程啟軍

一、引 言

新時代以來，以環(huán)境保護(hù)、環(huán)境改造、環(huán)境建設(shè)為重點方向的生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，建立“人與自然的和諧共生關(guān)系”和妥善處理“人與人之間的環(huán)境利益關(guān)系”是最為重要的領(lǐng)域。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國環(huán)境糾紛頻繁高發(fā)，“在中國信訪總量、集體上訪量、非正常上訪量、群體性事件發(fā)生量實現(xiàn)下降的情況下，環(huán)境信訪和群體事件卻以每年30%以上的速度上升”。存量環(huán)境污染和新建涉環(huán)項目所導(dǎo)致的糾紛，常以環(huán)境群體性事件形式表現(xiàn)出來，顯然，妥善處理環(huán)境糾紛是我國生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容。

當(dāng)下，學(xué)界研究更多關(guān)注新建環(huán)境項目的鄰避現(xiàn)象，認(rèn)為環(huán)境糾紛產(chǎn)生的原因在于鄰避項目的收益主要由全社會共享，而其風(fēng)險則主要由周邊的民眾承擔(dān)，進(jìn)而引發(fā)他們的不滿和抗議。民眾由于缺乏專業(yè)知識，不同于項目決策專家，他們擁有更多的專業(yè)知識，更善于從風(fēng)險發(fā)生概率和后果嚴(yán)重性來客觀評估風(fēng)險，而民眾往往基于生活經(jīng)驗主觀感知風(fēng)險大小。基于鄰避糾紛的原因，可以從項目決策著手，通過開放式?jīng)Q策，降低“風(fēng)險—利益”感知差異對鄰避項目進(jìn)行破局?？梢酝ㄟ^知識共塑優(yōu)化鄰避項目的決策范式。可以建立“政府統(tǒng)一引導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、社會廣泛參與，優(yōu)勢互補、協(xié)同共治”的鄰避沖突治理之策。可以從公眾參與、風(fēng)險溝通、協(xié)商性利益補償與建構(gòu)協(xié)同治理框架，化解鄰避沖突。對于存量環(huán)境污染項目引發(fā)的群體性事件的治理，有學(xué)者指出在群體性事件爆發(fā)前，地方政府以風(fēng)險信息交流溝通為主要內(nèi)容，事件爆發(fā)后以利益協(xié)調(diào)溝通為核心特征?？梢詮脑搭^減量、優(yōu)化決策、技術(shù)更新、過程監(jiān)管、事后救濟(jì)等方面予以規(guī)制，構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會公眾參與的鄰避沖突協(xié)作治理體系。

以上研究，指出了環(huán)境項目沖突治理中影響環(huán)境糾紛治理的關(guān)鍵性因素，如民眾認(rèn)知、風(fēng)險溝通、民主協(xié)商、利益補償、政府主導(dǎo)等因素。但是，仍然存在著很多值得商榷的內(nèi)容和觀點。比如，對于新建環(huán)境項目，很多研究總體上忽視了“一旦民眾得知涉環(huán)項目立項，為什么就會強烈反對”，這種現(xiàn)象與風(fēng)險溝通、與民眾的風(fēng)險認(rèn)知水平關(guān)系真的密切嗎？如果涉環(huán)項目選址在風(fēng)險認(rèn)知專家自己居住的周邊，他們會同意嗎？大量的環(huán)境糾紛事實呈現(xiàn)出的狀況，說明風(fēng)險認(rèn)知和風(fēng)險溝通并非治理此類環(huán)境項目糾紛的關(guān)鍵所在。對于存量環(huán)境污染項目，學(xué)者們指出了環(huán)境補償和事后救濟(jì)往往是當(dāng)環(huán)境污染變成現(xiàn)實的沖突事件時才會發(fā)生的事實。有學(xué)者強調(diào)從源頭減量減輕環(huán)境污染，進(jìn)而降低環(huán)境糾紛的認(rèn)知不符合現(xiàn)實情況。實際上，由于大量的新建涉環(huán)項目難以上馬，存量環(huán)境項目，尤其是城市現(xiàn)有的垃圾焚燒項目大多都是在超負(fù)荷運轉(zhuǎn)，因此根本無法從源頭減量。

因此，理清兩類環(huán)境項目的“問題實質(zhì)”是研究的關(guān)鍵，環(huán)境糾紛才有可能得到治理。本文研究將重點指出影響兩類環(huán)境糾紛事件的核心因素，存量污染環(huán)境項目糾紛不在于源頭減量和事后救濟(jì)，而是如何避免過度地制造污染和及時有效地、持續(xù)性地進(jìn)行環(huán)境補償；新建涉環(huán)項目能不能建成的關(guān)鍵因素，不在于風(fēng)險溝通與風(fēng)險認(rèn)知，而是項目本身是否足夠安全和環(huán)評過程是否高度透明。本文的立意在于理清兩類環(huán)境項目的“問題實質(zhì)”，結(jié)合我國當(dāng)下共建共治共享的社會治理理念，構(gòu)建環(huán)境糾紛中環(huán)境利益相關(guān)者的和諧共生關(guān)系，進(jìn)而提出兩類環(huán)境項目糾紛治理的模式。

二、當(dāng)前環(huán)境糾紛的核心類型

目前，學(xué)界并沒有明確區(qū)分環(huán)境糾紛的類型，由于環(huán)境糾紛產(chǎn)生的原因、呈現(xiàn)狀況、行動方式、治理方式等方面的復(fù)雜性，環(huán)境糾紛的類型劃分沒有形成一個共識。環(huán)境糾紛常以環(huán)境沖突、環(huán)境群體性事件的形態(tài)表現(xiàn)出來，這些環(huán)境沖突和環(huán)境群體性事件的類型可以作為環(huán)境糾紛類型劃分的依據(jù)。關(guān)于環(huán)境群體性事件的類型區(qū)分，有的學(xué)者從其存在狀況的角度，將其分為暴力型和非暴力型；有的學(xué)者將其分為反應(yīng)型和預(yù)防型群體性事件，前者是指“既成事實的污染而導(dǎo)致的群體性事件”，后者是“對可能產(chǎn)生的污染進(jìn)行抵制的環(huán)境群體性事件”；有的學(xué)者將其分為“事后救濟(jì)”和“事前預(yù)防”兩種類型；也有學(xué)者將其分為環(huán)境群體性事件與污染型環(huán)境群體性事件等。這些分類方式主要著眼于糾紛的抗?fàn)幏绞?、溝通?nèi)容、協(xié)調(diào)手段等角度，沒有從根源上探尋環(huán)境糾紛產(chǎn)生的原因，即環(huán)境污染是一種既成事實，還是一種風(fēng)險預(yù)防；環(huán)境污染防范和治理標(biāo)準(zhǔn)能否達(dá)成“安全共識”；環(huán)境補償水平如何才能“被接受”等，這些因素是環(huán)境糾紛產(chǎn)生的關(guān)鍵前提。

