原超 琚挺挺

2021年中國(guó)共產(chǎn)黨迎來(lái)建黨百年，作為百年政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)特的組織印記和組織記憶不僅影響著政黨的自我發(fā)展與自我革新，同時(shí)也深刻影響著其對(duì)治國(guó)理政的理解和治理效能。其中，對(duì)于合適的公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探尋，既是推進(jìn)我國(guó)行政倫理研究的一項(xiàng)重要的奠基性工作，也是作為百年政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政中在“行政倫理”范疇下的重要內(nèi)容。不同于西方國(guó)家選舉型政黨的底色，中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)典型的使命型政黨，擁有強(qiáng)烈的進(jìn)取精神和使命意識(shí)、人民至上的價(jià)值情懷和崇高的革命目標(biāo)[1]。中國(guó)共產(chǎn)黨的政黨性質(zhì)決定了中國(guó)公共行政倫理不能簡(jiǎn)單等同于西方國(guó)家建立在“效率”“民主”和“公平”概念詮釋下的行政倫理，而是具有其特有的規(guī)范基礎(chǔ)。

如何厘清當(dāng)代中國(guó)公共行政的倫理基礎(chǔ)，如何理解和認(rèn)知作為百年政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念與當(dāng)代中國(guó)公共行政倫理的規(guī)范倫理之間的關(guān)聯(lián)。在中國(guó)共產(chǎn)黨成立百年之際，對(duì)上述問(wèn)題的回答不僅有助于我們從學(xué)科層面梳理當(dāng)代中國(guó)公共行政倫理面臨的“大問(wèn)題”，更重要的是從“行政倫理”的視角為作為百年政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念（“政治”）和治國(guó)理政（“行政”）之間、中國(guó)共產(chǎn)黨的治理經(jīng)驗(yàn)（“現(xiàn)實(shí)”）和中國(guó)傳統(tǒng)文化（“傳統(tǒng)”）之間搭建了橋梁，為在“行政倫理”范疇和視角下正確認(rèn)知和詮釋中國(guó)共產(chǎn)黨奠定理論基礎(chǔ)。

本文試圖論證：我國(guó)公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)體現(xiàn)在服務(wù)人民群眾、致力于實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益的公共行政價(jià)值取向。而這一規(guī)范基礎(chǔ)的確定既淵源于我國(guó)歷史上無(wú)比豐厚的民本主義思想資源，又是與我國(guó)人民民主專(zhuān)政的國(guó)家性質(zhì)和中國(guó)共產(chǎn)黨全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政理念息息相關(guān)的。為此，當(dāng)代中國(guó)的公共行政實(shí)踐需要采取多元化的路徑，更精準(zhǔn)地識(shí)別人民的利益訴求，通過(guò)制度與政策層面的調(diào)整、組織層面的變革等方式，最終實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益。

一、“大問(wèn)題”視閾下的公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)之探尋

在任何學(xué)科的發(fā)展史上，對(duì)本科學(xué)領(lǐng)域“大問(wèn)題”（Big Question）的回答都是一個(gè)不容回避的話題，所謂“學(xué)科大問(wèn)題是指一門(mén)學(xué)科必須要回答的重大問(wèn)題”，而針對(duì)學(xué)科大問(wèn)題給出的回答劃定了不同學(xué)科的領(lǐng)地，規(guī)定著這些學(xué)科的研究范圍、核心議題、研究聚焦乃至研究方法。[2]當(dāng)然，就公共行政學(xué)這樣一門(mén)實(shí)踐性很強(qiáng)的學(xué)科來(lái)說(shuō)，針對(duì)公共行政“大問(wèn)題”的回答還在很大程度上與公共行政實(shí)踐有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在當(dāng)代公共行政倫理研究中，一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題是：什么是公共行政倫理合適的規(guī)范基礎(chǔ)（normative foundations）？美國(guó)著名行政倫理學(xué)家Terry L. Cooper認(rèn)為，這一關(guān)于公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探尋，就是當(dāng)前行政倫理研究面臨的“大問(wèn)題”之一，“是所有從事公共行政倫理研究、教育和培訓(xùn)的人員都想要去理解的”問(wèn)題，而據(jù)Cooper之所見(jiàn)，美國(guó)公共行政學(xué)界至少提供了五種不同的視角，試圖對(duì)“這個(gè)惱人的問(wèn)題”予以解答，分別是：（1）美國(guó)的政體價(jià)值、憲法理念和建國(guó)思想;（2）公民權(quán)理論;（3）社會(huì)公正;（4）美德，以及（5）公共利益。[3]

