王夢穎，竇紅莉，鄭學(xué)剛

1.寧夏醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生與管理學(xué)院，寧夏 銀川 750004；2.寧夏醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院，寧夏 銀川 750004

突發(fā)性公共衛(wèi)生事件波及范圍廣、危害大、防控難，給人們的生命健康帶來極大威脅。基層作為防控的一線陣地，雖然在防控應(yīng)急工作中做出了突出貢獻，但在應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的管理方面仍存在不足。本研究在對國內(nèi)相關(guān)文獻進行分析研究的基礎(chǔ)上，在河南省Z村進行了現(xiàn)場訪談，找出了基層應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的影響因素，以期提高基層應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的能力。

1 資料來源與方法

1.1 河南省Z村情況簡介

目前河南省Z村包括9個組，2個小自然村，常住居民3 500多人，耕地面積3 457畝。該村屬于低風(fēng)險地區(qū)，疫情期間在上級的領(lǐng)導(dǎo)下，由村支部書記牽頭帶領(lǐng)治安主任、婦聯(lián)主任、公益崗人員、黨員、民兵、退伍軍人、村醫(yī)、村民志愿者等，進行村里的疫情防控工作。防控工作主要包括對外來人員信息和身體狀況登記、日常防控排查消毒、核酸檢測信息登記、宣傳防控知識等內(nèi)容。

1.2 資料來源

一方面，通過中國知網(wǎng)、維普、萬方期刊等數(shù)據(jù)庫平臺，搜集從2016年4月15日到2021年4月15日這5年間發(fā)表的與“基層應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件”相關(guān)的文獻83篇，剔除重復(fù)文獻和主題不對應(yīng)文獻，最終選取43篇文獻，用于后期討論研究。并使用Endnote軟件和Excel表格對基層應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響因素進行統(tǒng)計。見表1所示。另一方面，結(jié)合文獻資料的影響因素和實地調(diào)研的結(jié)果，列舉訪談大綱，對相關(guān)人員進行訪談。

表1 文獻篩選結(jié)果表

通過前期文獻梳理，找出頻數(shù)大于等于10的影響因素，并剔除與主題聯(lián)系不緊密的文獻，剩余43篇。如圖1所示。后期通過訪談和了解縣級政府的相關(guān)工作總結(jié)報告，獲得相關(guān)影響因素。經(jīng)小組討論，排除應(yīng)急處置機制不健全、應(yīng)急管理法制保障、醫(yī)生參與決策機制，3個與基層應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生實踐聯(lián)系有限的因素。同時結(jié)合實踐分析頻數(shù)小于7的影響因素和頻次更高的影響因素，如圖2所示。

圖1 文獻中影響因素頻數(shù)圖

圖2 訪談結(jié)果影響因素頻數(shù)圖

1.3 研究方法

1.3.1 魚骨圖分析法的應(yīng)用

1.3.1.1 分析前的準備

由2名基層公務(wù)員、3名管理專業(yè)的研究生、2名醫(yī)院的工作人員和1名村醫(yī)、3名村民志愿者成立分析小組，確定基層應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響因素。

召集小組成員通過頭腦風(fēng)暴法，從防控宣傳、信息化建設(shè)、網(wǎng)格化管理、防控物資配備等角度尋找原因。討論過程中不斷提出問題，并結(jié)合成員意見，列出相關(guān)影響因素，將其分類進行整理，總結(jié)原因[1]。

1.3.1.2 繪制魚骨圖，提出優(yōu)化建議

依據(jù)小組討論的相關(guān)影響因素，整理分類對魚骨圖標(biāo)注，繪制魚骨圖[2]。多角度、多層次的提出基層應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的優(yōu)化建議。

1.3.2 應(yīng)用半結(jié)構(gòu)式訪談法

為避免只局限于文獻和組員討論，研究立足實踐，對工作在基層疫情防控工作中的一線人員進行訪談，從防控排查工作的重難點、居民的溝通宣傳工作、多部門工作人員的協(xié)調(diào)、信息化工作的建設(shè)等角度出發(fā)，探究基層應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)影響因素。

2 結(jié)果分析

通過以上4次小組分析和訪談法的分析，得出影響基層應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)因素包括信息化建設(shè)、人員組織、資源配置、社會環(huán)境、部門協(xié)同5個方面。如圖3魚骨圖分類所示。