總的來看，這些分類沒有充分地將環(huán)境糾紛產(chǎn)生的事實原因和治理的方式有機結(jié)合起來。從環(huán)境糾紛、環(huán)境沖突、環(huán)境群體性事件產(chǎn)生的原因來看，主要存在著兩種情況，一是涉及存量環(huán)境污染或者說既成污染的企業(yè)，由于企業(yè)生產(chǎn)事故、污染超量排放、擴大產(chǎn)能等原因所導(dǎo)致的環(huán)境污染，引發(fā)企業(yè)與周邊居民之間的環(huán)境矛盾；二是為了預(yù)防污染風(fēng)險對新建涉環(huán)項目進(jìn)行鄰避，這些項目主要是由增量環(huán)境污染項目的選址和建立，比如城市新建垃圾焚燒項目、PC項目、PX項目等建立所導(dǎo)致的環(huán)境矛盾。從環(huán)境糾紛與沖突的“矛盾焦點”來看，既成污染（存量污染）是事實存在的，只要企業(yè)存在生產(chǎn)經(jīng)營行為，污染則是一種常態(tài)，它可以通過企業(yè)環(huán)境治污技術(shù)水平的提高來降低污染，卻不能根除污染。它的糾紛焦點是“如何降低污染和提供環(huán)境補償”的問題；當(dāng)預(yù)防污染風(fēng)險（增量污染）沒有正式立項和開建時，它造成的環(huán)境污染是一種“將來可能狀況”而不是“既定事實”，它的爭議焦點是“如何鄰避和建設(shè)”的問題?？梢?，這兩類環(huán)境糾紛產(chǎn)生的原因和矛盾的焦點存在著明顯差別，導(dǎo)致它們的治理思路、方式和模式也會存在較大差異?；诖耍疚膶h(huán)境糾紛的類型明確區(qū)分為：既成污染型環(huán)境糾紛和預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛。這種分類方式既闡明了環(huán)境糾紛的具體原因，又指出了環(huán)境糾紛的事實指向，即既成污染和可能污染，這是環(huán)境糾紛的焦點爭議所在，同時也指明了協(xié)調(diào)和治理兩類環(huán)境糾紛的可能方式。

一般來說，對于既成污染型環(huán)境糾紛，早期多集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，如廣東、江蘇和浙江等省份。城市社會的環(huán)境糾紛主要發(fā)生于居委會一級，它是污染型企業(yè)與社區(qū)居民之間的環(huán)境利益沖突。隨著發(fā)達(dá)省份內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級，高污染和高消耗的產(chǎn)業(yè)從城市社區(qū)遷出，為了生產(chǎn)、物流和管理的便利，落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出地和承接地之間的空間距離相對較短，這些產(chǎn)業(yè)通常向省內(nèi)落后的城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。此時，環(huán)境糾紛多表現(xiàn)在這些省份中的相對落后地區(qū)，即主要集中在珠三角與長三角周邊的城市與城鎮(zhèn)。同樣，在我國內(nèi)陸，這類糾紛在時空上也呈現(xiàn)出類似的特征。環(huán)境糾紛主要集中在省會與經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市所建立的各式各樣的工業(yè)開發(fā)區(qū)以及蘊藏豐富礦產(chǎn)資源的礦區(qū)。顯然，無論是城市社區(qū)，還是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地，他們并不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村，而是具有相對便利的交通和比較成熟的市場體系的城鎮(zhèn)或者是城鄉(xiāng)接合部。早期的既成環(huán)境污染所導(dǎo)致的環(huán)境糾紛，直接指向的是造成污染的利益補償，但這種補償并沒有從根本上避免再次污染的出現(xiàn)。因此，在缺乏產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級改造、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移以及持續(xù)有效的環(huán)境補償?shù)那疤嵯拢祟惌h(huán)境糾紛也伴隨企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的存在而長期存在，一旦企業(yè)有生產(chǎn)事故發(fā)生，此類糾紛將會再次被激起?？梢?，存量環(huán)境污染項目造成的污染問題沒有從根本上被解決，此類環(huán)境糾紛也就無法根治，它已經(jīng)成為基層政府推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程中的環(huán)境難題。

預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛，主要包括PC、PX和垃圾焚燒等項目，而且主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，即核心城市中的城鎮(zhèn)地區(qū)。近年來，一旦有此類項目上馬，當(dāng)?shù)孛癖妿缀跏且贿叺沟胤磳偷种?，?dǎo)致這些地區(qū)大量民眾參與到環(huán)境糾紛之中去。如果說既成污染型的環(huán)境糾紛往往嵌入在社區(qū)基層之中，其影響范圍不大，并且它具有較強的在地性和利益糾葛，所以其社會影響力不大，引起社會普遍關(guān)注的可能性較弱。那么，在預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛中，所針對的項目影響面超越社區(qū)范圍，它所帶來的風(fēng)險可能波及整個城市及其周邊地區(qū)，參與其中的民眾構(gòu)成更為復(fù)雜，他們的利益訴求也更加復(fù)雜多樣。在現(xiàn)代傳播擴散效應(yīng)下，預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛會在很短的時間內(nèi)成為一個城市的全民熱點話題，其社會動員力很強，參與的群體規(guī)模也會迅速擴大，這種強大的社會影響力屢屢將涉環(huán)項目擱淺，最終導(dǎo)致預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛越來越成為社會普遍關(guān)注的焦點事件。當(dāng)然，預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛，民眾主要關(guān)注的焦點是環(huán)境項目本身以及其可能帶來的污染風(fēng)險，避免環(huán)境項目的污染風(fēng)險一勞永逸的方法是“鄰避”。顯然，在城市社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展過程中，有些涉環(huán)項目是城市所需要且是不得不建設(shè)的。對于政府和企業(yè)而言，如何取信于當(dāng)?shù)孛癖?，如何避免污染風(fēng)險以及如何實現(xiàn)利益共享等核心問題，都成為政府治理此類環(huán)境糾紛的主要指向。概言之，這兩類環(huán)境糾紛的差異，見表1：

