宋 羽 林仕杰 肖秋婷

（福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350002）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大做出的重大決策部署，而依托農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，可有效激發(fā)農(nóng)業(yè)發(fā)展活力和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的潛能。2015 年后，隨著北京市大興區(qū)等232 個(gè)試點(diǎn)方案實(shí)施，國(guó)務(wù)院在試點(diǎn)縣（市、區(qū)）暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》中關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。2016 年，國(guó)務(wù)院頒布農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置制度，在進(jìn)一步穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)過(guò)三年試點(diǎn)，2018年新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》從頂層設(shè)計(jì)消除了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的法律障礙。從最初各地嘗試，到繞開(kāi)法律限制性規(guī)定的試點(diǎn)方案，到全國(guó)人大暫時(shí)性調(diào)整法律規(guī)定，再到《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的修訂，頂層設(shè)計(jì)的逐步完善促進(jìn)了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能的正式化、規(guī)范化，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律賦權(quán)不斷得到強(qiáng)化。各地試點(diǎn)也探索出了多種農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保模式，并取得了一定成效。

1 福建省農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資制度的演進(jìn)

2015年8月，福建省漳浦、建甌、沙縣、仙游、福清、武平、永春、屏南、邵武、古田等10 個(gè)縣（市）開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資試點(diǎn)，各試點(diǎn)地區(qū)在確權(quán)頒證、價(jià)值評(píng)估、抵押登記、農(nóng)業(yè)設(shè)施登記與抵押以及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的管理及使用等多個(gè)方面出臺(tái)配套政策，如《屏南縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記辦法（試行）》《關(guān)于公布沙縣農(nóng)村土地地租、農(nóng)業(yè)設(shè)施大棚造價(jià)及大宗農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值的通知》《漳浦縣農(nóng)業(yè)設(shè)施登記抵押貸款暫行辦法》《古田縣農(nóng)業(yè)設(shè)施登記抵押貸款辦法（試行）》《建甌市農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金使用管理暫行辦法》《屏南縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金管理辦法（試行）》《沙縣農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金使用管理暫行辦法的通知》等。通過(guò)配套機(jī)制的完善，逐步強(qiáng)化了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律賦權(quán)，促進(jìn)了確權(quán)、登記、評(píng)估、流轉(zhuǎn)處置等環(huán)節(jié)的契約化和正規(guī)化，對(duì)促進(jìn)試點(diǎn)工作發(fā)揮了積極作用。

2 福建省典型試點(diǎn)地區(qū)的運(yùn)行現(xiàn)狀

截至2018年底，福建省第一輪農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資試點(diǎn)到期，福建省土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額63.99億元，增長(zhǎng)53.22倍，單筆平均余額25.71萬(wàn)元，不良率為0.04%。截至2018年10月末，福建省10個(gè)試點(diǎn)地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)率達(dá)到100%，頒證率平均為63.6%，有5 個(gè)試點(diǎn)地區(qū)政府發(fā)布涵蓋土地租金、設(shè)施造價(jià)和主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的評(píng)估指導(dǎo)價(jià)［1］。各試點(diǎn)地區(qū)運(yùn)行現(xiàn)狀有不同的特點(diǎn)和創(chuàng)新模式，以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押的信貸產(chǎn)品也有一定差異。進(jìn)入后試點(diǎn)階段，各地農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資呈現(xiàn)差異化的發(fā)展趨勢(shì)，并探索出適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的模式與路徑。

2.1 永春縣：組合抵押與擔(dān)保抵押為主要模式

永春縣是典型的農(nóng)業(yè)縣，水果、茶葉、食用菌、花卉苗木、香料等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)具有一定規(guī)模，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的金融需求較強(qiáng)烈。截至2018年年底，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款占永春縣新增貸款的39.14%，對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社以及種植大戶(hù)等四類(lèi)農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款余額10.58億元，多種形式的貸款模式在試點(diǎn)期間也發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，突出特點(diǎn)是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有發(fā)揮主擔(dān)保作用，更多是作為輔助的增信手段，銀行普遍要求更高價(jià)值的抵押物，或追加其他擔(dān)保方式［2］，如表1所示。

表1 永春縣農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款各類(lèi)模式比重 單位：%

2.2 古田縣：農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+農(nóng)業(yè)設(shè)施（地上附著物）反擔(dān)保貸款模式增長(zhǎng)顯著

