葉陳云 劉國(guó)超 衣明卉

【摘要】2020年春暴發(fā)蔓延至今的COVID-19疫情，是對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活造成嚴(yán)重?fù)p失與潛在影響的重大突發(fā)公共事件，期間有多個(gè)社會(huì)公益團(tuán)體的內(nèi)部控制機(jī)制在運(yùn)行過程中暴露出了種種管理弊端與行為缺失，嚴(yán)重?fù)p害了公益組織的社會(huì)公信力和群眾對(duì)慈善事業(yè)的支持熱情；也不符合黨的十九大報(bào)告及近期政府工作報(bào)告中提出的進(jìn)一步完善社會(huì)救助機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)慈善組織公益行為監(jiān)管、引導(dǎo)內(nèi)部控制制度建設(shè)和支持慈善事業(yè)健康發(fā)展等監(jiān)管政策要求。文章結(jié)合COVID-19疫情這一突發(fā)公共事件的特定背景，首先歸納我國(guó)社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)控制度的主要特征；進(jìn)而深入剖析了社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)控運(yùn)行機(jī)制中的關(guān)鍵缺陷及其成因；最后提出若干針對(duì)缺陷治理制度的建設(shè)策略，以期為改善社會(huì)公益團(tuán)體的運(yùn)營(yíng)環(huán)境與風(fēng)險(xiǎn)管理能力，協(xié)同推動(dòng)政府部門取得社會(huì)治理能力和治理質(zhì)量現(xiàn)代化的新發(fā)展提供參考。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)公共事件；社會(huì)公益團(tuán)體；內(nèi)部控制缺陷； 組合治理策略

【中圖分類號(hào)】F275

★國(guó)家社科基金項(xiàng)目“國(guó)家審計(jì)化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制與路徑研究”（20BGL079）、山東省自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換視角下山東省國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施效果與制度完善研究”（ZR201911140426）、山東管理學(xué)院博士科研基金（SDMU202011）、山東管理學(xué)院教學(xué)研究與教學(xué)改革項(xiàng)目（ZJG2019-02）和山東管理學(xué)院內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理研究所建設(shè)項(xiàng)目（SDMU201710）的階段性成果。

一、引言

在重大疫情危難之時(shí)救助社會(huì)貧弱群體的慈善行為是踐行我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要體現(xiàn)方式，對(duì)于減少社會(huì)資源的錯(cuò)配現(xiàn)象、縮小多方面貧富差距和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義發(fā)展目標(biāo)等均具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。近些年來，慈善捐贈(zèng)在搶險(xiǎn)救災(zāi)、攻堅(jiān)脫貧、安老助殘、教育公平、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)就業(yè)等多個(gè)公益慈善領(lǐng)域都發(fā)揮了重要作用（舒?zhèn)サ龋?016）[1]。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出“不斷完善社會(huì)救助、社會(huì)福利、慈善事業(yè)”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，是對(duì)促進(jìn)社會(huì)慈善事業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展提出的更高要求，也是強(qiáng)化社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制的頂層制度安排。同時(shí)2020年政府工作報(bào)告也多次提及支持公益慈善事業(yè)發(fā)展，無疑進(jìn)一步明確了社會(huì)公益團(tuán)體運(yùn)營(yíng)的未來政策規(guī)制環(huán)境和有序發(fā)展的方向。

自新中國(guó)成立以來，社會(huì)公益團(tuán)體及其管理機(jī)制建設(shè)一直在曲折發(fā)展中逐漸進(jìn)步。2008年“5.12”汶川大地震期間暴露的天價(jià)帳篷、萬元餐費(fèi)和2011年的“郭美美事件”曝光的紅十字總會(huì)內(nèi)部信息不透明與財(cái)務(wù)管理混亂等情況的發(fā)生均嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)社會(huì)公益團(tuán)體的公信力，政府對(duì)社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制暴露出的問題采取了系列整改措施，在一定程度上完善了社會(huì)公益團(tuán)體的內(nèi)控建設(shè)。根據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)資料可知，截至2019年8月底，我國(guó)已有社會(huì)公益團(tuán)體數(shù)量5511家，公益捐贈(zèng)總金額為4112億元人民幣，尤其是在志愿服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)募捐、慈善信息監(jiān)管等方面得到穩(wěn)健有序地發(fā)展。然而2020年初暴發(fā)的COVID-19疫情又再次暴露出我國(guó)社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)控中存在制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行等缺陷和不足。如社會(huì)公益團(tuán)體籌措渠道雜亂、儲(chǔ)存物資混亂、信息管理錯(cuò)亂、分配使用凌亂等嚴(yán)重問題，都在一定程度上反映出我國(guó)社會(huì)公益團(tuán)體在面對(duì)重大公共衛(wèi)生事件、重大災(zāi)難性事件時(shí)，內(nèi)部治理的制度環(huán)節(jié)仍需進(jìn)一步優(yōu)化。同時(shí)，近年網(wǎng)絡(luò)時(shí)代興起網(wǎng)絡(luò)募捐新方式又給社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部治理水平提出了新的挑戰(zhàn)。此外，即便是法規(guī)體系完善的美國(guó)近些年也出現(xiàn)了慈善丑聞1，也使公眾質(zhì)疑社會(huì)公益團(tuán)體的公信力，要求加強(qiáng)社會(huì)公益團(tuán)體的治理（Petrovits et al，2011）[2]。因此，在COVID-19疫情背景下完善內(nèi)部管控以緩解社會(huì)公益團(tuán)體信任危機(jī)，降低社會(huì)公益團(tuán)體代理成本對(duì)于提升我國(guó)社會(huì)公益團(tuán)體公信力和免疫力十分重要。

