王向陽，邢韻齡

(1.西南交通大學 公共管理學院，四川 成都 610031；2.中共宜賓市委黨校，四川 宜賓 644600)

長期以來，農(nóng)村宅基地是我國廣大農(nóng)村家庭再生產(chǎn)的重要生活資料。在國家尚未為廣大農(nóng)村居民建立起基本穩(wěn)健的包括居住社會保障在內(nèi)的社會保障體系之前，宅基地將一直扮演著居住社會保障的重要角色。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村人口外流是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工體系和城鄉(xiāng)公共服務配置格局下農(nóng)村家庭追求高質(zhì)量再生產(chǎn)的必然產(chǎn)物。隨著農(nóng)村進城人口規(guī)模不斷擴大，農(nóng)宅農(nóng)房閑置現(xiàn)象較為普遍，如何有效激活并充分利用這一閑置的農(nóng)宅農(nóng)房資源，便成為當前包括學界、政策部門等在內(nèi)的社會各界普遍關(guān)心、廣泛熱議的一項重要議題。社會各界對我國農(nóng)村宅基地制度歷史演變及其當前基本內(nèi)容框架、實踐問題等客觀社會事實是有基本共識的，但在如何看待當前農(nóng)宅農(nóng)房閑置等宅基地問題以及相應的改革思路方面存在較大爭議。本文試圖回答以下問題：面對較為普遍存在的農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題，我們應當如何正確看待這一現(xiàn)象呢？當前農(nóng)村，尤其是廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地制度改革下一步又究竟應當向何處去？這是關(guān)系重大且影響深遠的基礎(chǔ)性問題。

一、文獻回顧與分析框架

(一)文獻回顧

圍繞宅基地閑置這一問題，學界同仁持有“資源冗余”說和“資源浪費”說這兩個截然不同且針鋒相對的認識，并相應產(chǎn)生了大不相同的改革思路。

1.保障權(quán)視角下的宅基地改革思路

相當一部分學者認為，在包括居住社會保障在內(nèi)的國家層面制度性的基本社會保障體系建立健全之前，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地將始終具有強烈的社會保障屬性，擔負著有效保障廣大農(nóng)村居民“居者有其屋”和“耕者有其田”的重要功能。孟勤國[1]在對物權(quán)法意義上農(nóng)村宅基地使用權(quán)的研究中，強調(diào)宅基地制度是保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利的重要制度，認為物權(quán)法立法中應當重申禁止農(nóng)村宅基地交易。李永萍[2]通過田野調(diào)研進一步指出，農(nóng)村土地之于農(nóng)村居民，尤其是廣大老年人群體依舊扮演著“以地養(yǎng)老”的社會保障角色。在以賀雪峰[3]為典型代表的部分學者看來，當前我國農(nóng)村土地制度兼顧了農(nóng)民社會保障、城市發(fā)展低成本用地和經(jīng)濟社會風險應對等多重功能與價值，并作出了目前包括宅基地制度在內(nèi)的中國土地制度是當前世界上最先進的土地制度的鮮明論斷。具體到宅基地閑置問題上，賀雪峰[4]認為，當前宅基地閑置并非浪費，而是有效的資源冗余，不應是改革的對象，反而恰恰應是值得我們國家充分發(fā)揮利用的重要制度優(yōu)勢或制度紅利。簡而言之，在宅基地制度改革的保障權(quán)視角下，我國宅基地制度本身并不存在根本問題或重大缺陷，需要以長期的戰(zhàn)略的眼光看待當前階段的宅基地閑置浪費、財產(chǎn)屬性不彰等問題，只要在具體層面上做工作改進而無須進行根本改革。

2.財產(chǎn)權(quán)視角下的宅基地制度改革思路

與保障權(quán)視角針鋒相對的是當前比較流行的財產(chǎn)權(quán)視角下的宅基地制度改革。黃善明[5]認為，隨著城鄉(xiāng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)民對宅基地用益物權(quán)的要求不斷加強；改革應當在兼顧效率與公平的前提下，一方面承認并堅持它的生存保障屬性，另一方面重視并實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)屬性。高圣平[6]認為，宅基地是農(nóng)村居民最重要的資產(chǎn)之一，禁止交易是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的制度性剝奪。同時，少數(shù)農(nóng)戶的非理性交易以及可能產(chǎn)生的政治社會風險，并不能成為剝奪絕大多數(shù)農(nóng)戶顯化其土地財產(chǎn)權(quán)益的充分理由[7-8]。此外，資本過度下鄉(xiāng)、土地違法轉(zhuǎn)用和鄉(xiāng)村倫理破壞等風險問題，完全可以通過合適而充分的制度設(shè)計和機制保障來加以避免[9]?；诖?，周其仁[10]認為，農(nóng)村土地中蘊藏著巨大的土地財富，只需要輔以適當?shù)恼咴O(shè)計，便可實現(xiàn)對農(nóng)村土地的“還權(quán)賦能”，進而激活其豐沛的財產(chǎn)屬性。劉守英[11]也指出，“以地謀發(fā)展”模式已經(jīng)成為當前經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的制度性障礙，且相比老一代農(nóng)民工群體，新生代農(nóng)民工“離土、出村、不回村”傾向明顯，宅基地的居住保障功能重要性在降低，因此就必須對當前宅基地制度進行改革，賦予農(nóng)村居民宅基地財產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)民進城提供一塊可供變現(xiàn)的重要資本。在他們看來，當前宅基地制度強成員權(quán)、弱財產(chǎn)權(quán)，無法通過市場交易獲得宅基地財產(chǎn)權(quán)益，尤其是在當前鄉(xiāng)村振興階段，亟須激活宅基地的財產(chǎn)屬性并釋放其經(jīng)濟價值功能。據(jù)此，劉守英[12]認為，當前農(nóng)村各項土地制度安排中，宅基地制度是最落后的一項，也是最需要改革突破的一項土地制度。相當一部分學者基于財產(chǎn)權(quán)視角均主張通過“三權(quán)分置”等產(chǎn)權(quán)再造的方式，賦予農(nóng)村土地清晰而完整的產(chǎn)權(quán)，以充分激活農(nóng)村土地的財產(chǎn)屬性，將這個在長時間內(nèi)處于“沉睡”狀態(tài)的土地價值充分顯化出來，進而保障農(nóng)村居民土地財產(chǎn)權(quán)益、增加農(nóng)戶財產(chǎn)性收入，同時為城市化發(fā)展和農(nóng)村新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供相應的土地空間，并在此過程中解決農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題。