美國(guó)公共行政學(xué)界對(duì)這個(gè)“惱人的問(wèn)題”——美國(guó)公共行政倫理規(guī)范——持之以恒地追尋引起我們對(duì)于中國(guó)公共行政倫理規(guī)范的關(guān)注與反思。何謂中國(guó)公共行政倫理之規(guī)范基礎(chǔ)，其與美國(guó)公共行政倫理規(guī)范有怎樣的區(qū)別，其呈現(xiàn)形式和決定因素是什么等問(wèn)題并沒(méi)有從學(xué)理的層面得以厘清，而這不僅關(guān)系到中國(guó)行政倫理學(xué)在學(xué)科層面的“身份”問(wèn)題，也關(guān)乎我們?nèi)绾螐墓残姓惱淼囊暯抢斫庵袊?guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的認(rèn)識(shí)論轉(zhuǎn)向和發(fā)展。與美國(guó)相比，我國(guó)大國(guó)治理的歷史不但更為悠久，而且，由于受到儒家文化的深遠(yuǎn)影響，“以德治國(guó)”（“德治”）的理念早已經(jīng)深入人心，并在當(dāng)代中國(guó)得到了更進(jìn)一步的繼承與發(fā)展。長(zhǎng)期治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)（如《貞觀政要》《資治通鑒》），再加上歷代“樂(lè)以天下，憂(yōu)以天下”的知識(shí)分子們主動(dòng)的擔(dān)當(dāng)與自發(fā)性的思考，積淀了異常豐富的行政倫理思想資源。然而，不可否認(rèn)的是，我國(guó)正式的公共行政倫理研究仍起步較晚（大約始于20世紀(jì)90年代中期），至今尚未形成為一個(gè)真正意義上獨(dú)立的學(xué)術(shù)領(lǐng)域[4]，這就使得當(dāng)前我國(guó)的公共行政倫理的研究呈現(xiàn)出學(xué)術(shù)共識(shí)缺乏、知識(shí)積累緩慢、脫離于公共行政實(shí)踐等一系列的問(wèn)題[5]。有必要特別提醒我們注意的是，由于我國(guó)的公共行政學(xué)研究深受西方（特別是美國(guó)）公共行政學(xué)的影響，甚至在很大程度上表現(xiàn)為西方（美國(guó)）行政學(xué)界直接的“舶來(lái)品”，而公共行政倫理的研究同樣也不例外，在這種情況下，探尋我國(guó)行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)經(jīng)常會(huì)面臨著雙重困境：一方面，學(xué)術(shù)共識(shí)的缺乏導(dǎo)致公共行政學(xué)界難以對(duì)這一問(wèn)題保持長(zhǎng)期的、持續(xù)的興致;另一方面，大量的公共行政倫理研究只不過(guò)是在轉(zhuǎn)述西方行政倫理學(xué)界既成的概念或者話語(yǔ)體系，研究重心的“非中國(guó)化”致使中國(guó)公共行政學(xué)者同樣難以針對(duì)這一問(wèn)題予以有效地回應(yīng)。

令人感到不安的是，探尋行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)不僅是公共行政倫理研究應(yīng)當(dāng)致力于解答的“大問(wèn)題”之一，倘若我們置之不理，公共行政倫理的研究很可能就會(huì)陷入如Cooper所說(shuō)的“有趣但瑣碎”“細(xì)枝末節(jié)的關(guān)注”[3]，更重要的是，任何一個(gè)國(guó)家行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)都需要與這個(gè)國(guó)家自身的歷史與現(xiàn)實(shí)高度契合，從本國(guó)家或者民族不屈不撓、艱苦奮斗凝結(jié)起來(lái)的政治與公共行政智慧之中汲取豐厚的思想資源，從治國(guó)理政的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中尋找靈感，而不可能存在任何普遍的、“放之四海而皆準(zhǔn)”的準(zhǔn)則。因此，任何一個(gè)國(guó)家公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的確定都必須符合：（1）本國(guó)歷史，特別是其文化傳統(tǒng);（2）特殊的國(guó)情和治理的實(shí)踐狀況，體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各個(gè)方面。這實(shí)際上是由公共行政和倫理兩者的性質(zhì)共同決定的。

