（三）應急職責履行有待提高

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對是對政府防控與救助責任履行、應急處置能力的考驗。越是特殊時期和嚴峻形勢，越能檢驗政府機關及其公務人員的責任心和執(zhí)行力。由于專業(yè)背景的局限，以及缺乏常態(tài)化的應急演練，一些地方政府官員在面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時應急處置能力不足，未能有效履行應急職責和完成相關工作。誠如習近平總書記所言，一些領導干部存在本領恐慌，在面對新時代的各種復雜風險考驗時缺乏過硬的本領和解決實際問題的能力，需要通過加強學習才能克服本領恐慌。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理層面，一些地方政府官員因為知識儲備不足且缺乏專業(yè)訓練，危機應對的能力與本領都有所缺失。特別是非典、新冠肺炎等重大傳染病疫情，對政府官員的應急處置能力與危機應變能力要求更高，而地方政府因為應急處置本領欠缺，不能有效利用專業(yè)知識解決相應的突發(fā)問題，從而錯失遏制和防治突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其帶來的管理危機的最佳時期，也更為容易出現(xiàn)職責履行不到位的問題。

（四）監(jiān)督管理和組織協(xié)同有待加強

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對需要各方主體和力量協(xié)同共治。政府作為組織協(xié)調者，理應統(tǒng)籌各方主體的應急工作并進行監(jiān)督管理，使其有序有效參與，最大程度發(fā)揮社會各方的力量和優(yōu)勢。從這次疫情應對來看，一些群團組織與政府組織協(xié)同治理存在脫鉤現(xiàn)象，導致應對過程中出現(xiàn)漏洞，如在防疫物資管理中存在效率低、分配不合理、信息公開錯誤等問題。而這些群團組織在疫情防控期間出現(xiàn)的種種問題與其自身的管理體制缺陷有關，也與政府的指揮調度和監(jiān)管不力有關，雙方在協(xié)作治理中缺乏充分的信息傳遞與交流，協(xié)同方面有待提升。此外，一些地方政府的下級組織、基層組織等工作人員在疫情防治過程中出現(xiàn)工作作風漂浮、推諉扯皮、不作為等問題，尤其是身處抗疫一線的基層干部和工作人員在責任意識與責任履行方面需要進一步強化。由此可見，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的協(xié)同治理中，政府對各責任主體的監(jiān)督，以及相關監(jiān)督工作的常態(tài)化、制度化機制都有待完善。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件中政府責任的健全路徑

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對是政府不可懈怠的責任和使命，也是對政府危機治理能力及責任建設的重要考驗。政府責任的三要素包括基本責任、履行責任的制度和實現(xiàn)責任的能力[10]。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對中，政府的基本責任包括預防、緊急救助和推進公共服務均等化、信息公開與防治引導、維護社會秩序、監(jiān)督指導等責任;履行責任的制度是政府履責的制度環(huán)境和遵循的程序依據(jù)，包括信息公開與共享機制、行政問責制度等;實現(xiàn)責任的能力是政府履責的基礎和前提，包括危機預見與防范能力、危機應對能力等。

2020年2月14日，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上強調，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，要完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系[11]。從這次疫情來看，我國應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的短板和不足之一，就是政府責任的制度化缺失。因此，亟須強化政府的責任意識和擔當，健全政府責任及履責機制，提高政府履責的能力，推進國家公共衛(wèi)生應急管理體系和政府治理能力現(xiàn)代化。

（一）強化危機意識和防范能力

危機意識和防范能力是政府治理不可或缺的能力，需要政府官員持之以恒地學習、培養(yǎng)和強化，才能促使政府官員積極主動履行預防責任。首先，重視對政府公務人員的危機意識的教育和培養(yǎng)，使其樹立預防為主、防患未然、居安思危等危機意識，強化風險防控能力。與此同時，要建立常態(tài)化的專業(yè)訓練與應急演練，督促政府官員持續(xù)學習相關傳染病知識及應急管理知識、增強應急處置的能力與本領，克服突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的本領恐慌。其次，吸納專家知識和力量參與決策，并建立公共衛(wèi)生風險評估專家團隊作為政府決策的智囊團，以專家知識支撐和強化政府決策的科學理性，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范與應對能力。再次，健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急物資儲備和管理體系。只有各級地方官員都時刻保持警惕和有備無患，才能避免小病演變成大疫。最后，提高社會民眾的危機意識和防范能力是政府預防責任的重要內容。政府應當強化對民眾的健康教育和應急演練，將其融入民眾的日常生活中，通過制度化、規(guī)范化的教育和演習提高民眾的危機意識，防范與應對能力。如在日本的全民應急教育體系中，將應急防災的教育納入中小學教程，并定期開展全國規(guī)模的防災演練值得借鑒。