表1 既成污染型糾紛與預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛的差別

三、既成污染型環(huán)境糾紛的治理：直接利益型——持效共享模式

對于環(huán)境利益受損方而言，協(xié)調(diào)的重點在于“利益補償?shù)膯栴}”，合理的利益補償是治理既成污染型環(huán)境糾紛的根本所在。同樣，在預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛中，鄰避難題已經(jīng)成為政府迫切需要治理的問題。西方發(fā)達(dá)國家治理鄰避難題，通常是在政府或NGO組織的引導(dǎo)下，促使居民和鄰避設(shè)施的運營商達(dá)成環(huán)境補償方案。可見，解決預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛中的“鄰避現(xiàn)象”，合理的利益補償同樣是治理的關(guān)鍵所在。

利益補償一般指獲益方以各種途徑對受損方進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦尜r償，以維護(hù)受損方利益的行為過程。在環(huán)境問題中，利益補償實質(zhì)上是環(huán)境補償。環(huán)境補償包括兩個層面：一是企業(yè)對自然的補償即通過征收環(huán)保稅、污染治理稅等稅收，對生態(tài)修復(fù)和環(huán)境治理進(jìn)行補償，達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的；二是企業(yè)對環(huán)境受損方的補償即對受環(huán)境污染影響的直接利益相關(guān)者提供環(huán)境污染的健康補償，它更多地表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)補償?shù)姆绞?。因此，在環(huán)境糾紛中，環(huán)境補償特指對環(huán)境產(chǎn)生不良影響或破壞的生產(chǎn)者、開發(fā)者、經(jīng)營者，應(yīng)該對其導(dǎo)致的環(huán)境污染、生態(tài)破壞承擔(dān)相應(yīng)的補償責(zé)任，對承受環(huán)境污染的相關(guān)方進(jìn)行環(huán)境利益和身心健康上的物質(zhì)補償。環(huán)境補償不是一個純自然主義的概念，而是環(huán)境系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間的物質(zhì)與能量交換的一個層面。防止和控制環(huán)境問題，必須實現(xiàn)物質(zhì)和能量從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)到環(huán)境系統(tǒng)的對等性、補償性轉(zhuǎn)移，維持兩個系統(tǒng)之間物質(zhì)和能量的雙向流動，這就是環(huán)境補償?shù)膶嵸|(zhì)。

環(huán)境補償應(yīng)遵循的主要原則有：一是公平原則。“社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們”，而“社會和經(jīng)濟(jì)的不平等，只要結(jié)果能給每個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，它們就是正義的”。環(huán)境利益受益方應(yīng)該從其經(jīng)營活動受益中，拿出一部分經(jīng)濟(jì)獲益，用于補償環(huán)境受損方的環(huán)境損失和健康損失，這種補償是環(huán)境公平原則的現(xiàn)實體現(xiàn)。同樣，公平的原則也適用于獲益企業(yè)，它們所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)補償也不能超出企業(yè)的實際能力，影響企業(yè)正常的生產(chǎn)、經(jīng)營和贏利需求。這種補償支出應(yīng)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和比例，既能保障企業(yè)有一定贏利，又不影響環(huán)境受損方合理的經(jīng)濟(jì)補償。二是“誰破壞，誰補償”、“無破壞，無補償”的原則。這是一種環(huán)境補償?shù)氖聦嵳J(rèn)定原則，它直接決定了環(huán)境補償?shù)姆秶?。確定受到企業(yè)生產(chǎn)活動影響的人口范圍和地域范圍，制造環(huán)境污染的企業(yè)必須提供環(huán)境補償，超過一定范圍且沒有受到環(huán)境污染影響的人口則不能獲得相應(yīng)的補償，這項原則起到規(guī)范補償?shù)淖饔?。三是間接補償和直接補償相結(jié)合的原則。間接補償是圍繞著改善健康衛(wèi)生狀況所采取的補償方式，具體包括社區(qū)體育與休閑、醫(yī)療基礎(chǔ)、綠化、排污、道路等設(shè)施的建設(shè)，這些補償能夠改善被影響社區(qū)的生活環(huán)境，有利于提高環(huán)境受損方的適應(yīng)能力和發(fā)展能力。直接補償指為環(huán)境利益受損方提供搬遷、免費醫(yī)療體檢、免費垃圾處理、健康生活補貼等補償方式。這種補償能夠快速平息環(huán)境利益受損方的不滿情緒，避免環(huán)境糾紛的激化。四是適時適度補償?shù)脑瓌t。環(huán)境補償要把握時機，不應(yīng)錯過環(huán)境利益受損的關(guān)鍵時刻。一旦環(huán)境利益受損時間過長，此時進(jìn)行環(huán)境補償，環(huán)境利益受損方失去了最佳健康修復(fù)時間，企業(yè)也得支付更高的環(huán)境補償成本，進(jìn)而影響到企業(yè)自身的生產(chǎn)和經(jīng)營。適度補償不是無限制地補償，當(dāng)受損者有了自我發(fā)展能力之后，就要停止補償，否則會使利益受損者過分依賴外部支持，降低受損者自我發(fā)展的活力和動力，不利于經(jīng)濟(jì)效率的提高。

當(dāng)前，我國環(huán)境補償存在著以下幾個核心問題：第一，環(huán)境補償?shù)姆秶J(rèn)定過窄。例如，屬于政府“不得不建”的城市垃圾處理項目，依據(jù)國家的規(guī)定指出：根據(jù)正常情況下產(chǎn)生惡臭污染物（氨、硫化氫、甲硫醇、臭氣等）無組織排放源強計算的結(jié)果并適當(dāng)考慮環(huán)境風(fēng)險評價結(jié)論，提出合理的環(huán)境防護(hù)距離，作為項目與周圍居民區(qū)以及學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施的控制間距，并且作為規(guī)劃控制的依據(jù)。新改擴建項目環(huán)境防護(hù)距離不得小于300米。目前國內(nèi)不同規(guī)模日處理垃圾量400噸至1 000噸的垃圾焚燒廠的環(huán)境防護(hù)距離設(shè)置普遍在200米至500米。實際上，我國城市垃圾處理廠通常是超負(fù)荷地運轉(zhuǎn)，其產(chǎn)生的惡臭污染物的濃度擴散遠(yuǎn)超過300米的距離。通常根據(jù)理論計算和國內(nèi)外垃圾焚燒廠實測值，最大落地濃度距離在800米左右，考慮到污染物在落地點有一定逸散特點，一般垃圾焚燒項目影響距離定為廠區(qū)邊界外1 000米是較為合適的。