從倫理的一面來(lái)看，“倫理”（ethikos）這個(gè)詞源于古希臘的“ethos”（品格、氣質(zhì)），而“ethos”又是與“風(fēng)俗、習(xí)慣”等意涵緊密關(guān)聯(lián)的[6]，倫理體現(xiàn)的正是一個(gè)國(guó)家、民族或社群對(duì)于善、正義以及幸福生活的追尋和思考;而在公共行政的這一邊，Robert A. Dahl早已經(jīng)指出，“任何一個(gè)特定的民族國(guó)家都是諸多歷史事件、創(chuàng)傷、失敗和成功的結(jié)果，這些結(jié)果反過(guò)來(lái)又塑造了特殊的習(xí)慣、風(fēng)俗、制度化的行為模式、世界觀，乃至‘民族心理”，公共行政不可能擺脫它們潛移默化的影響，更不可能“以某種方式獨(dú)立于或隔離于它在其中發(fā)展起來(lái)的文化和社會(huì)環(huán)境”[7]。由此可見(jiàn)，對(duì)于公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探討不可能是本質(zhì)意義上（或本體論層面）的，而只能夠在與某個(gè)國(guó)家特殊的歷史和國(guó)情相結(jié)合的基礎(chǔ)上，從一種“社會(huì)建構(gòu)”（social construction）的意義上來(lái)展開(kāi)。

這也就是說(shuō)，對(duì)于我國(guó)公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的探尋，需要真正地立足于自身的文化傳統(tǒng)和國(guó)家治理的本土經(jīng)驗(yàn)，不僅應(yīng)當(dāng)融入我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化（尤其是儒家文化）之精髓，還應(yīng)在當(dāng)代中國(guó)政治與公共行政實(shí)踐過(guò)程之中得到充分的繼承和發(fā)揚(yáng)，能夠更進(jìn)一步地發(fā)展成為當(dāng)前公共行政實(shí)踐的主導(dǎo)價(jià)值理念。在這個(gè)意義上，本文認(rèn)為，人民利益——具體言之，即服務(wù)于廣大人民群眾、致力于實(shí)現(xiàn)人民的根本利益——作為當(dāng)代中國(guó)政治與公共行政實(shí)踐的核心理念和價(jià)值追求，乃是針對(duì)公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)做出的一個(gè)合適的本土語(yǔ)境的解答。換言之，人民利益理應(yīng)引領(lǐng)我們關(guān)于行政倫理“大問(wèn)題”的致思，并推動(dòng)朝向公共行政實(shí)踐的轉(zhuǎn)化。

二、作為公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的“人民利益”：歷史淵源與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

為什么說(shuō)人民利益是我國(guó)行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)？前文所述，公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)不可能是普遍的、“放之四海而皆準(zhǔn)”的準(zhǔn)則，而應(yīng)當(dāng)與一個(gè)國(guó)家特殊的歷史與現(xiàn)實(shí)高度契合，進(jìn)而從這個(gè)國(guó)家治國(guó)理政的傳統(tǒng)智慧和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中汲取豐富的思想資源，為之奠定相應(yīng)的規(guī)范基礎(chǔ)。致力于實(shí)現(xiàn)人民利益的公共行政倫理思想，一方面是與我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)政治和行政文化，尤其是居于主流地位的儒家文化一脈相承的，另一方面與作為使命型政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨“以人民為中心”的政黨執(zhí)政理念和“人民民主專(zhuān)政”的國(guó)家構(gòu)建思路相一致，并逐漸發(fā)展成為當(dāng)代中國(guó)公共行政實(shí)踐活動(dòng)最為根本的價(jià)值追求。因此，人民利益理所當(dāng)然地構(gòu)成了我國(guó)公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。

（一）民本主義：中華優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的精髓

中國(guó)大國(guó)治理的歷史悠久，再加上得益于儒家“修、齊、治、平”人生格局的熏陶，歷代知識(shí)分子們更是不愿意僅僅做一個(gè)“自了漢”，而多是“以天下為己任”，積淀起了異常豐厚的公共行政倫理思想資源，形成我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的重要組成部分。而民本主義的行政價(jià)值觀不僅是我國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化的精髓所在，還是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)政府致力于人民利益實(shí)現(xiàn)的公共行政倫理價(jià)值理念重要的思想淵源。