3.既有研究的意義與不足

綜觀既有研究，保障權(quán)視角下的宅基地制度改革思路充分考慮到了農(nóng)村宅基地所承載的居住社會保障功能及其對中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型所產(chǎn)生的重大戰(zhàn)略性意義，主張保持既有制度框架穩(wěn)定而非全盤否定，注重發(fā)揮閑置宅基地資源的戰(zhàn)略性“資源冗余”價值，傾向于在長期的發(fā)展中依靠自然力量來解決當前宅基地閑置問題。顯然，這一主張在戰(zhàn)略價值上是有其積極意義的，但是難以解決當前階段宅基地閑置浪費、村莊衰敗等問題，更不符合新時代廣大農(nóng)村居民對美好人居環(huán)境的迫切期待。財產(chǎn)權(quán)視角下的既有研究，基于農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入有限、城鄉(xiāng)居民收入差距這一客觀現(xiàn)實，看到了特定區(qū)域、特定政策框架下農(nóng)村土地財產(chǎn)價值顯化的可能性，但忽略了占比絕大多數(shù)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)普通農(nóng)村地區(qū)土地財產(chǎn)屬性天然不彰的客觀限度，而且對我國以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體的城市化模式的漸進性和復雜性缺乏深刻認識，因此其改革主張在具體實踐中往往淪為制度空轉(zhuǎn)或蘊藏著一定的政治社會風險。

既有研究的缺陷主要有三點：一是當前宅基地閑置問題成因復雜，類型多樣，但既有研究對此缺少類型劃分基礎(chǔ)上的具體分析，并進一步導致對宅基地閑置問題定位不清晰、治理思路適配性較差。二是不同區(qū)域宅基地屬性存在巨大差異，既有研究缺少區(qū)域差異視角，對絕大多數(shù)的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地閑置問題缺乏深刻分析。三是既有研究多從各自研究視角出發(fā)，先天設(shè)定了農(nóng)村宅基地的居住社會保障或財產(chǎn)權(quán)利功能屬性，進而以特定階段、特定區(qū)域、特定土地功能框定當前宅基地制度改革思路及其具體做法，忽略了宅基地制度在具體實踐中所面臨的具體問題，導致難以回應當前階段絕大多數(shù)的廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)村存在的普遍問題，同時又脫離實際臆想出相當浮躁的財富想象。宅基地制度具體實踐的豐富性和復雜性迫切需要我們引入新的理論資源與分析框架。

(二)分析框架

奧斯特羅姆[13]提出了基于公共池塘資源的自主治理理論，在國際學界引起巨大反響。公共池塘資源特指可再生但數(shù)量有限并不能滿足所有使用者消費需求的公共資源?；诖耍鶕?jù)排他性和競爭性這兩個基本維度，農(nóng)村宅基地具有三個基本特征：一是集體所有，農(nóng)戶按照村社集體成員身份參與公平分配；二是只要具備村社集體成員資格身份，在宅基地資源供應允許的情況下，農(nóng)戶之間一般不存在相互排斥；三是對于同一塊宅基地而言，土地資源是有限的，農(nóng)戶甲獲得某塊宅基地的分配資格權(quán)和使用權(quán)之后，也就意味著農(nóng)戶乙便沒有機會參與這塊宅基地的分配和使用，否則將導致較為混亂的宅基地分配秩序和利用格局?；诖?，筆者將宅基地進一步界定為“封閉性公共池塘資源”，即村莊內(nèi)部僅供村社集體成員申請并參與分配的，不具有較強的排他性卻具有較強的競爭性的地方性準公共物品。在奧斯特羅姆[14]的新制度供給理論中，具有決定意義的是影響制度供給的內(nèi)部變量和外部變量。內(nèi)部變量主要包含預期收益、預期成本、內(nèi)在規(guī)范和貼現(xiàn)率，這些變量影響任何環(huán)境下的個人策略選擇。一項制度之所以會發(fā)生變遷，核心在于變遷之后的制度收益大于制度成本。外部變量主要指影響制度供給的“外部政府”。奧斯特羅姆將政府視為制度供給的外部變量，將預期收益、預期成本、內(nèi)在規(guī)范等視為內(nèi)部變量，這一點顯然不能涵蓋制度供給實踐的豐富性和復雜性，但她強調(diào)外部變量與內(nèi)部變量相互作用的觀點有其合理性。只有將兩者結(jié)合起來，既考慮外部變量對內(nèi)部變量的影響，又考慮內(nèi)部變量的決定性作用，才能對政府在制度供給中的地位和作用給予合理定位。