高質(zhì)量?jī)?nèi)部控制是社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部治理水平的主要體現(xiàn)，有效內(nèi)部控制可緩解社會(huì)公益團(tuán)體信息不對(duì)稱并降低代理成本問題，也可提升“玻璃口袋”的透明度，為社會(huì)公益團(tuán)體報(bào)告的可靠性提供合理保證（COSO，2013），提升社會(huì)公益團(tuán)體的公信力。同時(shí)《中華人民共和國(guó)慈善法》也規(guī)定“社會(huì)公益團(tuán)體應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)以及章程的規(guī)定，進(jìn)一步重構(gòu)與優(yōu)化組織責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)，劃分公益團(tuán)體各慈善環(huán)節(jié)的決策、落實(shí)、記錄和信息報(bào)告等職能與責(zé)任”，不僅僅是公益團(tuán)體強(qiáng)化內(nèi)控機(jī)制的主體內(nèi)容，還體現(xiàn)了內(nèi)控制度建設(shè)對(duì)于強(qiáng)化公益團(tuán)體管理的重要意義（唐大鵬等，2018；許曉芳等，2012）[3] [4]。因此，COVID-19疫情下對(duì)完善社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制的研究，不僅有助于慈善機(jī)構(gòu)公共服務(wù)職能的發(fā)揮，也更契合國(guó)家高度重視社會(huì)服務(wù)與促進(jìn)公益事業(yè)現(xiàn)代化的時(shí)代背景，具有積極的實(shí)踐價(jià)值與深遠(yuǎn)的社會(huì)意義。

二、新時(shí)期我國(guó)社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制制度建設(shè)的主要特點(diǎn)

社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制的特點(diǎn)與企業(yè)內(nèi)控特征有明顯不同。營(yíng)利性是企業(yè)的顯著特征之一，股東委托管理層進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并享有利潤(rùn)分享權(quán)，因此企業(yè)內(nèi)部控制主要保證經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)收益最大化。較之企業(yè)，公益互助性是社會(huì)公益團(tuán)體的獨(dú)有特性。社會(huì)公益團(tuán)體并沒有類似于股東的“委托人”，團(tuán)體資產(chǎn)是“社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)”，不為國(guó)家、集體或個(gè)人所有。社會(huì)公益團(tuán)體負(fù)責(zé)將捐贈(zèng)者的物資等在受贈(zèng)者之間進(jìn)行分配與調(diào)動(dòng)，而不會(huì)在這一過程中獲利，破產(chǎn)也不會(huì)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)分配，即行為具有公益性，該公益性特征貫穿于社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制各個(gè)方面，其具有的主要顯性特征可概述如下：

（一）社會(huì)公益團(tuán)體以尊崇人道和奉獻(xiàn)精神等傳統(tǒng)倫理秩序?yàn)楹诵睦砟?/p>

社會(huì)公益團(tuán)體文化是培育我國(guó)社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制有利環(huán)境的基本要素之一，主要是由其組成人員的道德觀、行動(dòng)信念、傳統(tǒng)慣例、運(yùn)行模式、團(tuán)隊(duì)管理方式等組成的社會(huì)公益團(tuán)體或組織內(nèi)特有的文化形象與群體氛圍。由于群體組織公益性目標(biāo)及性質(zhì)是社會(huì)公益團(tuán)體的顯著特征，因此，社會(huì)公益團(tuán)體時(shí)常弘揚(yáng)的是奉獻(xiàn)和博愛的組織文化，并以這種奉獻(xiàn)和人道的精神去吸引、激勵(lì)組織成員，堅(jiān)守誠信、以人為本，進(jìn)行社會(huì)救助、扶危濟(jì)困（樊子君等，2017）[5]。