第二，環(huán)境補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍是政府認(rèn)定。環(huán)境補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍的確立過程，缺乏民主協(xié)商的環(huán)節(jié)。依據(jù)國際慣例，環(huán)境補償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，是涉及項目中的雙方——環(huán)境受益方與環(huán)境受損方，通過民主協(xié)商和談判對話的方式認(rèn)定，政府所起的作用是保障民主協(xié)商和談判對話的實現(xiàn)，監(jiān)管談判協(xié)議的落實，而不是自行決定環(huán)境補償?shù)膬?nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)與范圍。當(dāng)下我國環(huán)境補償?shù)南嚓P(guān)問題，基本上是由政府決定，生產(chǎn)企業(yè)依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)去執(zhí)行。通常，地方政府缺乏環(huán)境補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，只能根據(jù)環(huán)保部的相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。然而，環(huán)保部的認(rèn)定是以全國范圍為依據(jù)，可以說環(huán)保部的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是比較低的。在這種情況下，環(huán)境權(quán)益日益增強的城市環(huán)境受損方不可能認(rèn)同地方政府制定的環(huán)境補償標(biāo)準(zhǔn)甚至質(zhì)疑這些標(biāo)準(zhǔn)。因此，建立在利益雙方談判基礎(chǔ)上的環(huán)境補償標(biāo)準(zhǔn)，則顯得尤為必要。

第三，缺乏規(guī)范化環(huán)境補償?shù)闹贫然ㄔO(shè)。在環(huán)境補償?shù)膶嵤┻^程中，少數(shù)補償項目具有一定的規(guī)范性，如搬遷補償，它屬于短期補償，是企業(yè)或政府最大的一次性支出，也是環(huán)境受損方最大的利益，這種補償實施有著明確的標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)范和監(jiān)管，此類環(huán)境補償實施的效果較好。而涉及長期環(huán)境補償?shù)捻椖浚缑赓M醫(yī)療體檢、健康生活補貼等，往往呈現(xiàn)出人為性、短期性和不確定性，“誰有誰沒有、時補時不補”的現(xiàn)象比較突出。在“誰有誰沒有”問題上，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營期間，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以每人每月若干元的補償標(biāo)準(zhǔn)，從企業(yè)利潤中或者政府財政中支付給當(dāng)?shù)厥苡绊懙拇澹ň樱┥鐓^(qū)，由社區(qū)自行決定分配方式。社區(qū)則是采取對戶籍人口進(jìn)行補償?shù)姆绞?，這里就存在著“村民”與“居民”之爭的現(xiàn)象。城市社會，戶籍人口的流動性也在不斷加強，產(chǎn)生人口統(tǒng)計方面的困難，村（居）社區(qū)需要不斷核準(zhǔn)人數(shù)，導(dǎo)致以此方式進(jìn)行補償所支付的行政成本也在增加，存在著“該有補償?shù)臎]有，不該有的卻補償了”的情況。當(dāng)然，以戶籍人口的標(biāo)準(zhǔn)，村（居）民對環(huán)境補償能夠直接感受，效果較好。但是，常住居民或者流動人口得不到環(huán)境補償。如果以常住人口為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補償?shù)姆绞?，卻又充滿了太多的主觀性。在“時補時不補”問題上，主要原因是沒有形成制度化的規(guī)范，即環(huán)境補償資金應(yīng)以什么樣的方式獲取，補償資金具體按什么時間發(fā)放，發(fā)放環(huán)境補償資金由什么機構(gòu)和人員具體負(fù)責(zé)等內(nèi)容都沒有一個明確規(guī)定，導(dǎo)致“不知道上面什么時候?qū)h(huán)境補償金發(fā)下來”的混亂現(xiàn)象。

第四，環(huán)境補償缺乏法律保障。在環(huán)境糾紛中，環(huán)境補償具有重要的價值和意義，它體現(xiàn)了社會公平與正義，起到緩解和平息環(huán)境群體性事件的作用。同時，環(huán)境補償?shù)膶ο蠖酁樯鐣鮿萑后w，更需要國家以法律的形式進(jìn)行確認(rèn)和提供法律保障。國家有必要制定環(huán)境補償法，對資金投入與補償?shù)姆结?、政策、制度和措施進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，明確環(huán)境補償資金征收、使用、管理制度，科學(xué)確定環(huán)境補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式和補償對象，合理界定環(huán)境資源開發(fā)利用過程中不同利益主體之間的關(guān)系，將環(huán)境補償納入規(guī)范化、法制化軌道，這是建立和完善環(huán)境補償機制的根本保證。一旦環(huán)境補償立法實施后，明顯有利于規(guī)范涉環(huán)項目的立項和上馬，保障此類項目的建設(shè)進(jìn)程和將來的平穩(wěn)運營，也有利于化解預(yù)防風(fēng)險型的環(huán)境糾紛的產(chǎn)生。

目前，相當(dāng)多的現(xiàn)存環(huán)境污染項目的治理，缺乏構(gòu)建“共建共治共享”的理念，這種現(xiàn)象仍然十分普遍。從“共建”的角度而言，存量環(huán)境污染項目的擴建，基本是企業(yè)的內(nèi)部事情，甚至很多企業(yè)為了避免周邊民眾的反對，在沒有“透明公開”的情形下“偷偷運作著”；從“共治”的角度而言，既成污染型環(huán)境糾紛治理中，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營基本跟周邊居民無關(guān)，受損方?jīng)]有途徑參與到企業(yè)污染排放和治理的監(jiān)督過程之中；從“共享”的角度而言，企業(yè)對受損方的利益補償也只是當(dāng)環(huán)境沖突演變成群體性事件后給予事后補償和救濟(jì)，嚴(yán)重缺乏“利益共享”的理念。即便當(dāng)環(huán)境糾紛成為一種常態(tài)時，企業(yè)對受損方的利益補償也缺乏持續(xù)性，比如相關(guān)企業(yè)承諾為年滿60歲周邊居民提供固定的免費年度體檢項目和每月環(huán)境補償金，由于缺乏執(zhí)行機構(gòu)和制度建構(gòu)，這些補償常?！皯铱铡?，“時有時沒有”成為這種補償?shù)某B(tài)。