事實(shí)上，從春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的諸子百家（如儒家、道家、墨家）的著述當(dāng)中，我們都可以清楚地看到民本主義的政治與公共行政價(jià)值觀[8]，其中，對(duì)民本主義思想最詳盡、最具體、最精彩的闡發(fā)歸功于儒家。據(jù)傳為孔子本人親自整理、有著“政事之紀(jì)”美譽(yù)的儒家經(jīng)典《尚書(shū)》即倡言“民惟邦本，本固邦寧”（《五子之歌》），諄諄告誡統(tǒng)治者“天矜于民，民之所欲，天必從之”（《泰誓上》）、“天視自我民視，天聽(tīng)自我民聽(tīng)”（《泰誓中》），而被宋明儒者尊奉為儒家“亞圣”的孟子更進(jìn)一步地發(fā)揮“民為貴，社稷次之，君為輕”（《盡心下》）的思想，主張以“民心之向背為政權(quán)轉(zhuǎn)移及政策取舍之最后標(biāo)準(zhǔn)”[8]，并由此為政府和統(tǒng)治者設(shè)定“養(yǎng)民”“教民”一系列的政治義務(wù)。

從這種堅(jiān)定的民本主義立場(chǎng)出發(fā)，儒家知識(shí)分子們一再?gòu)?qiáng)調(diào)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民利益的重要意義?？鬃铀f(shuō)的“節(jié)用愛(ài)人，使民以時(shí)”（《論語(yǔ)·學(xué)而》）“既庶矣，則富之”“既富矣，則教之”（《子路》）的治國(guó)之道，孟子縱論的“使民養(yǎng)生喪死無(wú)憾”“五十者衣帛食肉，黎民不饑不寒”（《梁惠王上》）的王道政治理想，以及荀子倡導(dǎo)的“以政裕民”（《富國(guó)》）“養(yǎng)人之欲，給人之求”（《禮論》）等等，都清晰地表明了這一點(diǎn)[8]。而這種追求人民利益實(shí)現(xiàn)的民本主義思想，在此后儒學(xué)（如漢唐儒學(xué)、宋明理學(xué)）漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程中進(jìn)一步延續(xù)，直到明末清初的黃宗羲，其《明夷待訪錄》一書(shū)仍以孟子貴民的思想為本，“闡明立君所以為民與君臣乃人民公仆之二意”[9]。由此可見(jiàn)，民本主義思想在中國(guó)政治思想史上既源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，又一脈相承，最終演繹為中國(guó)政治思想的主旋律，構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)服務(wù)于人民群眾、致力于實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾根本利益的公共行政倫理價(jià)值觀念深厚的思想淵源。

（二）人民民主專(zhuān)政：中國(guó)國(guó)家性質(zhì)與國(guó)家治理的合法性根源

服務(wù)人民、致力于人民利益實(shí)現(xiàn)的行政倫理思想，還是由我國(guó)人民民主專(zhuān)政的國(guó)家性質(zhì)決定的。自1949年以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建（state—building）走上一條不同于美、英、法、德等西方資本主義國(guó)家的道路，有學(xué)者指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家建構(gòu)過(guò)程并不是基于西方的‘天賦人權(quán)和‘社會(huì)契約、體現(xiàn)公民內(nèi)涵的政治價(jià)值，而是通過(guò)動(dòng)員群眾、組織群眾的社會(huì)革命實(shí)現(xiàn)的?！盵10]在整個(gè)中華人民共和國(guó)的國(guó)家建構(gòu)、轉(zhuǎn)型與發(fā)展歷程中，人民群眾都扮演著主人翁和歷史創(chuàng)造者的角色，發(fā)揮舉足輕重的影響。《中華人民共和國(guó)憲法》（1982年）鄭重地規(guī)定我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)為“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家”。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建思路不僅決定了人民民主專(zhuān)政的國(guó)家性質(zhì)，還深刻地影響著我國(guó)公共行政實(shí)踐的價(jià)值追求。人民民主專(zhuān)政意味著人民群眾才是國(guó)家真正的主人，當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的合法性根源于人民，從而公共行政必須為人民服務(wù)、致力于人民群眾根本利益的實(shí)現(xiàn)。只有堅(jiān)持這一點(diǎn)，國(guó)家治理方才能夠有效地調(diào)動(dòng)各方面的資源和積極性，凝聚起全社會(huì)的力量，當(dāng)代公共行政孜孜以求的“效率”“公正”和“責(zé)任”等一系列目標(biāo)才會(huì)更具有實(shí)質(zhì)意義。易言之，當(dāng)代中國(guó)公共行政實(shí)踐旨在為廣大人民群眾創(chuàng)造一個(gè)更美好的社會(huì)，全面提升人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，而這也就意味著必須將人民利益擺在我國(guó)公共行政倫理致思的核心位置，樹(shù)立為當(dāng)代中國(guó)公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。