古田縣是全國(guó)食用菌之都，臍橙、水蜜桃等是古田縣的特色農(nóng)產(chǎn)品，古田縣也是福建省唯一的“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)。2014 年，古田縣成立了民富中心，并探索形成了“社員+農(nóng)民資產(chǎn)+民間契約”的反擔(dān)保模式。其是將農(nóng)民無(wú)法確定價(jià)值的食用菌菇棚、標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)房使用權(quán)等抵押到合作社，由合作社擔(dān)保，銀行向合作社社員提供貸款，民富中心吸納政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金“兜底”的貸款模式。古田縣還積極采取支部領(lǐng)辦合作社新模式，發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，帶領(lǐng)社員積極盤(pán)活農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)要素。

2.3 沙縣：以“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+”為抵押擔(dān)保的“農(nóng)保貸”“福田貸”模式成效較顯著

沙縣成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等無(wú)產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)鑒證，統(tǒng)一發(fā)放產(chǎn)權(quán)鑒證書(shū)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)鑒證、評(píng)估、交易、抵押、擔(dān)保、貸款提供一站式服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，以“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+”為抵押擔(dān)保的“農(nóng)保貸”“福田貸”產(chǎn)品取得顯著成效?！稗r(nóng)保貸”依托沙縣財(cái)政投入的400 萬(wàn)元資金，設(shè)立沙縣源豐農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保證金，與銀行、保險(xiǎn)公司合作，分別承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)的50%、30%、20%，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款進(jìn)行擔(dān)保，并制定了《沙縣源豐農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保證金抵押擔(dān)保使用辦法》，把農(nóng)業(yè)品牌、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、土地預(yù)期收益等納入反擔(dān)保范圍，拓展了抵押品的范疇，提升了貸款額度。

2.4 建甌市：政府設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金，擔(dān)保公司提供擔(dān)保和違約土地收儲(chǔ)處置

建甌市是福建省主要的商品糧生產(chǎn)基地，其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款多種模式并舉。其中，農(nóng)信社針對(duì)單一農(nóng)戶(hù)推出“農(nóng)戶(hù)聯(lián)保+土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保”模式；建設(shè)銀行則推出“龍頭企業(yè)+綠甌公司擔(dān)保+農(nóng)戶(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)?！蹦Ｊ?，在福建省首創(chuàng)由政府指定第三方擔(dān)保公司，擔(dān)保公司負(fù)責(zé)出險(xiǎn)后對(duì)抵押物進(jìn)行收儲(chǔ)處置的模式，有效提升了抵押物的處置效率。2018 年，建甌市財(cái)政首期出資2 200萬(wàn)元設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，由建甌市綠甌農(nóng)林發(fā)展有限公司代為管理，其中2 000萬(wàn)元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金用于補(bǔ)償由綠甌公司提供擔(dān)保、合作銀行發(fā)放的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押貸款的本息損失，由受償銀行和綠甌公司按照8∶2 的比例分擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。截至2018年12月底，建甌農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款余額為9.2 億元，比年初增加6.81 億元，同比增長(zhǎng)285.8%［3］。

2.5 漳浦縣：“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+農(nóng)業(yè)設(shè)施”直接抵押貸款額度高

漳浦縣設(shè)施農(nóng)業(yè)大棚有420 多hm2，總投資1.56 億元，為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押創(chuàng)造了良好市場(chǎng)環(huán)境。漳浦縣農(nóng)業(yè)局、海洋與漁業(yè)局依據(jù)2013年漳浦縣人民政府印發(fā)的《漳浦縣農(nóng)業(yè)設(shè)施登記抵押貸款試行辦法》，對(duì)種植、禽畜養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)業(yè)設(shè)施以及水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施進(jìn)行確權(quán)登記，經(jīng)營(yíng)者依法取得土地等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，在承包經(jīng)營(yíng)標(biāo)的上添附的生產(chǎn)設(shè)施，經(jīng)專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估、確權(quán)登記部門(mén)登記后，可作為抵押物向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，從而有效擴(kuò)大了“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)+農(nóng)業(yè)設(shè)施”直接抵押貸款的擔(dān)保額度。針對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和種養(yǎng)殖業(yè)大戶(hù)，設(shè)立由政府主導(dǎo)、縣級(jí)財(cái)政出資、政府和銀行按5∶5 比例承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)引入了農(nóng)業(yè)企業(yè)的擔(dān)保機(jī)制。