黨的十九屆四中全會明確提出，“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”，這意味著通過共建共治來實現(xiàn)共享發(fā)展，并由此建構(gòu)長效機制，實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化發(fā)展，已成為當(dāng)下中國社會治理的核心理念。基于共建共治共享的理念，能夠較好建構(gòu)既成污染企業(yè)的環(huán)境糾紛治理問題。從“共建共治”的角度，要創(chuàng)新完善鼓勵多方參與社會治理的政策體系，搭建互動平臺和載體，建立政府和社會的互動機制，調(diào)動各方力量參與社會治理。在政府主導(dǎo)下，區(qū)縣政府安全生產(chǎn)部門設(shè)置“工作小組”，通過村（居）民委會與環(huán)境污染企業(yè)對接，組織村（居）民建立“監(jiān)督輪換小組”，企業(yè)提供技能培訓(xùn)和日常運轉(zhuǎn)的資金，確保村民監(jiān)督小組能夠常態(tài)化地參與到企業(yè)擴建和排污的監(jiān)督之中。從“利益共享”的制度設(shè)計來看，環(huán)境補償金應(yīng)與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動結(jié)合起來，與企業(yè)的經(jīng)營利潤保持一定的比例，確定比例的前提是不影響或者削弱企業(yè)持續(xù)生產(chǎn)的能力。在廣泛借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，企業(yè)、環(huán)境利益受損方、政府等三方經(jīng)過民主協(xié)商與談判對話確定環(huán)境補償金與企業(yè)利潤之間的固定比例。以此來保證環(huán)境補償資金的持續(xù)有效性，提高環(huán)境補償與環(huán)境項目生產(chǎn)運營的關(guān)聯(lián)度，形成企業(yè)與環(huán)境受損方的“利益共同體”。

需要進(jìn)一步指出的是，既成污染企業(yè)在來自周邊居民“抗?fàn)帯焙髮嵤┝耸潞缶葷?jì)，然而這種救濟(jì)與居民“抗?fàn)帯备叨汝P(guān)聯(lián)，當(dāng)事態(tài)平息后，“利益共享”常被中斷了。利益共享是社會公平的體現(xiàn)，其實質(zhì)是“在承認(rèn)和尊重各個利益主體的利益享有權(quán)利的基礎(chǔ)上，社會共同利益公平地惠及各個利益主體，從而推動社會公正目標(biāo)的實現(xiàn)”?！袄婀蚕肀仨殞κ軗p者給予足夠的補償，保證利益受損者也能分享改革的成果，保證制度的合理與可操作性，促進(jìn)政策目標(biāo)的實現(xiàn)?！爆F(xiàn)實的問題是如何保證環(huán)境補償“持效共享”？當(dāng)前，基層政府迫切需要解決兩個核心問題，一是保證環(huán)境補償金來源的可持續(xù)性。正如前述，將環(huán)境補償金與企業(yè)利潤直接掛鉤，將環(huán)境補償金作為企業(yè)固定資產(chǎn)折舊的形式確定下來，確保環(huán)境治理和周邊居民補償金的來源。比如在城市垃圾焚燒項目上，以每天焚燒垃圾所產(chǎn)生的發(fā)電量利潤的20%為限，成立環(huán)境補償資金，用于環(huán)境利益受損方的短期和長期環(huán)境補償資金的來源。如果環(huán)境損害的事實一直存在，那么環(huán)境補償將會一直存在。除了居民搬遷的環(huán)境補償項目屬于短期補償外，其他項目的環(huán)境補償更多地表現(xiàn)為長期補償。環(huán)境利益補償?shù)耐顺鲋荒苁窃凇盁o破壞，無補償”的情況下，環(huán)境補償取決于企業(yè)治污的能力和水平，企業(yè)能夠做到零污染或者零影響時，企業(yè)就不需要提供任何補償。但是，在相當(dāng)長的時間內(nèi)，絕大多數(shù)存量污染項目的企業(yè)是不可能做到的?？梢姡h(huán)境補償不可能退出，環(huán)境補償表現(xiàn)為一種長期補償。因此，持續(xù)保證環(huán)境補償金是十分重要的，將其與企業(yè)的經(jīng)營利潤固定化按比例提取是確保“持續(xù)共享”的關(guān)鍵。二是建立監(jiān)督和執(zhí)行機構(gòu)是保證環(huán)境補償金持續(xù)性落實到環(huán)境受損方的關(guān)鍵?？梢酝ㄟ^區(qū)縣勞動保障部門建立企業(yè)環(huán)境補償金專用賬戶，由政府勞動保障部門負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)按季度或年度將環(huán)境補償金匯入專用賬戶，再經(jīng)過多方參與協(xié)商確定環(huán)境受損方的范圍、對象和補償標(biāo)準(zhǔn)，由村（居）委員會具體落實環(huán)境補償金的發(fā)放工作。政府相關(guān)部門需要對村（居）委會落實環(huán)境補償工作進(jìn)行必要的指導(dǎo)和監(jiān)督，也需要接受環(huán)境受損方的投訴和意見反饋，并及時地回應(yīng)和處理。可見，為了切實確保既成污染型環(huán)境糾紛中環(huán)境補償?shù)某掷m(xù)性，上述具體制度和方法的設(shè)計是可行的也是必需的。以制度化和組織化的方式進(jìn)行確保是十分必要的，它能夠保證雙方能夠真正意義上實現(xiàn)“持效共享”，即確保企業(yè)正常經(jīng)營不受環(huán)境群體性事件干擾，又能激發(fā)企業(yè)治理污染的決心，也能夠保證環(huán)境污染受損方獲取必要的環(huán)境補償金?！俺中Ч蚕怼蹦Ｊ礁嗟伢w現(xiàn)了受益方與受損方和諧共生的理念，持效的環(huán)境補償則是落實“利益共享”的具體途徑與方法。