制度變遷歷來是新制度經(jīng)濟學的重要命題，而制度供給理論則是制度變遷或政策創(chuàng)新理論的重要內(nèi)容。回歸改革實踐，根據(jù)奧斯特羅姆新制度供給理論基本內(nèi)容，同時參照筆者在各地調(diào)研觀察，以下四項因素較為突出：

一是預期成本。預期成本的大小，決定著制度供給積極性的高低，尤其是決定了其是否具備復制推廣的可能性和可行性。對制度供給主體而言，預期成本越大，制度供給的積極性越低；預期成本越小，制度供給的積極性越高。根據(jù)調(diào)研，預期成本包括兩項：一是經(jīng)濟成本，多表現(xiàn)為數(shù)字性財政支出；二是組織成本等非經(jīng)濟性成本，多表現(xiàn)在各層級或?qū)蛹墐?nèi)部的上下協(xié)調(diào)、落實執(zhí)行上。

二是預期收益。預期收益的高低，同樣影響制度供給積極性的高低。對制度供給主體而言，預期收益越大，制度供給的積極性越高；預期收益越小，制度供給的積極性越低。根據(jù)調(diào)研觀察，預期收益包括以下幾項：首先是經(jīng)濟收益，多表現(xiàn)在貨幣收入上；其次是社會收益等非經(jīng)濟性收益，多表現(xiàn)在群眾認可上，即群眾獲得感和滿意度；最后是政治收益，多體現(xiàn)在當?shù)攸h政領(lǐng)導干部政治待遇方面的職務升降上。

三是改革風險。對任何一項改革而言，均存在一定程度上大小不一的風險，處理不當，有可能造成群眾居無定所等重大政治社會風險，并最終直接傳導到制度供給上，即使預期成本較低、預期收益較高，在改革風險較大或存在明顯失控風險的情況下，制度供給就像“潘多拉的盒子”，一經(jīng)打開，后果不堪設(shè)想。因此，制度供給是一項需要黨委、政府統(tǒng)籌考慮各方因素的公共管理實踐活動。

四是問題匹配度。制度供給并非憑空而來，往往產(chǎn)生自強烈的制度需求。而制度需求又從何而來呢？根據(jù)筆者觀察和制度供給理論啟示，其往往來自基礎(chǔ)性問題類型所引發(fā)的群眾需求，實踐問題所引發(fā)的群眾需求是制度供給實踐當中的原始驅(qū)動力。在此基礎(chǔ)上，改革思路與改革問題匹配度才是策略選擇層次的預期成本、預期收益、改革風險的綜合考量。

基于此，我們可以建構(gòu)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地治理模式分析框架，如圖1所示。

圖1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下我國傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地治理模式分析框架

二、研究方法與案例選擇

(一)研究方法：解釋性多案例分析

鑒于本研究主要關(guān)注“當前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地閑置問題是什么，為什么產(chǎn)生以及如何選擇一種適配度更高的閑置宅基地治理模式”這一問題。參照殷[15]的觀點，案例研究更適用于以下三種情形：一是主要問題是“為什么”；二是研究者幾乎無法控制研究對象；三是研究的重點是當前的現(xiàn)實現(xiàn)象?；诖耍狙芯勘容^適合解釋性案例研究方法。同時，為有效增強本研究的解釋力和說服力，筆者采用了多案例比較分析方法。

(二)案例選擇

結(jié)合筆者田野調(diào)研并參考官方權(quán)威期刊《中國土地》等對位于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的部分宅基地改革(以下簡稱宅改)試點基本做法的經(jīng)驗介紹文本，對當前我國傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)部分宅改試點針對宅基地閑置問題而采取的主要做法進行簡單梳理，如表1所示。

表1 當前我國傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)部分宅改試點針對宅基地閑置問題的主要做法一覽表

從新聞中關(guān)于宅改試點工作以及筆者在各地駐村調(diào)研觀察來看，安徽金寨、湖北宜城和江西余江分別代表了當前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)各宅改試點針對宅基地閑置問題而開展工作的三種類型。基于此，本研究選取了安徽金寨、湖北宜城和江西余江作為案例分析對象。本文經(jīng)驗材料主要來源于筆者及所在研究團隊同仁近年來的田野調(diào)研以及筆者圍繞宅改試點工作在湖北宜城、江西余江等宅改試點區(qū)域所進行的專題調(diào)研。調(diào)研期間，筆者主要采用半結(jié)構(gòu)式訪談法、參與式觀察法等質(zhì)性研究方法來收集資料，同時參照當?shù)卣墓ぷ飨嚓P(guān)檔案文件、民間日記等，獲取了大量一手資料，為本研究順利開展提供了重要經(jīng)驗來源。同時，為了增加所獲取資料的信度，筆者運用三角測量方法對以上資料進行了全面梳理和交叉驗證。