（二）社會(huì)公益團(tuán)體面臨聲譽(yù)缺失與道德偏差等倫理規(guī)則失序的風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)公益團(tuán)體是一種社會(huì)性活動(dòng)，在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，當(dāng)事人的行為也需要面臨多種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其后果。其中由于違背公益性的要求而引發(fā)的一個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)即為組織聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)公益團(tuán)體的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)是指由社會(huì)公益團(tuán)體運(yùn)營(yíng)管理及其他行為或外部事件導(dǎo)致社會(huì)各方對(duì)社會(huì)公益團(tuán)體負(fù)面評(píng)價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)，如面對(duì)此次COVID-19疫情信息處理混亂、公開信息披露不及時(shí)不全面、募集資產(chǎn)損毀與丟失等問題。例如，2011年“郭美美事件”就觸發(fā)了社會(huì)公益團(tuán)體聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)陷入了公眾批評(píng)漩渦之中，隨后公益捐贈(zèng)物資或資金額數(shù)量均出現(xiàn)銳減，不足原來的51%。此外，2020年COVID-19疫情初期的“武漢紅十字會(huì)捐贈(zèng)信息披露出現(xiàn)低級(jí)錯(cuò)誤事件”，又引發(fā)了公眾的不滿。因此，組織聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)公益團(tuán)體需要評(píng)估的主要風(fēng)險(xiǎn)，從業(yè)人員的道德偏差行為也是導(dǎo)致社會(huì)公益團(tuán)體發(fā)生各種聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)的誘因之一。

（三）社會(huì)公益團(tuán)體應(yīng)以捐贈(zèng)資金物資籌集與分配為內(nèi)部財(cái)務(wù)控制重點(diǎn)

慈善公益性目標(biāo)主導(dǎo)下的社會(huì)公益團(tuán)體的內(nèi)部控制活動(dòng)應(yīng)該注重控制社會(huì)公益團(tuán)體的組織聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，著力提高慈善公益資金和物資的內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的效率。社會(huì)公益團(tuán)體是捐贈(zèng)者與受贈(zèng)者之間的橋梁，擔(dān)負(fù)著慈善資金收取、管理與分配的重任，提升資金運(yùn)營(yíng)行為高效性有利于其公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在理想狀態(tài)下，一方面，面對(duì)重大緊急疫情等公共事件時(shí)，社會(huì)公益團(tuán)體會(huì)強(qiáng)化募集資金的管控制度建設(shè)及物資調(diào)配的機(jī)動(dòng)能力，及時(shí)編制救援財(cái)物安排的預(yù)算計(jì)劃并及時(shí)下發(fā)放救援資金；另一方面，社會(huì)公益團(tuán)體對(duì)于剩余基金的管理也會(huì)做到有效控制與保值增值。

（四）社會(huì)公益團(tuán)體聲譽(yù)與公眾評(píng)價(jià)取決于慈善活動(dòng)信息的開放性與透明性

在重大公共事件中，捐贈(zèng)者與社會(huì)公益團(tuán)體之間事實(shí)上形成了委托代理關(guān)系，按經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的觀點(diǎn)，社會(huì)主體信息公開行為及高質(zhì)量是能緩解委托代理成本高與效率低等問題的有效途徑，也是使影響社會(huì)公益團(tuán)體扶危濟(jì)困的公益性目標(biāo)是否能夠真正落實(shí)的重要保證。同時(shí)我國(guó)慈善法也明確規(guī)定：社會(huì)公益團(tuán)體應(yīng)按照捐贈(zèng)者意圖分配捐贈(zèng)款物；因此，捐贈(zèng)者對(duì)于所捐出的慈善款物是否合規(guī)籌集、安全有序使用與清晰的去向等信息，具有充分的知情權(quán)與證實(shí)權(quán)。一般而言，社會(huì)公益團(tuán)體在確保捐贈(zèng)者和受贈(zèng)者個(gè)人隱私及意向情況下，會(huì)及時(shí)向捐贈(zèng)者和社會(huì)公眾公開財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)狀況，使捐贈(zèng)者和社會(huì)公眾對(duì)資金是否有效運(yùn)用做出客觀的判斷。

（五）社會(huì)公益團(tuán)體運(yùn)營(yíng)管理效率依賴于審視職責(zé)健全與督察功能到位的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