圖3 影響因素魚骨圖分析

2.1 信息化建設(shè)因素

2.1.1 宣傳方式不到位

根據(jù)訪談可知，當(dāng)前疫情防控的宣傳方式大多數(shù)是農(nóng)村大喇叭和流動橫幅標(biāo)語。尚未建立以片區(qū)和家庭小組為單位的微信群和QQ群等宣傳群，尚未印發(fā)疫情防控宣傳手冊，尚未形成以家庭為單位的集成宣傳流。綜合評估Z村的宣傳方式較為傳統(tǒng)，宣傳不到位，造成部分村民尚未深入了解疫情防控的相關(guān)政策和衛(wèi)生知識，不能很好配合防控工作的執(zhí)行。

2.1.2 網(wǎng)格化管理建設(shè)落后

疫情防控工作中，信息化、數(shù)字化、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段為網(wǎng)格化管理防控提供了堅實可靠的依托平臺。但從縣級城市的發(fā)展來看，數(shù)字化治理多處于半成品狀態(tài)，在網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)方面短板弱項頗多?；鶎拥男畔⒒ㄔO(shè)更為落后，未能跟進城市更新的腳步。同時，訪談的結(jié)果表明，大部分工作人員及村民認為Z村的網(wǎng)格信息化工作較為落后。一方面，網(wǎng)格化管理的數(shù)據(jù)化建設(shè)，自行建設(shè)開發(fā)系統(tǒng)，在前期的投入較大，但后期卻忽視運營維護，導(dǎo)致APP功能局限，推廣困難，浪費資源。另一方面未能及時跟進居民的實際情況進行人員流動的更新、人員活動軌跡的把控。在重點人群數(shù)據(jù)、摸查數(shù)據(jù)、核查數(shù)據(jù)方面的技術(shù)也存在欠缺，未能發(fā)揮助力疫情防控工作輔導(dǎo)決策的作用[3]。

2.1.3 互聯(lián)互通不暢，存在壁壘

新型冠狀肺炎疫情作為一種突發(fā)性大范圍的公共衛(wèi)生應(yīng)急事件亟須建立一個跨區(qū)域、跨部門的協(xié)同機制去應(yīng)對管理過程中出現(xiàn)的問題。協(xié)同治理、信息共享的關(guān)鍵在于數(shù)據(jù)的融合與共享[4]。疫情防控中涉及的相關(guān)主體有衛(wèi)健委、疾控機構(gòu)、醫(yī)院、紅十字會、社會團體等部門。但不同的層級部門和參與主體之間目前尚未形成成熟的信息共享機制，信息建設(shè)方面是一種條塊分割、相互獨立的狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共入口徑和共享標(biāo)準。導(dǎo)致部分有價值的數(shù)據(jù)資源難以流轉(zhuǎn)，存在溝通壁壘，不利于實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門的信息共享，滯留數(shù)據(jù)的下一步整合分析[5]。

2.2 人員組織因素

2.2.1 基層網(wǎng)格化管理員專業(yè)性不足

據(jù)訪談可知，當(dāng)前Z村工作的網(wǎng)格化管理員由村委會工作人員指派的老黨員和村干部組成，文化程度和工作能力有限，網(wǎng)格化數(shù)據(jù)思維局限，對信息化平臺的實際操作能力不足，學(xué)習(xí)掌握新理念、新知識的能力有限。在基層網(wǎng)格化管理建設(shè)方面尚未建立一支專業(yè)化的信息技術(shù)隊伍。同時，在網(wǎng)格化推廣工作中，還缺乏引導(dǎo)服務(wù)教育的耐心與熱情，影響與居民的信息互動[6]。

2.2.2 排查工作存在疏漏

由訪談可知，部分村口排查工作人員在排查工作方面存在疏漏。例如：在返鄉(xiāng)人員排查工作方面存在疏漏，白天監(jiān)測點部分人員缺崗，晚上不監(jiān)測，造成部分歸鄉(xiāng)人員信息未及時統(tǒng)計上報；低風(fēng)險地區(qū)返鄉(xiāng)人員居家隔離期滿后，填寫隔離期滿人員及其核算檢測結(jié)果數(shù)據(jù)的搜集效率低下；返鄉(xiāng)前旅居地沒有細化到家庭、個人，未能達到工作要求。