三、多案例分析

基于對安徽金寨、湖北宜城、江西余江三地宅改試點實踐的梳理，針對當前我國廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地閑置問題，各試點地區(qū)采取了不同的解決思路及處理方式，可問題恰恰在于：究竟哪一種治理模式更加契合廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村的一般情況？筆者擬從預期成本、預期收益、改革風險、問題匹配度等多個維度對以上問題作出分析。

(一)當前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地治理的三種模式及其適用場景

1.行政調(diào)控型閑置宅基地治理模式：政治注意力集中的少數(shù)村莊

行政調(diào)控型治理模式主要指在地方黨委、政府主導下，通過增減掛鉤這一政策工具來推動閑置宅基地騰退復墾，進而解決試點區(qū)域部分村莊的閑置宅基地問題。隨著增減掛鉤政策的實施，一方面，對包括閑置農(nóng)宅農(nóng)房在內(nèi)的農(nóng)村宅基地進行騰退復墾，減少農(nóng)村建設(shè)用地，增加耕地面積，有效緩解了城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙增長”態(tài)勢與耕地保護壓力；另一方面，通過騰退復墾而整理出的建設(shè)用地指標，在政府統(tǒng)一組織搭建的交易平臺上進行交易，而后可獲取價格高低不等的土地指標收益，除去覆蓋農(nóng)戶補償成本、宅基地騰退復墾成本等硬性支出外，一般還可將其中一部分指標收益投入當?shù)卮迩f公共建設(shè)中，或作為城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金統(tǒng)籌使用，尤其是對財政能力較差的鄉(xiāng)村基層政權(quán)而言，正好為它們提供一定的經(jīng)濟收入來源?；诖?，以增減掛鉤這一政策工具來推動包括閑置宅基地在內(nèi)的農(nóng)村宅基地騰退復墾的做法在指標流出地大都是廣受歡迎的。

安徽金寨宅改試點是以通過增減掛鉤政策推動宅基地騰退復墾為基本內(nèi)容的行政調(diào)控型治理模式的典型代表。金寨宅改的關(guān)鍵在于：通過增減掛鉤政策，將包括閑置宅基地在內(nèi)的宅基地騰退復墾工作和當?shù)鼐珳史鲐毠ぷ髦械囊椎胤鲐毎徇w工作有機結(jié)合。眾所周知，易地扶貧搬遷工作可謂精準扶貧工作中成本較高且較為復雜的一項社會民生工程。如欲實現(xiàn)高效的易地扶貧搬遷，必須解決“錢從哪來”這一現(xiàn)實問題。基于此，安徽省原國土資源廳就實施了增減掛鉤政策。核心做法是：通過對目標區(qū)域農(nóng)村宅基地騰退復墾，經(jīng)整理形成土地指標，而后在各級黨委、政府和國土部門的牽線搭橋下，將這一土地指標通過交易平臺轉(zhuǎn)讓給特定城市區(qū)域的地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等用地主體。在此過程中，特定城市區(qū)域得到了開發(fā)建設(shè)所需的建設(shè)用地指標，特定農(nóng)村地區(qū)獲得了土地指標轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的土地指標收益，并且切實做到了城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，同時實現(xiàn)了村莊土地的集約節(jié)約利用并優(yōu)化了城鄉(xiāng)國土空間布局。因此，這一改革做法在安徽金寨宅改試點實踐中廣受好評。

由以上梳理可知，安徽金寨宅改試點工作主要通過增減掛鉤政策與易地扶貧搬遷工作同步推進，而增減掛鉤政策的本質(zhì)并非基于自由市場基礎(chǔ)上的土地指標自由交易，而是一場在各級黨委、政府，尤其是在國土部門組織領(lǐng)導下的徹底的且特征鮮明的行政調(diào)控實踐。其中一個重要的表現(xiàn)就是：增減掛鉤政策實踐中的土地指標價格并非市場自由定價，而是基于不同級別城市土地指標消化能力強弱不等出臺的行政指導價；增減掛鉤政策的項目實施區(qū)域也并非供需雙方自由對接，而是在各級黨委、政府的統(tǒng)籌安排下統(tǒng)一進行?；诖?，筆者稱之為行政調(diào)控型治理模式。金寨樣本是否具有推而廣之的普遍意義，適用場景如何？眾所周知，金寨宅改的核心在于增減掛鉤，看似當?shù)赝恋貎r值的顯化，本質(zhì)上是以土地指標為媒介的土地財政的跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付。問題在于：來自合肥等地的土地財政為何定向轉(zhuǎn)移到了金寨這一國家級貧困縣呢？最核心的原因是習近平總書記視察所帶來的自上而下的政治注意力集中，并經(jīng)由精準扶貧工作而帶來了大量的項目密集投放，如此方才出現(xiàn)了安徽舉全省之力保障并推進金寨宅改的工作局面。簡而言之，金寨宅改的核心在于以土地指標為媒介的增減掛鉤，基本特征是經(jīng)濟成本高昂，根本支撐是政治注意力集中?；诖?，這一宅改模式內(nèi)在對政治注意力提出了很高要求，即只適合傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)政治注意力集中的極少數(shù)村莊，并不適用也不可能推廣至絕大多數(shù)的普通村莊。