多年來，重大公共事件中我國(guó)眾多社會(huì)公益團(tuán)體暴露的管理漏洞和內(nèi)控問題表明，該公益團(tuán)體是否建立審視職責(zé)與內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是必要的保障條件。主要原因是公益團(tuán)體的財(cái)物籌集、財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)信息化處理、調(diào)配合理、支出效率、財(cái)務(wù)信息披露和剩余財(cái)務(wù)資金管理等行為是否合規(guī)、是否公允、是否有效和是否有信譽(yù)等問題無一例外都需要管理層對(duì)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施全面了解、檢查、評(píng)估和報(bào)告等監(jiān)督行為。而有效內(nèi)部監(jiān)督需配備健全的內(nèi)部監(jiān)管制度，同時(shí)制裁內(nèi)部管理人員擠占、挪用或取得既得利益和職位特權(quán)，借助到位的監(jiān)督才能保障內(nèi)部控制有效施行和公益救助目的真正落實(shí)。

三、COVID-19疫情背景下，社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制機(jī)制主要缺陷及原因分析

本次COVID-19疫情是重大公共衛(wèi)生事件，具有突然性、擴(kuò)散快速性、破壞程度嚴(yán)重性等顯著的特點(diǎn)，在此次疫情期間許多社會(huì)公益團(tuán)體在應(yīng)對(duì)過程中紛紛暴露出捐贈(zèng)資金分配與記錄不符，捐贈(zèng)物資輸入、儲(chǔ)存、管理、撥付等措施不精準(zhǔn)，信息公開不及時(shí)與不透明等問題，說明暴露出這些問題的社會(huì)團(tuán)體內(nèi)控建設(shè)仍然存在重要缺陷。

（一）缺乏內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，難以有序應(yīng)對(duì)重大公共事件發(fā)生后的財(cái)物控制

內(nèi)部控制環(huán)境是社會(huì)公益團(tuán)體實(shí)施內(nèi)部控制最關(guān)鍵的構(gòu)成要素與條件，一般包括：管理者理念、組織文化、人才管理、組織框架、職權(quán)安排、薪酬分配和制度規(guī)范體系等軟實(shí)力要素和內(nèi)容。慈善機(jī)構(gòu)的內(nèi)部環(huán)境奠定了內(nèi)部控制整體的基調(diào)，是在整體上保證內(nèi)部控制有效運(yùn)行的前提。由于此次COVID-19疫情暴發(fā)突然、傳播速度快、傳染能力強(qiáng)，社會(huì)公益團(tuán)體在應(yīng)對(duì)這一外生事件時(shí)暴露出了其內(nèi)部環(huán)境的薄弱。社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部的規(guī)章制度和預(yù)案措施不完備，面對(duì)突發(fā)的COVID-19疫情無法及時(shí)編制預(yù)算和撥付資金購買防疫物資，導(dǎo)致其用于應(yīng)急的資金無法及時(shí)發(fā)揮效應(yīng)。同時(shí)，人力資源政策應(yīng)用不到位，選聘職工的專業(yè)勝任能力不足，部分社會(huì)公益團(tuán)體關(guān)鍵部門的領(lǐng)導(dǎo)由其他單位直接“空降”而來，不具備慈善捐贈(zèng)的相關(guān)知識(shí)，對(duì)于慈善捐贈(zèng)的基本業(yè)務(wù)流程不了解，進(jìn)而導(dǎo)致決策失誤，如此次疫情中出現(xiàn)的捐贈(zèng)物資撥付不精準(zhǔn)、處理流程不規(guī)范等問題；一般員工具備社會(huì)慈善工作的知識(shí)但對(duì)于內(nèi)部控制專業(yè)管理知識(shí)儲(chǔ)備不足，導(dǎo)致其對(duì)內(nèi)控管控的執(zhí)行力度不足。最后，社會(huì)公益團(tuán)體公益性的特征使社會(huì)公益團(tuán)體本身與其接受的捐款沒有直接的權(quán)屬關(guān)系，團(tuán)體管理者如果私欲膨脹和見財(cái)眼開，就會(huì)缺乏對(duì)公益組織內(nèi)控環(huán)境建設(shè)和完善的動(dòng)力，面對(duì)突發(fā)的COVID-19疫情時(shí)自然沒有主觀動(dòng)力去建設(shè)完備的內(nèi)部控制環(huán)境來保證公益慈善活動(dòng)財(cái)物管理和控制活動(dòng)的機(jī)動(dòng)性和高質(zhì)量。更容易導(dǎo)致內(nèi)部控制與公益業(yè)務(wù)脫節(jié)，無法確保社會(huì)公益團(tuán)體公益性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力較低，頻頻引發(fā)聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)與信譽(yù)危機(jī)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和有效運(yùn)行的重要依據(jù)。社會(huì)公益團(tuán)體作為社會(huì)組織，其主要職能是向社會(huì)提供公益服務(wù)，因此大部分社會(huì)公益團(tuán)體認(rèn)為自身并不從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)獲取利益，不會(huì)存在運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。這種淡薄的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)使大部分社會(huì)公益團(tuán)體并沒有設(shè)立完備的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，缺乏風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警、識(shí)別、評(píng)估、分析、報(bào)告制度，導(dǎo)致捐贈(zèng)財(cái)物使用混亂且效益低下的情況頻頻出現(xiàn)、公益服務(wù)目標(biāo)出現(xiàn)明顯的偏差、內(nèi)部尋租和腐敗等問題時(shí)有發(fā)生（衣明卉等，2018）[6]，損壞社會(huì)公益團(tuán)體的聲譽(yù)。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)時(shí)代興起的網(wǎng)絡(luò)募捐增加了信息傳播的渠道，加大了社會(huì)公益團(tuán)體信息披露不及時(shí)不全面、資產(chǎn)損毀丟失、組織聲譽(yù)受損等風(fēng)險(xiǎn)。此次COVID-19疫情中，部分社會(huì)公益團(tuán)體在接受采訪時(shí)對(duì)需要采購的口罩等防疫物資信息的把控不足，對(duì)接受捐贈(zèng)口罩的數(shù)量和型號(hào)的信息幾次變更，使群眾對(duì)社會(huì)公益團(tuán)體的慈善行為信用產(chǎn)生質(zhì)疑，這也暴露了社會(huì)公益團(tuán)體在此次疫情中風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力的缺失，使社會(huì)公益團(tuán)體聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)惡化。