在治理既成污染型環(huán)境糾紛時，政府主導(dǎo)成為糾紛解決的關(guān)鍵，區(qū)縣政府高度重視“共建共治共享”的理念，從“共建”的角度，確保環(huán)境受損方能夠充分有效地參與企業(yè)的環(huán)境項目的擴建工程，保證環(huán)境受損方的利益訴求；從“共治”的角度，創(chuàng)造條件促進(jìn)環(huán)境受損方能夠有效參與和監(jiān)督企業(yè)日常排污的監(jiān)管；從“共享”的角度，以“利益共享”的理念引導(dǎo)企業(yè)和環(huán)境利益受損方，通過民主協(xié)商的方式，建立持續(xù)、有效的環(huán)境補償機制。在治理既成污染型環(huán)境糾紛中，當(dāng)企業(yè)無法外遷，以及企業(yè)難以做到“零污染”的情形下，利益補償則是糾紛治理的重中之重，從利益機制上治理雙方的矛盾和沖突，能夠避免環(huán)境糾紛的進(jìn)一步激化。同樣，利益型——持效共享模式的實施過程，也為預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛提供了治理范式，避免了新建涉環(huán)項目陷入無休止的“討價還價”和“反復(fù)環(huán)評”的人為干預(yù)之中，最終也破除了“鄰避心理”和“不得不建”的困局。

綜上所述，在既成污染型環(huán)境糾紛中，圍繞“污染與補償”這一焦點問題，環(huán)境受損方和污染制造方從各自的立場和利益出發(fā)，都有著維護(hù)自身利益最大化的治理方案。如果缺乏“共建共治共享”的理念和地方政府的有效介入，此類糾紛和矛盾會演變成不間斷的群體事件或利益抗?fàn)帯Ｖ挥性诘胤秸鲗?dǎo)下，樹立“共建共治共享”的多贏理念，進(jìn)行多元協(xié)商，妥善處理好“受損方參與污染監(jiān)管”和“建立持效污染補償制度”，才有可能達(dá)成此類糾紛化解的可接受方案。綜觀既成污染型環(huán)境糾紛的演進(jìn)過程，其治理邏輯及其模式可見圖1：

圖1 既成污染型環(huán)境糾紛治理邏輯及其模式

四、預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛的治理：非直接利益型——透明高標(biāo)模式

總體來看，既成污染型環(huán)境問題中，環(huán)境利益受損方是真實存在的，是直接的利益關(guān)系。實施持效的“利益共享”是現(xiàn)實的，也是有必要的?！袄婀蚕怼睂︻A(yù)防風(fēng)險型的環(huán)境糾紛而言，它所起到的作用是“示范效應(yīng)”，通過持效的“利益共享”的示范去引導(dǎo)和推動涉環(huán)項目的順利立項、環(huán)評和破土動工。因此，當(dāng)新建涉環(huán)項目還處于論證和環(huán)評階段時，預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛中的環(huán)境受損者只是一種可能的潛在狀況，環(huán)境項目沒有制造污染，也不會造成事實的傷害，此時與涉環(huán)項目相關(guān)的民眾只不過是非直接利益相關(guān)者，他們并不是直接利益相關(guān)者。另外，如果新建涉環(huán)項目能夠采取“高規(guī)格和高標(biāo)準(zhǔn)”去實施，比如將新建環(huán)境項目污染范圍以最大化的方式去設(shè)計，那么超出此范圍的周邊居民，實質(zhì)上可以看作是無利益相關(guān)者，他們更加不屬于直接利益相關(guān)者的范疇。這與既成污染型環(huán)境問題之中的直接利益相關(guān)者——環(huán)境利益的受損者，是有著明顯區(qū)別的。

實際上，在既成污染型環(huán)境糾紛中，直接利益相關(guān)者的范圍也是能夠確定的。因為污染企業(yè)所制造出的污染，有害氣體、粉塵、污水等，其影響范圍是一定的，它主要影響的是企業(yè)周邊的居民。比如，垃圾焚燒項目，其可能影響的最大范圍是1公里至2公里范圍內(nèi)，而在此范圍之外受到影響的機率甚微。在既成污染型環(huán)境糾紛中，由于環(huán)境污染所影響的地域范圍和參與環(huán)境糾紛的居民都是可以確定的，環(huán)境糾紛參與者處于一種“熟人”或“半熟人”的狀態(tài)，這使環(huán)境糾紛原有的“匿名化”基礎(chǔ)弱化了，即參與者的行為被“匿名化”成為不可能。因此，參與者的行動方式和糾紛所波及的范圍是基本可以預(yù)測的。當(dāng)前，越來越多的既成污染型環(huán)境糾紛，參與者行動方式趨于“理性化”和“合適化”，無利益相關(guān)者參與到既成污染型環(huán)境糾紛中的機率，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛。

在預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛中，其參與的主體是大量的非直接利益相關(guān)者和少量的無利益相關(guān)者。非直接利益相關(guān)者指的是環(huán)境利益的可能受損者，然而，無利益相關(guān)者是參與者與導(dǎo)致沖突的糾紛本身沒有多大關(guān)聯(lián)，即在整個糾紛過程中，特別是在環(huán)境群體性事件中，主要參與者并非導(dǎo)致糾紛本身的主角，而是周遭看熱鬧的圍觀者，甚至特意前來的湊熱鬧者。他們參與沖突的目的，并非完全是為原始事件主角討回公道，或許還另有目的。基于他們所產(chǎn)生的沖突，被看作是“無利益沖突”，就是在糾紛發(fā)生過程中，參與沖突的人員與糾紛沒有直接關(guān)系，也沒有直接的利益訴求，他們參與糾紛，要么是“路見不平、拔刀相助”，要么是借題發(fā)揮以宣泄積壓在自己心中的不滿情緒。用一句話來形容糾紛中的無利益沖突現(xiàn)象，那就是“旁觀者成了鬧事者”。特別是在群體性事件中，無利益參與者的行動方式，可以大致看作是“三無行為”，即無組織、無計劃、無預(yù)期。由于此類參與者處于“匿名化”狀態(tài)之中，他們與群體性事件毫無關(guān)系，他們可以“消失在人群之中”，他們也能夠充分發(fā)揮群體性事件的“集體盲目性”的作用。因此，他們的卷入所產(chǎn)生的破壞作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其產(chǎn)生的支援作用，完全有可能改變整個環(huán)境糾紛正常的利益訴求的行動邏輯，導(dǎo)致糾紛事態(tài)不斷擴大和升級，有的將矛頭直接指向政府，有的甚至演化成一場打、砸、搶、燒的暴力事件。