2.產(chǎn)權(quán)再造型閑置宅基地治理模式：市場要素成熟的少數(shù)村莊

產(chǎn)權(quán)再造型治理模式指通過“三權(quán)分置”等產(chǎn)權(quán)再造的方式來解決當前農(nóng)村農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題。所謂宅基地“三權(quán)分置”，即穩(wěn)定集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)、放活宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”政策的提出，主要是為解決當前農(nóng)村，尤其是廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)普遍存在的農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題。自從2018年中央一號文件正式提出之后，根據(jù)宅基地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵，各地尤其是各宅改試點也開展了積極有益的探索，大體有兩種形式：一是宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)的集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或跨集體轉(zhuǎn)讓，比如四川瀘縣宅改試點推行了宅基地的縣域范圍內(nèi)調(diào)劑；二是宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，比如租借給城市居民或城市資本來從事民宿經(jīng)營等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā)。這一政策設(shè)計旨在通過對宅基地資格權(quán)和使用權(quán)的放活，經(jīng)由市場機制實現(xiàn)對閑置農(nóng)宅農(nóng)房的充分利用。從政策實踐層面來看，對廣大中西部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，既有宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)跨集體轉(zhuǎn)讓，除了面臨之前的政策限制之外，更重要的是面臨一定的村莊社會文化邊界限制?；谑烊松鐣€(wěn)定交往的村莊生活形塑了相對清晰的村社邊界，外村人進村生活，絕不僅僅是單一外村人和所交易農(nóng)戶之間簡單的私人事務，更重要的是要取得村社中其他在村生活村社成員的同意，尤其是對宗族性村莊而言。宅基地使用權(quán)及其上房屋使用權(quán)流轉(zhuǎn)，最常見的形態(tài)即通過開發(fā)民宿經(jīng)濟發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)。如欲實現(xiàn)上述場景，前提條件有三：一是村莊社會存在足夠多的閑置的農(nóng)宅農(nóng)房可供流轉(zhuǎn)經(jīng)營；二是城市社會存在足夠多的城市居民下鄉(xiāng)承租以度假休閑；三是所在區(qū)域是否具備相應的、獨特的、可吸引人的自然類或人文類旅游資源稟賦，這一點更為關(guān)鍵。因此，市場主導下的產(chǎn)權(quán)再造型治理模式，如欲激活閑置農(nóng)宅農(nóng)房資源，本質(zhì)上是一個市場供給與市場需求是否匹配的市場問題，這一點尤其值得我們有充分認識。

以湖北宜城宅改為典型代表的產(chǎn)權(quán)再造型治理模式，尤其是在實施宅基地“三權(quán)分置”政策之后，并沒有產(chǎn)生明顯的激活閑置農(nóng)宅農(nóng)房的政策預期效果。以湖北宜城宅改試點為例，宜城宅改主要圍繞“確權(quán)登記頒證、超占有償使用、自愿有償退出、房地一體抵押貸款”四項基本內(nèi)容開展改革工作。而實踐證明，除了少數(shù)通過增減掛鉤政策而推動的宅基地騰退復墾的居民點之外，絕大多數(shù)村莊中的閑置農(nóng)宅農(nóng)房資源并沒有因為宅基地“三權(quán)分置”政策而得到充分激活利用，當?shù)仄毡榇嬖诘拿娣e超標、一戶多宅等土地管理不規(guī)范問題更沒有得到解決。值得一提的是，當?shù)丶南Ｍ谕ㄟ^“超占有償使用”來倒逼農(nóng)戶退出超標或宅基地的多宅部分，可事實上，絕大多數(shù)農(nóng)戶寧愿繳納有償使用費也絕不愿意輕易退出已經(jīng)占用的宅基地部分。當?shù)剞r(nóng)戶目前之所以愿意繳納超占有償使用費，主要是因為想獲取房地一體的產(chǎn)權(quán)證書，一旦產(chǎn)權(quán)證到手，后續(xù)收費將面臨巨大困難，這也是擺在當?shù)卣墓ぷ髅媲暗囊坏缹嵺`難題。

基于此，以湖北宜城為典型代表的宅改試點，試圖通過“三權(quán)分置”等產(chǎn)權(quán)再造的方式來解決當前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)宅農(nóng)房閑置問題，筆者稱之為產(chǎn)權(quán)再造型治理模式。宜城模式的關(guān)鍵在于：一是供給端的確存在一定體量的閑置宅基地，二是需求端需求旺盛。供需兩旺，市場條件成熟，自由交易方可有效達成。以宜城為典型代表的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的確存在一部分閑置的農(nóng)宅農(nóng)房資源，但是，市場配置機制發(fā)揮作用的障礙有二：一是這一閑置資源區(qū)位條件往往一般，未必具有足夠的吸引力；二是對農(nóng)村家庭而言，農(nóng)宅農(nóng)房往往具有深厚的家庭歷史文化記憶和清晰的村莊社會邊界，向外流轉(zhuǎn)或交易時可能因此受阻。基于此，以宜城為典型代表的產(chǎn)權(quán)再造型閑置宅基地治理模式，從政策設(shè)計上看起來非常美好，但在具體實踐中往往流于形式，注定只適合市場條件成熟的少數(shù)村莊。