（三）控制活動(dòng)不到位，造成公益捐贈(zèng)性質(zhì)發(fā)生變異

內(nèi)控活動(dòng)是指社會(huì)公益團(tuán)體根據(jù)面臨的風(fēng)險(xiǎn)狀況采取的具體行動(dòng)，是提高內(nèi)部控制運(yùn)行效率的關(guān)鍵手段。但是此次COVID-19疫情中曝光捐贈(zèng)的N95口罩被“私扣私用”和部分捐贈(zèng)的醫(yī)療物資被“變相倒賣”的現(xiàn)象可以看出，社會(huì)公益團(tuán)體的控制活動(dòng)從設(shè)計(jì)到執(zhí)行仍存在較多與公益性目標(biāo)相悖的漏洞。如此次COVID-19疫情中，武漢市61家發(fā)熱門診之一的協(xié)和醫(yī)院僅收到捐贈(zèng)方3 000個(gè)口罩，而非發(fā)熱定點(diǎn)醫(yī)院——仁愛醫(yī)院卻收到了捐贈(zèng)方1.6萬個(gè)口罩，相關(guān)社會(huì)公益團(tuán)體對(duì)捐贈(zèng)物資配置的合理性受到社會(huì)公眾的質(zhì)疑（楊博、王艷，2020）[7]，這也暴露出社會(huì)公益團(tuán)體在業(yè)務(wù)流程的控制活動(dòng)存在的問題。此外，社會(huì)公益團(tuán)體長(zhǎng)期缺失的授權(quán)審批控制制度和選取合作單位（用于購買捐贈(zèng)用醫(yī)療物資）制度不透明也在此次COVID-19疫情中飽受詬病。同時(shí)許多社會(huì)公益團(tuán)體存在重制度輕執(zhí)行的現(xiàn)象，這使得控制活動(dòng)執(zhí)行弱化或缺位，致使捐贈(zèng)活動(dòng)變質(zhì)，無法發(fā)揮在搶險(xiǎn)救災(zāi)中的重要作用，為慈善資金舞弊頻發(fā)提供了可乘之機(jī)。

（四）公益團(tuán)體信息系統(tǒng)透明化的披露機(jī)制加劇了代理問題的嚴(yán)重程度

公益信息與溝通環(huán)節(jié)是社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制的主要因素，是社會(huì)公益團(tuán)體與外部之間信息的生成、獲取、傳遞和報(bào)告的關(guān)鍵方式，是公益團(tuán)體內(nèi)部控制高效運(yùn)行的重要條件。其中，社會(huì)公益團(tuán)體與捐贈(zèng)者、社會(huì)公眾之間的信息溝通是緩解委托代理問題的有效途徑。社會(huì)公益團(tuán)體作為受托方在信息公開方面長(zhǎng)期存在缺失，此次COVID-19疫情也不例外。如COVID-19疫情期間，韓紅愛心慈善基金會(huì)由于部分投資事項(xiàng)公開不及時(shí)，且在未取得民政部門批準(zhǔn)的公開募捐資格前有募捐行為，在此次COVID-19疫情中被舉報(bào)，導(dǎo)致其被迫暫停接受捐款。同時(shí)公益團(tuán)體因工作失誤導(dǎo)致公開信息出錯(cuò)也是信息披露缺失的又一體現(xiàn)。此外，社會(huì)公益團(tuán)體尚缺乏完善的信息公開制度和反饋制度，且多數(shù)公益團(tuán)體存在信息化水平較低、缺乏公開信息報(bào)告系統(tǒng)、對(duì)外披露信息不充分等局限性，都導(dǎo)致社會(huì)公眾無法根據(jù)信息及時(shí)掌握自己所投入的資金與物資的使用去向。這不僅提高了社會(huì)公眾對(duì)資金去向的懷疑度，也降低了公眾在捐贈(zèng)上的獲得感，進(jìn)而加劇了代理問題，不利于社會(huì)公益團(tuán)體捐贈(zèng)活動(dòng)的開展。