當(dāng)前，我國的無利益沖突呈現(xiàn)出增多的趨勢，無利益沖突的產(chǎn)生原因和表現(xiàn)形式更為復(fù)雜，對參與到環(huán)境群體性事件中的無利益參與者的把控更為困難。無利益沖突產(chǎn)生的根本原因是長期以來我國社會矛盾的積累和激化的結(jié)果，無利益者借助無利益沖突這種非常態(tài)政治參與途徑來發(fā)泄。具體而言，普通民眾由于生活壓力過大、干群關(guān)系惡化、貧富差距拉大等一系列社會問題產(chǎn)生了大量的社會不滿情緒，而這種不滿情緒又沒有得到及時的疏通，于是累積成了一股怨氣極重的敵對情緒，他們參與到無利益沖突的群體性事件之中，對于他們而言，這種事件可以看作是“社會泄憤事件”。

無論是既成污染型環(huán)境糾紛，還是預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛，參與主體都有著特定的環(huán)境利益訴求。環(huán)境糾紛沖突與無利益糾紛沖突有著明顯的區(qū)別：前者的參與主體有自身的利益訴求，后者沒有與此糾紛相關(guān)的利益訴求；前者的利益訴求更多表現(xiàn)為物質(zhì)利益，后者則更多表現(xiàn)政治利益與價值訴求；前者是環(huán)境利益受損（可能受損）后的不滿，后者則是對社會的公平公正基本價值觀念的不滿或者是自身其他社會挫折的投射。從現(xiàn)實的情況來看，在既成污染型環(huán)境糾紛中，基層政府表現(xiàn)得“從容不迫”和“得心應(yīng)手”。然而，在治理預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛時，卻顯得“倉皇失措”和“節(jié)節(jié)敗退”。相比之下，預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛更為復(fù)雜，環(huán)境事件波及的地域范圍更大，它超出了某個社區(qū)的范疇，成為一個城市的“共同命運”，甚至可能將整個城市居民卷入其中。預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛具備了“匿名化”和“集體無理性”的場域，城市廣場和主干街道成為此類環(huán)境事件的聚集和行動場所，新媒體成為群體糾紛的行動動員和輿論造勢的催化劑，糾紛參與者的行動方式主要表現(xiàn)為游行、示威、堵塞交通等形式，這種訴求表達(dá)方式為無利益相關(guān)者的參與提供了大量的便利條件。無利益相關(guān)者的“理性行動”，對非直接利益相關(guān)者能夠起到“力量支持”的作用。然而，無利益相關(guān)者的“暴力行動”，給非直接利益相關(guān)者的利益訴求和行動方式帶來了“非法的風(fēng)險”。

因此，為了避免“民主程序‘難民主’、公共利益‘難為公’、民生工程‘難為民’、現(xiàn)代文明‘不現(xiàn)代’及環(huán)保項目‘不環(huán)保’”困境，治理預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛，應(yīng)該置于共建共治共享理念之中。最有效的辦法是將其納入到民主協(xié)商的范疇之內(nèi)，基于民主原則組建企業(yè)、政府和非直接利益相關(guān)者的“三方參與機制”，廣泛而公開地探討新建項目的選址、項目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境評估、安全生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)、污染防控與治理、搬遷補償、“利益共享”制度等內(nèi)容。在政府主導(dǎo)下的環(huán)境糾紛治理，尤其是基層政府應(yīng)該用最大誠意和采取所有可能的手段去治理預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境沖突，避免非直接利益相關(guān)者走上街頭，演化成為一個名副其實的暴力群體性事件。對于基層政府而言，處理非直接利益關(guān)系及其沖突的現(xiàn)實出路是將涉環(huán)項目以透明化和高標(biāo)準(zhǔn)的方式去運作，這種方式也適合既成污染項目的擴建問題。

項目的透明化主要指政府新建涉環(huán)項目或者擴建涉環(huán)項目時，首先，要通過各種途徑將項目本身的信息完全公開，經(jīng)過科學(xué)化與專業(yè)化的宣傳和民眾的廣泛討論與認(rèn)知后，政府才最終決定項目是否立項。其次，政府應(yīng)建立多種形式的深層次的民眾參與和溝通的渠道，使民眾能夠有機會充分參與到項目的選址、環(huán)評等環(huán)節(jié)的論證中去。最后，在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上，完成項目的科學(xué)化論證，做好涉環(huán)項目各方的利益平衡，特別是環(huán)境利益可能受損方的環(huán)境補償?shù)木唧w工作和安排，嚴(yán)格遵循民主化和規(guī)范化的程序，杜絕任何形式“暗箱操作”和“強行推進(jìn)”的情況。建立在協(xié)商民主基礎(chǔ)之上的透明化決策，實際上為預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛提供了一個信息溝通、行為互動和利益表達(dá)的平臺。環(huán)境利益各方的溝通渠道和平臺的暢通，能夠促使非直接利益相關(guān)者充分表達(dá)自身的利益訴求。通過“平等對話”和“民主協(xié)商”，能夠?qū)ふ业礁鞣嚼嫱讌f(xié)的平衡點，最終，形成共識和達(dá)成一致。顯然，環(huán)境利益相關(guān)方能夠在協(xié)商平臺中處理預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境沖突，就規(guī)避了環(huán)境糾紛及其群體性事件的產(chǎn)生。