3 典型模式比較與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

3.1 化解處置抵押物的障礙，有效提高貸款額度

從福建省各地試點(diǎn)來(lái)看，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押模式并非純粹的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，而是一種“組合抵押”。通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)及其地上附著物、生產(chǎn)設(shè)施等一并抵押，擴(kuò)大擔(dān)保物的抵押價(jià)值，提高貸款額度。而反擔(dān)保模式則解決了正規(guī)金融機(jī)構(gòu)處置抵押物的現(xiàn)實(shí)難題，還有效地將信用、擔(dān)保、各類(lèi)農(nóng)村生產(chǎn)要素的價(jià)值顯化，貸款資金可以擴(kuò)大倍增。

3.2 拓展農(nóng)村生產(chǎn)要素的抵押擔(dān)保權(quán)能，補(bǔ)充農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值

福建省多地試點(diǎn)地區(qū)都拓展了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)以及地上附著物（農(nóng)業(yè)設(shè)施設(shè)備等）的抵押范疇，通過(guò)頒布相關(guān)辦法和細(xì)則，明確了具有市場(chǎng)價(jià)值、可交易、可變現(xiàn)的農(nóng)村生產(chǎn)要素的抵押價(jià)值，使之成為具有可操作性的反擔(dān)保物質(zhì)。

3.3 采取政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金方式，減少損失

沙縣、古田縣、建甌市、漳浦縣等試點(diǎn)都引入了政府風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金，并制定了專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定明確風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金的管理、使用、補(bǔ)償分成比例以及風(fēng)險(xiǎn)控制等細(xì)則。若金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的抵押貸款未能按期收回，并經(jīng)抵押物處置后，仍然存在實(shí)際損失的部分由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金“兜底”補(bǔ)償。事實(shí)上，經(jīng)過(guò)反擔(dān)保和組合貸后，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的不良率總體較低，即使出現(xiàn)不良貸款，也基本在合作社或擔(dān)保公司內(nèi)部化解，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金基本未動(dòng)用。

4 農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的對(duì)策

4.1 深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更多抵押擔(dān)保權(quán)能

基于對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押屬性和產(chǎn)權(quán)權(quán)能分析可以發(fā)現(xiàn)，不論是自有承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)還是不同流轉(zhuǎn)方式取得的經(jīng)營(yíng)權(quán)，其抵押金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)資金需求。在實(shí)踐中，90%以上通過(guò)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的貸款實(shí)際上都是組合貸款，農(nóng)村生產(chǎn)要素的價(jià)值已經(jīng)顯現(xiàn)。深化產(chǎn)權(quán)制度改革勢(shì)在必行，通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)，將種植、禽畜養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)業(yè)設(shè)施以及水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施等各類(lèi)產(chǎn)權(quán)納入抵質(zhì)押的擔(dān)保物范疇，賦予農(nóng)民更多的抵押和擔(dān)保權(quán)能。

4.2 探索各類(lèi)產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記辦法

在頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，探索農(nóng)村各類(lèi)生產(chǎn)要素確權(quán)登記辦法，結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)特色和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入重點(diǎn)，盡可能簡(jiǎn)化農(nóng)業(yè)設(shè)施及其附屬設(shè)施的登記程序，逐步完善以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)為載體的地上附著物的確權(quán)登記辦法。在合作社、村集體層面，牽頭引導(dǎo)具有一定規(guī)模的經(jīng)營(yíng)主體對(duì)各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)開(kāi)展確權(quán)和登記。

4.3 探索多渠道、多樣化的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素處置新模式

可以借鑒古田縣合作社反擔(dān)保模式，在合作社內(nèi)部實(shí)行收儲(chǔ)、流轉(zhuǎn)處置方式，降低銀行風(fēng)險(xiǎn)。也可參考福建省林權(quán)抵押貸款的抵押物收儲(chǔ)辦法，以政府出資為主、社會(huì)資本參與共同組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素經(jīng)營(yíng)管理公司。當(dāng)債務(wù)人不能按期還款發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，抵押物可優(yōu)先在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部處置，或由經(jīng)營(yíng)管理公司收儲(chǔ)處置。

4.4 拓寬風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的覆蓋面

風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金應(yīng)重點(diǎn)覆蓋規(guī)模大戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等資金需求量較大的經(jīng)營(yíng)主體，將風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的使用由農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款拓展到農(nóng)村各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)要素的抵質(zhì)押貸款。規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的管理和使用，可借鑒沙縣、古田縣民富中心等的第三方代管模式，制定風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的使用辦法和細(xì)則，充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的機(jī)制作用。