（五）團(tuán)體內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制乏力，致使社會(huì)公益性目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)

內(nèi)部監(jiān)督是公益團(tuán)體管理層對(duì)內(nèi)控機(jī)制建立與運(yùn)行情況進(jìn)行調(diào)查、檢查和督查，評(píng)估內(nèi)控執(zhí)行效率，是評(píng)價(jià)公益團(tuán)體內(nèi)控運(yùn)行質(zhì)量的重要保障制度。但目前社會(huì)公益團(tuán)體多缺乏健全的內(nèi)部監(jiān)督管理體系，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理制度也不夠完善，且沒有獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，部分社會(huì)公益團(tuán)體由國(guó)有事業(yè)單位轉(zhuǎn)制而來，與政府保持某種牽連關(guān)系，存在政府過度干預(yù)帶來的官僚化慣性，高管層對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)不夠重視，尤其是缺少內(nèi)控的監(jiān)督，易于出現(xiàn)舞弊與貪腐行為。這會(huì)降低社會(huì)公眾對(duì)社會(huì)公益團(tuán)體信任度的下降，進(jìn)而使籌資資金規(guī)模急劇下降，導(dǎo)致社會(huì)公益團(tuán)體陷入危機(jī)，難以應(yīng)對(duì)COVID-19疫情中的公益救助目標(biāo)。此次COVID-19疫情中，武漢市政府辦公廳工作人員從湖北省紅十字會(huì)借用的武漢市國(guó)際博覽中心臨時(shí)倉庫防護(hù)口罩一箱，在網(wǎng)上引發(fā)熱議（楊博、王艷，2020）[7]。雖然此后政府相關(guān)部門對(duì)這一事件進(jìn)行了調(diào)查和回應(yīng)，但這一事件反映出公益團(tuán)體內(nèi)部審批不規(guī)范和內(nèi)部監(jiān)督不利的問題不容忽視。

四、COVID-19疫情背景下，彌補(bǔ)社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制缺陷的關(guān)鍵策略

為有效解決類似COVID-19疫情的若干重大公共事件背景下慈善組織內(nèi)部控制存在的缺陷問題，并助力全面推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的改革，筆者認(rèn)為我國(guó)社會(huì)公益團(tuán)體應(yīng)在以下幾個(gè)方面對(duì)內(nèi)部控制缺陷進(jìn)行監(jiān)管與治理。

（一）優(yōu)化內(nèi)部控制建設(shè)環(huán)境，提高公益團(tuán)體參與公共事件的響應(yīng)能力

內(nèi)部環(huán)境是社會(huì)公益團(tuán)體實(shí)施內(nèi)部控制的總體基調(diào)，良好的內(nèi)部環(huán)境對(duì)于提升社會(huì)公益團(tuán)體有效面對(duì)疫情的運(yùn)營(yíng)能力具有不可或缺的重要作用。公益團(tuán)體管理層應(yīng)率先垂范，高度重視內(nèi)控環(huán)境建設(shè)，組建素質(zhì)良好的高管團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建完善規(guī)章制度，制定突發(fā)事件的預(yù)案，提前熟悉突發(fā)事件時(shí)財(cái)務(wù)預(yù)算編制、資金下?lián)堋⒎酪呶镔Y接受、購買和運(yùn)抵受贈(zèng)單位的全流程，積極了解重大疫情的成因、后果和危害；敏銳識(shí)別、評(píng)估和防控疫情全流程中的關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，使捐贈(zèng)過程順利進(jìn)行。其次，根據(jù)人力資源輸入控制的相關(guān)理論，社會(huì)公益團(tuán)體在人員選聘中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)學(xué)歷背景與慈善業(yè)務(wù)相關(guān)背景調(diào)查與考核，聘用可勝任的業(yè)務(wù)人員，開展與內(nèi)控相關(guān)的專制培訓(xùn)，強(qiáng)化每一個(gè)成員在內(nèi)控環(huán)境中的責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)由內(nèi)部人治理向制度治理轉(zhuǎn)變。同時(shí)根據(jù)新公共管理理論，將包括目標(biāo)績(jī)效考核和社會(huì)公益團(tuán)體之間績(jī)效排名的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入社會(huì)公益團(tuán)體，激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)完善內(nèi)部控制的內(nèi)在動(dòng)力。此外，公益團(tuán)體內(nèi)部環(huán)境建設(shè)需積極弘揚(yáng)奉獻(xiàn)的組織文化，加強(qiáng)內(nèi)部文化建設(shè)，進(jìn)一步提升領(lǐng)導(dǎo)和員工的文化素質(zhì)和道德修養(yǎng)。