（二）健全信息公開與共享機制

第一，完善《傳染病防治法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等相關法律法規(guī)，明確地方各級政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的信息傳遞與預警權限、法律責任，并完善相關的容錯機制，讓地方政府官員敢于決策與采取措施加以應對。地方政府必須強化對傳染病的風險預防與跟蹤意識，將任何可能引發(fā)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的信息持續(xù)不斷地向社會公開，確保民眾的知情權。第二，明確上級政府對下級政府關于突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息上報的回應程序和時間，尤其是重大突發(fā)事件需要盡可能縮短回應時間，及時做好信息發(fā)布和預警工作。第三，各級政府需要增強信息公開的責任意識和信息傳達的能力，及時、準確、全面地發(fā)布權威信息，加強輿論引導，積極回應社會和民眾關切，穩(wěn)定民眾恐慌情緒和遏制謠言盛行。第四，健全重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息的共享機制，加強以“大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+”為技術支撐的信息共享平臺建設。政府作為風險溝通者[12]，在風險來臨時要及時與上級政府和同級政府、相關部門、醫(yī)療機構、社會組織和公眾等加強風險溝通和信息共享，及時收集確定風險信息并傳遞相關警情，方能群策群力，群防群治。

（三）完善政績考核與行政問責制度

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的政府責任包括防范與應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的積極責任，也包括承擔應對不力的法律后果的消極責任。首先，完善政府官員政績考核制度。在以GDP指標為核心的政績考核體系下，一些地方政府官員往往傾向于發(fā)展經(jīng)濟而忽視公共衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境等的建設，導致公共衛(wèi)生和醫(yī)療體系的投入和建設不足。需將公共衛(wèi)生設施建設、公共衛(wèi)生服務體系、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對的成效等考核指標納入政府官員的政績考核中，將其與政府官員自身利益和政治仕途相掛鉤，強化政府官員對公共衛(wèi)生治理的重視。其次，構建“責權利”相匹配的行政問責制度，強化對政府權力行使的約束和責任的追究，建立制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的問責機制，從制度和源頭上避免非典和新冠肺炎類似突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的政府責任缺失及“問責風暴”?！皢栘煹淖罱K目的不是懲罰，而是防止類似行為重復發(fā)生”[13]。既要追究政府的“有過”責任也要追究其“無為”責任，避免政府官員懶政惰政，增強其自律性和責任擔當意識。

（四）構筑應急管理法治化監(jiān)督體系

監(jiān)督是制約政府權力行使的必然要求，也是政府履職盡責的重要驅動力。應急法治是考驗國家治理體系和能力現(xiàn)代化的試金石之一[14]，要求政府在各類突發(fā)事件的應急管理中依法行使緊急權力和依法履行相應責任。在這次疫情應對中，《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等法律法規(guī)發(fā)揮了重要作用，也同樣暴露了這些法律法規(guī)存在的不足，如各級政府責任規(guī)定不明晰和原則性較強等。因此，需要進一步完善相關法律以明確各級政府尤其是省級以下政府的責任邊界，包括責任內容和范圍、實現(xiàn)責任的方式和程序、法律后果等，防止在危機事件發(fā)生時陷入無人攬責的局面。如果沒有一個健全而有效的監(jiān)督體系對政府履行責任的情況進行監(jiān)督，那么責任政府的建設便無法真正落地生根。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的有效應對必須構筑政府系統(tǒng)內部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合的責任監(jiān)督體系，既要加強政府系統(tǒng)內部的監(jiān)督，也要積極發(fā)揮人大、新聞媒體、民眾和社會組織的民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督的作用。沒有問責和監(jiān)督，政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對中的失責行為也就會反復出現(xiàn)。

參考文獻：

[1]誠然，韓鋒.政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理機制探析[J].中國衛(wèi)生資源，2014（05）.

[2]李經(jīng)中.政府危機管理[M].北京：城市出版社，2004.

[3]戚建剛.中國行政應急法律制度研究[M].北京：北京大學出版社，2010.

[4]全民健康托起全面小康——習近平總書記關心推動健康中國建設紀實[N].人民日報，2020-08-08（01）.

[5]周曉麗.公共危機管理[M].北京：光明日報出版社，2009.

[6]哈斯.史前國家的演進[M].北京：求實出版社，1988.

[7]孫彩紅.協(xié)同治理視域下政府資源整合與組織能力分析——以新冠肺炎疫情防控為例[J].四川大學學報（哲學社會科學版）， 2020（04）.

[8]俞可平.中國的治理變遷（1978～2018）[M].北京：社會科學文獻出版社，2018.

[9]王寶明，劉皓，王重高.政府應急管理[M].北京：國家行政學院出版社，2017.

[10]楊雪冬.改革開放40年中國政府責任體制變革：一個總體性評估[J].中共福建省委黨校學報，2018（01）.

[11]習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強調完善重大疫情防控體制機制健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系[N].人民日報，2020-02-15（01）.

[12]祝哲，彭宗超.突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的政府角色厘定：挑戰(zhàn)和對策[J].東南學術，2020 （02）.

[13]徐明.公共安全治理中地方政府行為失范及其治理策略——以新冠肺炎疫情為例[J].暨南學報（哲學社會科學版），2021（01）.

[14]楊海坤，馬迅.總體國家安全觀下的應急法治新視野——以社會安全事件為視角[J].行政法學研究，2014（04）.

作者：徐月眉，廣東工業(yè)大學政法學院行政管理專業(yè)碩士研究生

湯耀平，廣東工業(yè)大學政法學院教授

責任編輯：張波