2.2.3 村醫(yī)對防控工作存在缺位現(xiàn)象

根據(jù)防控工作的安排，村醫(yī)需根據(jù)低風(fēng)險返鄉(xiāng)人員的名單，入戶進行體溫檢測、防控知識的宣傳，健康異常者信息的上報。但實際工作中，村醫(yī)的入戶服務(wù)存在走形式、走流程等缺位現(xiàn)象。從而對防控工作的有效運行造成了不良的影響，埋下疫情防控隱患問題[7]。

2.2.4 工作力度不夠、工作缺位

疫情防控期間，縣級組織投入開發(fā)了“云上XX”APP，目的是提高群眾疫情防控意識，有效防范疫情的傳播，助力疫情防控戰(zhàn)。但據(jù)調(diào)研了解，當(dāng)前該APP的受眾群體大部分為企事業(yè)單位和相關(guān)的公益性團體。目標(biāo)注冊用戶為20萬，實際注冊量當(dāng)前僅70 541戶。對于基層社區(qū)和鄉(xiāng)村的宣傳投入較少，對群眾的引導(dǎo)工作力度不夠。按片區(qū)組織分配的小組長，對于已經(jīng)安排的疫情防控工作，部分小組長存在工作缺位現(xiàn)象。例如：負責(zé)片區(qū)內(nèi)的低風(fēng)險地區(qū)的返村人員的通知安排不到位、返鄉(xiāng)前后核酸檢測督查不到位。

2.3 資源配置因素

2.3.1 防控物資配備不齊

本刊訊 12月20日上午，隨著滿載貨物的GI4022廣州至西安全貨機落地，西安咸陽國際機場年貨郵吞吐量突破30萬噸，今年累計增速排名保持全國十大機場首位。以此進度，西安咸陽國際機場年貨郵吞吐量將排名全國第十三位，較去年提升一位。

通過對基層疫情防控工作人員訪談得知，疫情防控物資的配備較為緊缺，不夠齊全。哨點監(jiān)測處工作人員沒有帳篷、防護服、取暖設(shè)施；沒有配備足夠檢測和消毒用的體溫槍、消毒液等應(yīng)急防控物品。

2.3.2 醫(yī)療資源和水平有限

基層人口基數(shù)大，疫情防控期間對醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求大，但基層地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)人員普遍存在緊缺現(xiàn)象，難以滿足需求。醫(yī)療衛(wèi)生條件不達標(biāo)、醫(yī)療水平有限，反映出疫情防控的薄弱環(huán)節(jié)，影響防控工作有序進行[8]。

2.4 社會環(huán)境因素

2.4.1 居民文化知識水平的影響

健康教育的知信行理論倡導(dǎo)人們在健康教育中習(xí)得健康知識。但根據(jù)調(diào)研得知，Z村現(xiàn)留守的大部分村民多是老人和兒童，青壯年外出務(wù)工人數(shù)多，人口流動大。受到年齡和文化程度的影響，雖然對于疫情防控的健康知識與理念的知曉相對較為容易，但養(yǎng)成規(guī)范的防控行為較為困難。

2.4.2 防范意識不到位，存在思想倦怠

Z村當(dāng)前屬于低風(fēng)險防控地區(qū)，根據(jù)訪談得知部分居民對疫情防控缺乏警惕意識，存在思想懈怠和僥幸心理；在公眾場所，口罩的佩戴率有所下降，并出現(xiàn)厭煩情緒等不良現(xiàn)象。

2.4.3 核酸檢測的積極性不高

在國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快推進新冠病毒核酸檢測的實施意見》的倡議下，進行核酸檢測可助力疫情防控工作的進行。但部分返鄉(xiāng)人員受到時間、觀念、經(jīng)濟條件等因素的影響，參與核酸檢測的積極性不高。

2.5 部門協(xié)同因素

2.5.1 多方領(lǐng)導(dǎo)防控工作，缺乏統(tǒng)一的指揮權(quán)

在應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的過程中，需多個部門協(xié)同合作。除了自上而下的縱向部門間的合作，對基層疫情防控工作來說，更多的是橫向部門之間通過信息互通、資源共享、共同行動等實現(xiàn)協(xié)同治理。伴隨著防控工作重點的不斷調(diào)整，由于各個部門之間所屬權(quán)力的主體不同、疫情防控工作的責(zé)任劃分不明確，在具體的操作過程中會出現(xiàn)政出多門、相互推諉、責(zé)權(quán)不清等問題，貽誤疫情的管控工作[4]。