3.自主治理型閑置宅基地治理模式：群眾工作突出的絕大多數(shù)村莊

自主治理型治理模式主要指面對傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)普遍存在的農(nóng)宅農(nóng)房閑置等宅基地問題，既不完全依靠黨委、政府行政調(diào)控機制，也不單純寄希望于自由市場資源配置機制，而是充分利用如黨員干部示范帶頭、群眾動員、釘子戶治理、道德輿論制約等村莊社會內(nèi)生機制來處理當?shù)剞r(nóng)宅農(nóng)房閑置等宅基地問題，最終解決當?shù)剞r(nóng)宅農(nóng)房閑置問題。不僅如此，隨著當?shù)卣脑圏c工作的深入推進，還能同步提升當?shù)鼗鶎油恋毓芾砟芰?、促進土地集約節(jié)約利用、優(yōu)化村莊土地利用秩序；而且，在部分項目資源的配套下，還能提升村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和村莊人居環(huán)境質(zhì)量，并最終極大地提升在村生活村民以及將來可能返鄉(xiāng)的農(nóng)民工群體或進城失敗農(nóng)民工群體的生活獲得感和幸福感。

以江西余江宅改為典型案例的自主治理型治理模式真正聚焦當前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，特別是中西部一般農(nóng)業(yè)型地區(qū)一戶多宅、面積超標、濫占耕地等土地利用不規(guī)范問題，尤其關(guān)注到了由此產(chǎn)生的農(nóng)宅農(nóng)房閑置，甚至廢棄問題。這些問題的普遍存在，不僅直接影響村莊整體村容村貌和人居環(huán)境質(zhì)量，部分閑置的農(nóng)宅農(nóng)房還直接影響到村莊進一步的道路拓寬等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，鑒于當?shù)卣斄ο鄬τ邢?，增減掛鉤政策實施空間不大，因此，不得不主要依靠當?shù)卮迳鐑?nèi)生資源來解決問題?；诖?，余江宅改試點主要采取了以下做法：一是以自然村為基本單元，在村社內(nèi)部選舉產(chǎn)生三至五位較有威望的村民組成村民理事會，具體負責組織實施本村的宅改工作，并經(jīng)廣泛討論而確定本村宅基地改革具體方案，主要包括合法面積標準、何為一戶多宅、收費標準等一系列宅改事項。二是宅改標準確立之后，黨員干部率先發(fā)揮示范帶頭作用，首先將自家包括閑置農(nóng)宅農(nóng)房在內(nèi)的超標農(nóng)宅農(nóng)房或影響村莊建設(shè)、村莊規(guī)劃的農(nóng)宅農(nóng)房無償拆除，為當?shù)厝罕娮鞒鍪痉?。三是村兩委干部、理事會成員、村民組長、黨員群體等再依次通過人情、面子、關(guān)系等內(nèi)生社會機制來做本家農(nóng)戶、關(guān)系要好的農(nóng)戶等相當一部分普通農(nóng)戶的工作，如此一來，便可以做通村莊內(nèi)部絕大多數(shù)農(nóng)戶的工作。四是針對剩下的極少數(shù)農(nóng)戶而言，村民理事會往往可以充分利用村社內(nèi)部道德輿論制約機制、公共事務排斥機制，甚至村莊政治意義上的強制機制來最終做通這一小部分群體農(nóng)戶的工作。如此一來，當?shù)卮迩f內(nèi)部存在的一戶多宅、農(nóng)宅農(nóng)房閑置等問題也就得到了一次性解決，同時又起到了增強基層土地管理能力、提升土地利用效率的作用并為當?shù)卮迩f基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境改善奠定了重要基礎(chǔ)。

基于此，筆者將余江主要通過精英帶頭、群眾動員、道德約束、權(quán)利排斥等村社內(nèi)部機制來解決包括農(nóng)宅農(nóng)房閑置在內(nèi)的宅基地問題的治理模式稱為自主治理型閑置宅基地治理模式。對廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，余江經(jīng)驗是否具備推而廣之的普遍意義？許多地區(qū)宅改效果看似顯著，但卻是以政府巨額投入、引發(fā)社會矛盾等為代價的。而在余江宅改中，地方政府通過村民自治激發(fā)農(nóng)民主體性，以很低的成本取得了較大成效。據(jù)當?shù)乜h宅改辦主任介紹：無償退出的宅基地宗數(shù)和面積分別占到退出宅基地總宗數(shù)和總面積的81%、75.7%。中西部農(nóng)村地區(qū)可以學習余江經(jīng)驗，將宅改工作由政府工作轉(zhuǎn)化為村莊內(nèi)部事務，通過村民自治的方式配置宅基地資源，促使村民自動退出超標宅基地，降低宅基地制度改革成本。相比較而言，在城郊村莊及以工業(yè)為主的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村宅基地具有較高資本價值，能夠為村民帶來較大的經(jīng)濟收益，因而很難推行無償退出。因此，余江宅改能為中西部傳統(tǒng)農(nóng)村的村莊治理提供經(jīng)驗樣本，其中重要抓手就是廣泛而深入的群眾工作。