（三）以人民為中心：中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨

人民利益作為我國(guó)公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的確立，與中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨密切關(guān)聯(lián)。中國(guó)共產(chǎn)黨是一個(gè)典型的使命型政黨，“以吸引人們歸依并信奉其理念為主要目的，而非以擴(kuò)大選民支持而贏得公職選舉為主要目標(biāo)”。強(qiáng)烈的進(jìn)取精神和使命意識(shí)、人民至上的價(jià)值情懷和崇高的革命目標(biāo)是馬克思主義使命型政黨的本質(zhì)特征。自1921年創(chuàng)建以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨正是通過(guò)不斷地深入人民群眾當(dāng)中，“和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾;一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)”[11]，中國(guó)共產(chǎn)黨最終贏得了廣大人民的認(rèn)同和支持，領(lǐng)導(dǎo)全體中國(guó)人民取得了新民主主義革命和社會(huì)主義革命的勝利，推動(dòng)了人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家的建設(shè)與發(fā)展，從而奠定了其自身不可動(dòng)搖的執(zhí)政地位。

革命進(jìn)程中的階級(jí)斗爭(zhēng)促使以毛澤東為代表的共產(chǎn)黨人強(qiáng)調(diào)“人民群眾以及群眾路線的重要性”。在革命年代，群眾路線為中國(guó)共產(chǎn)黨提供了強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)和政治凝聚力，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的歷史關(guān)鍵期，群眾路線仍然是執(zhí)政黨治國(guó)理政的重要政治資源和成功經(jīng)驗(yàn)。[12]作為中國(guó)政治體制至關(guān)重要的部分，群眾路線在恰當(dāng)規(guī)范黨和群眾之間關(guān)系，回應(yīng)群眾需求基礎(chǔ)上，使中國(guó)共產(chǎn)黨和群眾結(jié)成為一個(gè)整體，進(jìn)而以這個(gè)整體為基礎(chǔ)構(gòu)建了國(guó)家與社會(huì)之間的相互支持關(guān)系[13]。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)了中國(guó)共產(chǎn)黨“為中國(guó)人民謀幸福，為中華民族謀復(fù)興”的初心和使命，這決定了當(dāng)代中國(guó)的公共行政務(wù)必時(shí)刻將人民利益擺在中心位置，一切以人民利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，致力于最廣大人民群眾根本利益的實(shí)現(xiàn)，如習(xí)近平總書(shū)記指出的：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”[14]。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，人民利益理所當(dāng)然地應(yīng)是我國(guó)公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。

綜上所述，服務(wù)人民群眾、致力于最廣大人民根本利益的實(shí)現(xiàn)是當(dāng)代中國(guó)公共行政倫理的一個(gè)合適的規(guī)范基礎(chǔ)，人民利益既與儒家傳統(tǒng)的民本學(xué)說(shuō)一脈相承，從中華優(yōu)秀傳統(tǒng)行政文化之中汲取豐厚的思想資源，又與我國(guó)人民民主專(zhuān)政的國(guó)家性質(zhì)和作為百年政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念和使命型政黨性質(zhì)高度相契合。它不僅需要被確立為我國(guó)公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)，而且，也應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展成為當(dāng)代中國(guó)政治和公共行政實(shí)踐最為根本的價(jià)值追求。