高標(biāo)準(zhǔn)是對涉環(huán)項目本身及其生產(chǎn)過程所提出的技術(shù)化要求。它主要是對涉環(huán)項目所使用的生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)技術(shù)、污染治理技術(shù)、安全監(jiān)測技術(shù)等都是高標(biāo)準(zhǔn)的，至少這些技術(shù)能夠達(dá)到世界領(lǐng)先水準(zhǔn)。通過“高標(biāo)準(zhǔn)”來要求涉環(huán)項目，確保盡可能地減少環(huán)境污染，減少對環(huán)境利益可能受損方的環(huán)境傷害；通過“嚴(yán)要求”確保項目生產(chǎn)過程中的安全運營，降低生產(chǎn)事故的機率，避免生產(chǎn)事故所帶來的環(huán)境風(fēng)險。對于我國城市社會很多“不得不建”的涉環(huán)項目，政府完全有實力和能力，將涉環(huán)項目打造成“高規(guī)格、高標(biāo)準(zhǔn)”的項目工程。高標(biāo)準(zhǔn)的項目技術(shù)和安全生產(chǎn)，是涉環(huán)項目能否最終立項的一個必要的前提條件，它能夠保障非直接利益相關(guān)者的環(huán)境利益，促使環(huán)境利益各方達(dá)成一致，促進(jìn)涉環(huán)項目的推進(jìn)和落實。同樣，一旦涉環(huán)項目達(dá)成一致，環(huán)境利益各方就必須按照相關(guān)的協(xié)議行事，這也避免了預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛的產(chǎn)生。

顯然，透明高標(biāo)模式對預(yù)防型環(huán)境糾紛的產(chǎn)生起著明顯的積極作用，它無論是對既成污染型環(huán)境項目的擴建，還是對預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境項目的立項，都起著至關(guān)重要的作用。透明高標(biāo)模式能夠從源頭和技術(shù)上保障涉環(huán)項目的“民主性”、“科學(xué)性”和“安全性”，它能夠有效地協(xié)調(diào)環(huán)境相關(guān)各方的利益，特別是在“預(yù)防風(fēng)險”的核心問題上，能夠為非直接利益相關(guān)者提供環(huán)境安全的保障，減少他們對“污染風(fēng)險”不可預(yù)期性的擔(dān)憂。透明高標(biāo)模式為治理預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛提供了最高的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和最嚴(yán)格的安全生產(chǎn)的保證，為規(guī)避預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛的產(chǎn)生發(fā)揮了明顯的正功能。

綜上所述，預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛的矛盾焦點是涉環(huán)項目的選址與環(huán)評問題。能永久鄰避涉環(huán)項目是環(huán)境可能受損方的最終訴求，基于此種訴求，面對涉環(huán)項目的不斷推進(jìn)，他們通常會采取群體事件的形式進(jìn)行抗?fàn)帲@種抗?fàn)幏绞娇赡軙a(chǎn)生無法預(yù)料的暴力后果。然而，污染可能制造方的核心利益訴求是以較低的成本和代價進(jìn)行搬遷補償，順利通過項目環(huán)評，進(jìn)而實現(xiàn)涉環(huán)項目的立項和建設(shè)。妥善處理好涉環(huán)項目的選址與環(huán)評是治理預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛的根本所在。同樣，樹立“共建共治共享”的現(xiàn)代化治理理念是治理預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛的前提。在此基礎(chǔ)上，通過地方政府主導(dǎo)，推進(jìn)“三方協(xié)商”；通過透明化和公開化的環(huán)評，建立涉環(huán)項目立項的合法性依據(jù)；通過高水準(zhǔn)的技術(shù)設(shè)備和嚴(yán)苛的安全標(biāo)準(zhǔn)，減輕甚至消除環(huán)境可能受損方的困擾和擔(dān)憂。針對預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛的演進(jìn)過程和特點，其治理邏輯及其模式見圖2：

圖2 預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛治理邏輯及其模式

五、結(jié) 論

當(dāng)前，我國正在全面推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國的建設(shè)，堅持和完善生態(tài)文明制度體系是其重要議題。實質(zhì)上，生態(tài)文明建設(shè)包括兩個層面的核心含義：一是建立人類活動與自然環(huán)境之間的和諧共生；二是妥善處理環(huán)境糾紛，實現(xiàn)環(huán)境糾紛之中人際關(guān)系的和諧共生。伴隨著環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，存量的環(huán)境污染與人民群眾日益提高的美好生活質(zhì)量要求之間的矛盾凸顯出來，既成污染型環(huán)境糾紛不斷出現(xiàn)。同時，由于城市土地的不斷開發(fā)，我國絕大多數(shù)核心城市已經(jīng)到了沒有地方可以用來新建涉環(huán)項目的地步。尤其是涉及城市生活必需的涉環(huán)項目，已經(jīng)到了必須新建的程度，然而，此類涉環(huán)項目卻遭遇了周邊居民的強烈反對，預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛矛盾激化，導(dǎo)致此類項目陷入困境，甚至不得不被擱置起來。

在生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，針對既成污染型環(huán)境糾紛的治理，存量環(huán)境污染項目企業(yè)，一方面要不斷提升企業(yè)治理污染的能力和水平，不斷減少環(huán)境污染；另一方面應(yīng)以建設(shè)“和諧共生關(guān)系”為根本目標(biāo)，通過對直接利益相關(guān)者進(jìn)行“可持續(xù)性”的環(huán)境補償和提供有效的途徑讓直接利益相關(guān)者能夠參與監(jiān)管企業(yè)的排污和安全生產(chǎn)，妥善處理環(huán)境利益相關(guān)者的利益關(guān)切，進(jìn)而與直接利益相關(guān)者建立“環(huán)境利益持效共享關(guān)系”，充分實踐“共建共治共享”的治理理念，采取“直接利益型——持效共享模式”來化解既成污染型環(huán)境糾紛。

如何減輕和消除新建涉環(huán)項目存在的“可能風(fēng)險”是治理預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛的關(guān)鍵。風(fēng)險溝通遠(yuǎn)不能化解此類環(huán)境糾紛，涉環(huán)項目的“高安全保證性”才是硬道理。處理新建涉環(huán)項目，避免項目遭遇“鄰避”的尷尬處境，必須在政府主導(dǎo)下，以“共建共治共享”治理理念作為指導(dǎo)思想，以建立“和諧共生關(guān)系”為根本目標(biāo)，創(chuàng)建協(xié)商平臺和協(xié)調(diào)機制，促進(jìn)涉環(huán)項目中的各方都能夠充分參與環(huán)境項目的協(xié)商、規(guī)劃和評估。通過充分的民主協(xié)商、科學(xué)的項目規(guī)劃、透明化的環(huán)境評估、高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)和建立環(huán)境補償制度，采取“非直接利益型——透明高標(biāo)模式”，有助于預(yù)防風(fēng)險型環(huán)境糾紛的治理。