(二)面向宅基地閑置問題的治理模式比較

從既有三類治理模式具體實踐來看，對以安徽金寨宅改為典型代表、以增減掛鉤為主要政策工具的行政調(diào)控型治理模式而言，預期成本，尤其是經(jīng)濟意義上的改革成本是極其高昂的，主要由特定城市地區(qū)用地主體負責支付，并極有可能最終轉(zhuǎn)嫁到進城買房的新市民身上。同時，對特定農(nóng)戶和當?shù)攸h委、政府以及村社集體等而言，增減掛鉤中的預期收益也是非?？捎^且穩(wěn)定的，因此得到了當?shù)匾恢碌恼J可、支持，甚至期盼。此外，通過增減掛鉤這一政策工具來推動宅基地騰退復墾，其可能蘊藏的改革風險與當?shù)攸h委、政府對增減掛鉤這一政策工具的認識水平和控制能力高度相關(guān)，有風險，但可控。最后，金寨宅改試圖通過增減掛鉤這一政策工具來推動解決宅基地問題，本質(zhì)上是在用政府財政手段來解決一個長期以來由于基層土地管理能力滯后所產(chǎn)生的土地管理問題和中長期的城市化問題。簡而言之，筆者對試圖通過增減掛鉤這一政策工具來推動宅改的行政調(diào)控型治理模式的基本評價是：各級黨委、政府，尤其是原國土部門充分利用國家土地政策，高成本地解決了特定農(nóng)村地區(qū)的宅基地退出問題，但并不能解決絕大多數(shù)村莊絕大多數(shù)農(nóng)戶的普遍的宅基地閑置或利用粗放問題。因此，行政調(diào)控型治理模式不應成為我們國家解決廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地問題的主導思路，增減掛鉤政策的內(nèi)涵本身限定了其發(fā)揮作用的政策范圍和適用場景。

對以湖北宜城為典型代表，以確權(quán)頒證、“三權(quán)分置”為主要內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)再造型治理模式而言，從預期成本來看，除了前期確權(quán)登記頒證需要政府職能部門支付一定的制度成本外，余下主要由交易雙方內(nèi)部自行分攤市場交易成本。從預期收益來看，按照政策設(shè)計，也主要由交易雙方共同分享。從改革風險這一維度看，短時間內(nèi)不會產(chǎn)生政治社會風險，但中長期來看，尤其是在國家遲遲不能為絕大多數(shù)農(nóng)戶提供相應的制度性的居住社會保障的情況下，對將農(nóng)宅農(nóng)房已經(jīng)轉(zhuǎn)讓出去的農(nóng)戶群體而言，一旦遭遇外部經(jīng)濟危機，城市生活就有可能出現(xiàn)變故，在缺乏基本社會保障的情況下，勢必面臨較大的生活困難，并進而轉(zhuǎn)化為一定的政治社會風險，且規(guī)模越大，風險越高。從問題匹配度分析來看，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)廣大農(nóng)村區(qū)位條件一般，經(jīng)濟活動不活躍，土地市場發(fā)育有限，農(nóng)宅農(nóng)房價值不高，同時鑒于其不易移動的物理屬性，因此在當前條件下，以宅基地“三權(quán)分置”為主要內(nèi)容的市場化導向的產(chǎn)權(quán)再造型治理模式，很難解決傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)因土地管理不到位等所產(chǎn)生的宅基地閑置問題。

對以江西余江為典型代表，以“拆舊房、建新村”為主要內(nèi)容的自主治理型治理模式而言，經(jīng)濟維度上預期成本不高，高度組織化的改革模式中，成本主要分散在組織起來的政治社會過程中，且主要由當?shù)攸h委、政府和基層組織承擔。預期收益方面，房屋被拆除的個體農(nóng)戶具體的預期收益也許是不高的，但通過拆除一戶多宅的多宅部分、面積超標的超標部分、閑置廢棄宅基地、豬圈牛欄、廁所等在內(nèi)的對村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)和村容村貌有影響的部分房屋及其附屬建筑，對全村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人居環(huán)境改造產(chǎn)生了積極正向的影響。因此，村莊整體意義上的預期收益是非?？捎^的。改革風險方面，余江模式最大限度地保障了在村人口以及將來可能的返鄉(xiāng)人口群體的居住社會保障權(quán)利，也通過宅改至少可以滿足村莊未來10～15年的新增宅基地需求，因此，暫無發(fā)現(xiàn)特別的政治社會風險。從問題匹配度來看，余江宅改聚焦傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)普遍存在的土地利用粗放低效的問題，一方面致力于一次性解決一戶多宅、面積超標等土地利用不規(guī)范問題，另一方面著力緩解或解決農(nóng)宅農(nóng)房不合理性閑置所帶來的村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受阻、人居環(huán)境改造受影響等村莊負面影響，在切實解決當?shù)卮迩f宅基地不合理性閑置問題的同時，極大地提升了村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和人居環(huán)境質(zhì)量，進而有效提高了在村村民的生活獲得感和幸福感。