三、新時(shí)代實(shí)現(xiàn)人民利益的路徑選擇

把實(shí)現(xiàn)人民利益作為中國(guó)公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的確立，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)公共行政倫理研究以及公共行政實(shí)踐有著重要的影響。從推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)公共行政倫理的研究來(lái)看，人民利益的規(guī)范基礎(chǔ)意味著行政倫理研究需要深入發(fā)掘我國(guó)悠久的民本主義思想傳統(tǒng)，特別是作為百年政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨與時(shí)俱進(jìn)的人民觀念，不斷深化對(duì)于人民利益之豐富內(nèi)涵的理解，努力在公共行政實(shí)踐過(guò)程中實(shí)現(xiàn)人民利益。同時(shí)，人民利益作為公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的確立，也并不排斥其他視角或概念話語(yǔ)（如美德、責(zé)任、社會(huì)公正等等），而是試圖重新賦予這些概念術(shù)語(yǔ)以中國(guó)化的內(nèi)涵。事實(shí)上，在當(dāng)代中國(guó)“黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家”的體制下，“人民利益”不僅作為統(tǒng)合性的框架性概念存在于中國(guó)共產(chǎn)黨的話語(yǔ)體系，同時(shí)也作為各級(jí)政府機(jī)關(guān)的工作準(zhǔn)則和基本目標(biāo)時(shí)刻警醒和約束公務(wù)人員。換句話說(shuō)，作為中國(guó)公共行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的“人民利益”能夠幫助我們從維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民利益的角度，重新審視公共行政人員應(yīng)當(dāng)具備什么樣的美德（或德性）、當(dāng)代中國(guó)公共行政需要承擔(dān)起什么樣責(zé)任，乃至何謂一個(gè)公平的、正義的、值得向往的美好社會(huì)。

尤其值得一提的是，當(dāng)代中國(guó)的行政倫理研究需要正確地看待人民利益和公共利益二者的區(qū)別與關(guān)聯(lián)，這不僅是因?yàn)镃ooper將公共利益作為對(duì)行政倫理規(guī)范基礎(chǔ)的一種回答，更因?yàn)椤伴L(zhǎng)期以來(lái)，公共行政學(xué)研究都假定公共行政的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益”[15]，毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)代中國(guó)的公共行政應(yīng)當(dāng)致力于實(shí)現(xiàn)公共利益，而公共行政倫理的研究同樣有必要深化對(duì)于公共利益的理解。但本文認(rèn)為，與無(wú)論其自身的概念界定，還是實(shí)現(xiàn)路徑均眾說(shuō)紛紜、莫衷一是的公共利益[15]相比，人民利益更適合作為我國(guó)公共行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)。原因在于，人民利益與公共利益兩者之間既有關(guān)聯(lián)，又有著重要的區(qū)別[16]，而在我國(guó)公共行政倫理研究中，人民利益不僅僅是一個(gè)更為中國(guó)化、更具中國(guó)政治特色意蘊(yùn)的概念，并且，人民利益在當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境之下也比公共利益更多地指向積極地去創(chuàng)造一種幸福、美好的生活。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出的“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要”，也就是隨著人民對(duì)于美好生活的期望不斷增長(zhǎng)，人民群眾“不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)”，正可以被看作針對(duì)本文所關(guān)心的“人民利益”給出的一個(gè)具體說(shuō)明。質(zhì)言之，人民利益既代表著古往今來(lái)的中國(guó)人民對(duì)于“養(yǎng)生喪死無(wú)憾”（《孟子·梁惠王上》）、“食欲有芻豢，衣欲有文繡，行欲有車(chē)輿”（《荀子·榮辱》）的豐富物質(zhì)生活期待，渴望政府和公共行政實(shí)踐能夠在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房諸方面有所作為，從而有效保障并滿(mǎn)足人民群眾在以上各方面的基本需求，更意味著廣大人民群眾對(duì)于一個(gè)環(huán)境優(yōu)美、社會(huì)公正、政治清明的美好中國(guó)的殷切期盼。因此，以人民利益作為行政倫理的規(guī)范基礎(chǔ)，也就是要求在這一核心的公共行政倫理觀念的關(guān)照下，推動(dòng)從倫理關(guān)懷的層面朝向公共行政實(shí)踐的具體轉(zhuǎn)化。

（一）人民利益的精準(zhǔn)識(shí)別

當(dāng)代中國(guó)公共行政要想更好地致力于人民利益的實(shí)現(xiàn)，首先需要精準(zhǔn)識(shí)別人民利益。誠(chéng)如美國(guó)社會(huì)學(xué)家詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森等人指出的，盡管人民主權(quán)理論相信人民的利益最終會(huì)得到實(shí)現(xiàn)，但卻仍有著不少關(guān)鍵性的問(wèn)題需要進(jìn)一步的厘清，如：“人民”是誰(shuí)？如何發(fā)現(xiàn)“人民的利益”？“最終”的時(shí)間到底多長(zhǎng)？按照詹姆斯·馬奇等人的說(shuō)法，識(shí)別人民的利益主要可以借助于聚合式（aggregative）和整合式（integrative）兩種不同的政治過(guò)程，前者主張“每一個(gè)理性公民在多數(shù)規(guī)則治理的規(guī)則體系之下追求自身利益”，所謂的人民利益就是通過(guò)政治競(jìng)選或理性公民之間的交換來(lái)實(shí)現(xiàn)，而后者則意味著“理智公民和統(tǒng)治者深思熟慮，在共同社會(huì)價(jià)值下探求普適性福祉”。[17]