（二）提高運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的能力，降低公益團(tuán)體慈善行為的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和有效運(yùn)行的重要依據(jù)，也是規(guī)避聲譽(yù)損失風(fēng)險(xiǎn)的必要路徑。社會(huì)公益團(tuán)體應(yīng)該提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，及時(shí)了解已暴發(fā)疫情的具體情況和社會(huì)公益團(tuán)體的實(shí)際情況，合理安排社會(huì)公益團(tuán)體在突發(fā)疫情中的工作內(nèi)容，嚴(yán)防輿論可能引爆的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，成立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估部門并制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)程序，控制由捐贈(zèng)資金下?lián)苈?、捐?zèng)物資撥付不精準(zhǔn)、信息公開不及時(shí)不全面不透明等問題帶來的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)和進(jìn)一步引發(fā)的籌資風(fēng)險(xiǎn)。此外，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的動(dòng)態(tài)機(jī)制，提高社會(huì)公益團(tuán)體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、識(shí)別、評(píng)估、分析與報(bào)告的敏感度，化被動(dòng)的事后應(yīng)對(duì)為主動(dòng)的事前預(yù)防。

（三）強(qiáng)化控制措施的執(zhí)行力度，保持公益團(tuán)體捐贈(zèng)行為的本質(zhì)要求

控制活動(dòng)是指社會(huì)公益團(tuán)體根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果采取的約束性措施或具體行動(dòng)。針對(duì)本次COVID-19疫情出現(xiàn)的醫(yī)療物資被“私扣私用”和“變相倒賣”的現(xiàn)象，社會(huì)公益團(tuán)體應(yīng)實(shí)施有針對(duì)性的控制措施，執(zhí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離，強(qiáng)化不相容職務(wù)相互分離原則，加強(qiáng)事前預(yù)防性控制、事中檢查性控制和事后問責(zé)控制的內(nèi)控鏈系統(tǒng)的構(gòu)建，督促防疫物資和捐贈(zèng)資金的使用能夠履行捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)意愿以及服從政府統(tǒng)一安排部署。在按慈善款物分配計(jì)劃使用捐款資金或分配防疫物資時(shí)，堅(jiān)持執(zhí)行程序公開，防止信息不透明或“吃回扣”現(xiàn)象，確保公眾的捐贈(zèng)資金能夠物盡其用、用有實(shí)效。同時(shí)，管理層可以對(duì)運(yùn)送的物資進(jìn)行衛(wèi)星追蹤定位，保證物資資產(chǎn)運(yùn)送鏈條的完整和安全，使物資真正應(yīng)用到疫情災(zāi)區(qū)，保障捐贈(zèng)活動(dòng)不走樣和不變質(zhì)。