2.5.2 部門層級傳遞，信息出現(xiàn)延遲

疫情防控的應(yīng)急管理工作所涉及的主體眾多，關(guān)系錯綜復(fù)雜。部門之間信息層級傳遞，信息出現(xiàn)延遲。例如：Z村返鄉(xiāng)人員重點排查報表提交工作，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計提交防疫指揮辦公室系統(tǒng)方面，上報時間半數(shù)以上不是上報當(dāng)日，出現(xiàn)排查不及時現(xiàn)象。數(shù)字化應(yīng)用在預(yù)防初期工作中，沒有發(fā)揮具備的功能，層級之間存在斷層。

2.5.3 靈活性欠缺，應(yīng)急方案同質(zhì)化

疫情嚴重影響人民的身體健康和日常的生活，為盡快恢復(fù)常態(tài)化生活。從中央到地方提出了很多專業(yè)、科學(xué)的突發(fā)性公共衛(wèi)生應(yīng)急管理方案。但在基層防控的具體實踐中，應(yīng)急方案大多照搬上級下發(fā)的應(yīng)急預(yù)案，在某些管控工作中存在一刀切現(xiàn)象，缺乏實用性，引發(fā)民眾的不滿情緒，不易于防控工作的開展[9]。

3 對策建議

3.1 完善頂層設(shè)計，加強信息建設(shè)

在數(shù)字化治理快速發(fā)展的背景下，借助互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的支撐，基層應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件可從頂層設(shè)計角度出發(fā)，加強信息化建設(shè)，提升應(yīng)急數(shù)據(jù)的管理、融通、共享能力。一方面，構(gòu)建數(shù)據(jù)聯(lián)防、聯(lián)控搜集功能，整合基層多維度數(shù)據(jù)，便于后期決策的制定。另一方面，依據(jù)基層信息化建設(shè)現(xiàn)狀，重點關(guān)注線上+線下相結(jié)合的治理方式，建立預(yù)防與控制一體集成的決策輔助系統(tǒng)，利于防控應(yīng)急方案的開發(fā)。

3.2 強化人才建設(shè)，提升服務(wù)能力

新冠肺炎疫情發(fā)生以來，基層防控任務(wù)艱巨，但可用的專業(yè)人才欠缺，未能充分地做好防控工作。建議基層以防控工作中出現(xiàn)的問題短板為導(dǎo)向，采用分組教學(xué)模式，完善基層醫(yī)療衛(wèi)生人才的培養(yǎng)機制，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力[10]。

3.3 優(yōu)化資源配置，保障物資供應(yīng)

面對基層人口多、需求大的現(xiàn)狀，建議以政府為主導(dǎo)，鼓勵社會各界積極參與基層疫情防控物資的供應(yīng)工作。加大基層應(yīng)急防控財政投入，建立公共衛(wèi)生財政保障機制，構(gòu)成多元化的應(yīng)急保障格局，解決應(yīng)急物資短缺問題[11]。

3.4 加強宣傳力度，提升群眾素養(yǎng)

要打贏疫情防控攻堅戰(zhàn)，需要全民參與，從而營造“人人關(guān)注、人人參與、人人盡責(zé)、人人監(jiān)督”的良好氛圍。在這個過程中，宣傳工作必須要講清事實，回擊謠言、科普防控知識，提升群眾素養(yǎng)。有重點的對疫情排查、防控、隔離、治療等內(nèi)容進行宣傳，引導(dǎo)群眾正確認知，做到早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早治療。

3.5 完善協(xié)同機制，科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)決策

防控工作需要發(fā)揮多方力量，可構(gòu)建管理者、宣傳者、互動者、支持者、執(zhí)行者等共同協(xié)商合作的協(xié)同機制，明確主體責(zé)任，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)決策，解決部門分割問題。在協(xié)同機制中，每個參與的主體，必須實時動態(tài)更新所負責(zé)的工作數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)聯(lián)動，扮演數(shù)據(jù)搜集者、傳播者、反饋者，強化協(xié)同主體的伙伴關(guān)系，塑造強大的支持體系和后援機制。

利益沖突無