當前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地三大改革模式比較如表2所示。

表2 當前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地三大改革模式比較一覽表

四、結(jié)論與啟示

(一)結(jié)論

在國家為廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)戶正式建立起可替代性的、基本穩(wěn)健的、制度性的包括居住社會保障在內(nèi)的社會保障體系之前，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地的居住社會保障屬性異常突出且重要，且在可預見的未來，這一功能短時間內(nèi)難以被替代。在打工經(jīng)濟和城市化大背景下，當前農(nóng)村宅基地閑置問題復雜、類型多樣、成因各異，因此，我們必須區(qū)別對待、分類治理?；陬A期成本、預期收益、改革風險和問題匹配度的分析框架表明：以安徽金寨為典型代表，以增減掛鉤為主要政策工具的行政調(diào)控型治理模式，改革預期收益較高，但卻是建立在由特定城市來承擔土地財政跨區(qū)域轉(zhuǎn)移支付的高預期成本基礎(chǔ)上的，而且并不能解決傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)村莊絕大多數(shù)農(nóng)戶的宅基地利用粗放低效問題。以湖北宜城為典型代表，以“三權(quán)分置”為主要政策框架的產(chǎn)權(quán)再造型治理模式，改革預期成本和預期收益均由交易雙方共同承擔，但鑒于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)土地市場發(fā)育有限，加之居住社會保障屬性一時無法替代且難以剝離，因此，這一產(chǎn)權(quán)再造型治理模式同樣不能解決傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)村莊中的一般性宅基地閑置問題。以江西余江為典型代表，以空心村治理為主要內(nèi)容的自主治理型治理模式，預期成本低、預期收益高、改革風險小，關(guān)鍵是問題匹配度高，與當前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)經(jīng)濟支付能力一般、宅基地管理不規(guī)范問題突出且負面影響大、改革需求強烈等高度契合，更適用于廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，且基于群眾工作智慧和方法的余江宅改，更易在廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)其他地區(qū)實現(xiàn)低成本、高成效地推廣。

(二)啟示

當前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地閑置問題的長期性和復雜性內(nèi)在要求包括學界和政策部門在內(nèi)的社會各界必須加強研究、全面理解、正確對待并審慎處理。經(jīng)過以上分析，我們可得到如下政策啟示：

1.堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略性思維，穩(wěn)妥推進分類施策

在當前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和快速城市化大背景下，我們必須深刻認識并正確對待當前我國廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地的居住社會保障屬性這一基本性質(zhì)，尤其是要充分認識到宅基地閑置問題的多樣性和復雜性以及農(nóng)戶家計模式的脆弱性和農(nóng)民進城的漸進性。因此，聚焦當前宅基地制度改革，客觀上要求我們必須堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略性思維和分類治理思想，有計劃、有步驟地在接下來漫長而復雜的城市化進程中逐步消化解決當前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地閑置問題。針對由于打工經(jīng)濟和城市化而產(chǎn)生的合理性閑置，我們必須抱有基于實事求是精神的歷史耐心和戰(zhàn)略定力，在國家尚未為廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)戶建立起基本穩(wěn)健的制度性的包括居住社會保障在內(nèi)的社會保障體系之前，不宜操之過急、人為盲目地推動屬于合理性閑置的農(nóng)宅農(nóng)房騰退復墾或經(jīng)營流轉(zhuǎn)。由于土地管理能力滯后所產(chǎn)生的一戶多宅等所導致的宅基地閑置問題，屬于不合理性閑置，我們必須對癥下藥，切實加強基層土地管理體系和能力建設(shè)，爭取治亂于嚴。

2.統(tǒng)籌制度建設(shè)和組織建設(shè)，有效提升基層土地管理能力

長期以來，我國基層土地管理能力滯后，由此導致了包括宅基地不合理性閑置在內(nèi)的一戶多宅、面積超標等一系列土地粗放低效利用，甚至是違規(guī)用地問題。究其原因，既有宅基地管理制度上的漏洞，又存在宅基地管理組織上的缺位。當前，各地宅基地制度改革試點工作更加重視制度建設(shè)，尤其是有利于宅基地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的相關(guān)產(chǎn)權(quán)制度配套建設(shè)，但是忽略了基層土地管理中的組織建設(shè)，因此，也就難以實質(zhì)性地提升基層宅基地管理能力。從以往基層治理經(jīng)驗來看，充分發(fā)揮基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村級組織的作用，不僅可解決長期以來的歷史遺留問題，而且可建立長效的宅基地管理體制機制?；诖?，我們既要重視基層土地管理中的制度建設(shè)，又要統(tǒng)籌基層土地管理中的組織建設(shè)，尤其要注重發(fā)揮基層土地管理部門和基層組織的主體性和積極性，堅持部門統(tǒng)籌和屬地管理有機結(jié)合，切實提升基層土地管理能力。

3.堅持人民主體性地位，充分運用群眾工作智慧與方法

從當前階段看，宅基地依舊是保障農(nóng)村家庭安居樂業(yè)和農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，且國家層面的制度性居住社會保障不建立，其居住社會保障屬性難以剝離。在相當一部分農(nóng)村群眾依舊要長期在村生活并依托農(nóng)村實現(xiàn)家庭再生產(chǎn)的大背景下，如要有效解決當前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)較為普遍而突出的宅基地不合理性閑置這一問題，我們就必須始終堅持人民主體性地位，聚焦當前廣大農(nóng)村群眾普遍關(guān)心的真問題，同時充分利用精英動員、群眾動員等群眾工作智慧與方法，注重從基層治理這一實踐路徑來真正解決由于基層土地管理不到位所產(chǎn)生的宅基地不合理性閑置問題，充分理解并聚焦當前廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)在村人口以及將來可能返鄉(xiāng)的農(nóng)民工群體生產(chǎn)生活中的痛點問題，切實將“空心村整治”與村莊規(guī)劃、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊人居環(huán)境改造等結(jié)合起來，充分實現(xiàn)自上而下的國家資源下鄉(xiāng)與自下而上的農(nóng)民需求表達有效對接，最大限度地有效回應并努力滿足廣大傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)絕大多數(shù)群眾的共同需求。