在今天的中國(guó)，隨著改革開(kāi)放進(jìn)程的持續(xù)深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，利益多元化的趨勢(shì)也在明顯增強(qiáng)，因此，準(zhǔn)確識(shí)別人民利益構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)公共行政面臨的一大挑戰(zhàn)。而為了精準(zhǔn)識(shí)別人民利益，需要綜合采納詹姆斯·馬奇等人闡述的聚合式與整合式兩種政治途徑之所長(zhǎng)，拓寬人民利益表達(dá)的渠道，從制度層面切實(shí)保障人民的利益訴求能夠及時(shí)、有效地得到表達(dá)和傾聽(tīng)。同時(shí)，精準(zhǔn)識(shí)別人民利益還需要通過(guò)廣泛運(yùn)用現(xiàn)代社會(huì)調(diào)查的方法，借助于網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化的信息采集方式，掌握人民群眾最真實(shí)的愿望和利益訴求。

（二）組織層面的變革

在組織層面，同樣有必要做出相應(yīng)的調(diào)整。首先，從組織設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代政府通常采取的是科層制組織模式，層層節(jié)制、分權(quán)明確的科層制能夠最大效度地調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量和資源辦大事，但也很容易陷入疏遠(yuǎn)人民，將服務(wù)對(duì)象非人格化對(duì)待的困境。因此，現(xiàn)代公共組織設(shè)計(jì)應(yīng)致力于增強(qiáng)其對(duì)人民的回應(yīng)性和回應(yīng)能力，這樣就要求當(dāng)代公共組織設(shè)計(jì)盡可能地扁平化，并且，減少不必要的、繁瑣的環(huán)節(jié)和程序。

其次，從組織的主體構(gòu)成來(lái)看，由于科層組織必然存在回應(yīng)性、民主性不足等問(wèn)題，難以滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)和文化需要，這就要求盡可能地釋放社會(huì)自我組織、自我治理的力量?？茖咏M織應(yīng)該主動(dòng)放權(quán)，讓非營(yíng)利組織、公民團(tuán)體以及其他各類(lèi)性質(zhì)的社會(huì)組織參與公共事務(wù)的管理，其中，最值得重視的是發(fā)揮社區(qū)等貼近人民群眾生活的組織或機(jī)構(gòu)在公共事務(wù)中的重要作用，從而更靈活、更及時(shí)、更有效地回應(yīng)人民的需求，實(shí)現(xiàn)人民的利益。

最后，從組織的行為方式來(lái)說(shuō)，當(dāng)代中國(guó)的公共行政需要避免陷入官僚化的運(yùn)作模式，在公共決策和公共政策出臺(tái)、實(shí)施與反饋的過(guò)程中，鼓勵(lì)公眾參與，調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和創(chuàng)造力。這一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持的群眾路線（“從群眾中來(lái)，到群眾中去”）能夠帶給我們極為有益的啟示。在公共行政過(guò)程中走群眾路線，意味著“政府在公共決策之前對(duì)其可能產(chǎn)生的副作用進(jìn)行公開(kāi)討論和意見(jiàn)征集，保證公眾的知情權(quán)與參與權(quán)”[10]，前文已經(jīng)論及，隨著社會(huì)調(diào)研和信息技術(shù)（如網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、大數(shù)據(jù)）等在當(dāng)代公共治理過(guò)程之中的廣泛運(yùn)用，公共部門(mén)實(shí)際上已經(jīng)掌握了更豐富、更現(xiàn)代化的手段，而促進(jìn)這些現(xiàn)代化的治理手段進(jìn)一步與群眾路線相結(jié)合，致力于匯聚和了解人民群眾的真實(shí)愿望和需求，就能夠更好地、更有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的利益。