（四）降低公眾與公益團(tuán)體的信息不對(duì)稱性，有效解決緩解代理效益遞減的問題

鑒于有效信息與溝通是引導(dǎo)社會(huì)公眾捐贈(zèng)決策的重要依據(jù)，也是提升公益組織工作效率、防止徇私舞弊行為、促進(jìn)公益團(tuán)體內(nèi)部控制系統(tǒng)得以有效運(yùn)行的根本保障。（1）公益團(tuán)體應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)控信息化建設(shè)，建立透明動(dòng)態(tài)的“玻璃口袋”式慈善捐贈(zèng)款物的信息披露平臺(tái)，及時(shí)公開公益活動(dòng)、籌集和分配物資及內(nèi)部管理財(cái)務(wù)信息。該平臺(tái)透明度高低直接影響著對(duì)社會(huì)公眾善款的吸收能力和對(duì)政府號(hào)召的響應(yīng)能力，進(jìn)而影響公益團(tuán)體實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo)的行動(dòng)廣度、寬度和深度。同時(shí)，社會(huì)公益團(tuán)體應(yīng)向社會(huì)動(dòng)態(tài)披露善款資金的收支去向、結(jié)余狀態(tài)、投資收益和成本耗費(fèi)情況，降低公益組織與社會(huì)公眾之間關(guān)于捐贈(zèng)信息的不對(duì)稱性，有效緩解代理成本過高的問題。（2）社會(huì)公益團(tuán)體還需搭建內(nèi)控管理信息系統(tǒng)，采用統(tǒng)一的信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化與流程化管理，面對(duì)疫情援助實(shí)現(xiàn)信息共享（劉國(guó)超，2017）[8]，提高慈善捐贈(zèng)的精度和服務(wù)社會(huì)的效率和效度。（3）社會(huì)公益團(tuán)體應(yīng)建立完善的信息反饋機(jī)制，公開與社會(huì)公益團(tuán)體上游供貨單位和下游被捐助單位的信息，保障社會(huì)公眾的信息共享權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如采用基于分布式和共識(shí)算法的區(qū)塊鏈技術(shù)以構(gòu)建公眾的信任機(jī)制，使捐款人可以查詢自己的“愛心傳遞記錄”（畢瑞祥，2017）[9]。（4）會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定部門需要進(jìn)一步規(guī)范公益組織會(huì)計(jì)制度，提高社會(huì)公益團(tuán)體會(huì)計(jì)信息的可比性（劉亞莉、王新、魏倩，2013）[10]，這樣可以比較不同社會(huì)公益團(tuán)體之間公益性的實(shí)現(xiàn)質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)公益團(tuán)體之前的競(jìng)爭(zhēng)。

（五）建立完善內(nèi)部監(jiān)督制衡機(jī)制，規(guī)范公益性救助行為的秩序

內(nèi)部監(jiān)督是社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制能否高效運(yùn)行的重要制度保障和防火墻。（1）遵照《慈善法》的規(guī)定，社會(huì)公益團(tuán)體應(yīng)健全內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)，明確組織內(nèi)部各崗位的管理職權(quán)和責(zé)任要求，應(yīng)重視內(nèi)部監(jiān)督管理體系的完善，以各部門日常監(jiān)督為主，理事會(huì)、執(zhí)委會(huì)專項(xiàng)監(jiān)督為輔，使內(nèi)控措施能順利落地。（2）社會(huì)公益團(tuán)體應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)部門，自行對(duì)防疫資金籌集和分配使用的合規(guī)性、捐贈(zèng)資金的效率性和信息記錄報(bào)告的準(zhǔn)確性進(jìn)行監(jiān)督，并定期編制內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告和內(nèi)部控制缺陷整改報(bào)告，完善內(nèi)控體系的建設(shè)。（3）充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，弱化官僚主義作風(fēng)，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，及時(shí)處理權(quán)力尋租、腐敗等問題。（4）需要加強(qiáng)政府、媒體、審計(jì)、民政和應(yīng)急管理部門等外部力量的監(jiān)管水平，促進(jìn)與提升內(nèi)部監(jiān)督工作的質(zhì)量。

五、結(jié)語與啟示

綜上所述，在面臨汶川地震、COVID-19疫情等重大突發(fā)公共事件的特殊情境下，完善我國(guó)社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制體系的研究，對(duì)進(jìn)一步提升公益團(tuán)體公共服務(wù)職能發(fā)揮，穩(wěn)定社會(huì)輿情秩序和公眾信心，持續(xù)維持我國(guó)慈善事業(yè)的健康發(fā)展，集合公眾的支持與熱情妥善應(yīng)對(duì)和有效克服COVID-19疫情等重大公共事件中的公益團(tuán)體的內(nèi)控缺陷，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。有效的內(nèi)部控制可以緩解社會(huì)公益團(tuán)體的信息不對(duì)稱和降低代理成本問題，可以提高“玻璃口袋”的透明度，提升社會(huì)公益團(tuán)體的公信力，更好地發(fā)揮社會(huì)公益團(tuán)體在搶險(xiǎn)救災(zāi)等公益慈善領(lǐng)域的積極作用。此次COVID-19疫情正是對(duì)我國(guó)社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制水平和執(zhí)行力度的一次檢驗(yàn)，社會(huì)公益團(tuán)體內(nèi)部控制暴露出的問題不僅需要社會(huì)公益團(tuán)體自身進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，也可以促進(jìn)政府迅速應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生事件及其提升社會(huì)治理能力。在當(dāng)今政府大力推動(dòng)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的新背景下，眾多公益團(tuán)體及其主管部門均應(yīng)高度重視社會(huì)公益組織的內(nèi)部控制建設(shè)，使得各個(gè)公益組織中的內(nèi)部管控制度與機(jī)制能夠在實(shí)踐中逐步得以改革與優(yōu)化，并能在我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展中繼續(xù)發(fā)揮更為重要的作用。

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