（三）政策層面的調(diào)整

習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確指出，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾“已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。致力于服務(wù)人民、實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益的當(dāng)代中國(guó)公共行政，需要做到統(tǒng)籌兼顧，穩(wěn)步、扎實(shí)地推進(jìn)各項(xiàng)惠民政策，即不僅在宏觀層面通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策扶持等方式，統(tǒng)籌兼顧和全面協(xié)調(diào)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展，更需要針對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化期待，適時(shí)地推出各項(xiàng)惠民政策，滿(mǎn)足人民在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等方面的需求，保障人民的基本權(quán)利，使人人皆能夠“學(xué)有所教，病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，住有所居”。

在這一方面，構(gòu)建公平、合理的社會(huì)政策體系變得十分重要?！吧鐣?huì)政策泛指一個(gè)國(guó)家或地區(qū)有關(guān)公眾福祉的任何政策，體現(xiàn)的是國(guó)家、政府在福利中的角色。它關(guān)注的不只是收入維持和貧困控制，還有全體公民的各種基本需要和福祉。”[18]21世紀(jì)以來(lái)，鑒于長(zhǎng)期片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視社會(huì)發(fā)展和社會(huì)服務(wù)，從而引發(fā)的城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡，以及異常突出的就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育、住房、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的問(wèn)題，黨和國(guó)家不斷地推出一系列的社會(huì)政策[18]，致力于讓更廣大的人民群眾享受改革開(kāi)放的豐碩成果。顯然，社會(huì)政策體系的建立與完善，是實(shí)現(xiàn)人民利益的一大重要舉措。

（四）公共行政人員美德的發(fā)揚(yáng)

落實(shí)在公共行政人員的個(gè)體層面上，以實(shí)現(xiàn)人民利益為宗旨的公共行政倫理思想也能夠帶來(lái)諸多啟示，它促使我們?nèi)ブ匦路此脊残姓藛T的美德乃至倫理準(zhǔn)則。德國(guó)社會(huì)學(xué)家Max Weber在其經(jīng)典的官僚制學(xué)說(shuō)中所描述的照章辦事、“無(wú)愛(ài)亦無(wú)恨”（sine ira ac studio）[10]的“標(biāo)準(zhǔn)”工作模式，不再為現(xiàn)代公共行政所接受，而過(guò)去那種鑲嵌在組織結(jié)構(gòu)和部門(mén)利益當(dāng)中的忠順、遵從等品質(zhì)也將不再被簡(jiǎn)單地視為美德。

在1984年出版的《追尋美德》中，著名倫理學(xué)家Alasdair MacIntyre重新發(fā)掘并復(fù)活了古典的美德倫理學(xué)說(shuō)，突出實(shí)踐主體美德的重要意義[20]，而這一點(diǎn)也被絕大多數(shù)的公共行政倫理學(xué)家所承認(rèn)，轉(zhuǎn)化為對(duì)公務(wù)員的仁愛(ài)、關(guān)懷和樂(lè)善好施諸美德的強(qiáng)調(diào)。誠(chéng)如喬治·弗雷德里克森所言：“在……日常管理事務(wù)中，公務(wù)員對(duì)正義、公正、平等以及人類(lèi)尊嚴(yán)等問(wèn)題均發(fā)揮著重要的影響。如果他們的行為是正直的和樂(lè)善好施的，所有公民都能獲益”[21]。根據(jù)MacIntyre的觀點(diǎn)，美德構(gòu)成了一種重要的支持性力量，幫助人們?nèi)で蟆吧啤保╣ood）的實(shí)踐結(jié)果，而為了實(shí)現(xiàn)人民利益之善，顯然也需要公共行政人員美德的培育與支持，因此，公務(wù)員不僅應(yīng)當(dāng)具備理性、忠誠(chéng)、自律的美德，更需要培育其仁慈、熱情、關(guān)懷他人和耐心傾聽(tīng)等品質(zhì)。如此一來(lái)，公共行政人員的工作方式和作風(fēng)不再是Weber所說(shuō)的照章辦事，而是想人民群眾之所想、急人民群眾之所急，耐心地傾聽(tīng)人民群眾面臨的困難和提出的要求，從而更積極、主動(dòng)、有創(chuàng)造性地為實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益開(kāi)拓出新的途徑。

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作者：原超，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，中山大學(xué)管理學(xué)博士

琚挺挺，南通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，中山大學(xué)管理學(xué)博士

責(zé)任編輯：張波