徐世棟

（青海民族大學，青海 西寧 810007）

中共十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，十九屆四中全會繪制具體時間圖譜，到2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社會治理作為國家治理總體目標的具體實現(xiàn)路徑之一，必然加快實現(xiàn)現(xiàn)代化的進程。

我國自古就是統(tǒng)一的多民族國家，無論從占地面積或涉及人口來說，還是從政治屬性或社會經(jīng)濟屬性來看，民族地區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展意義深遠。然而，由于歷史傳承、經(jīng)濟發(fā)展、文化特點、社會風俗等多方面的差異，我國不同地區(qū)社會治理現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑不可能千篇一律，這就需要結合各自不同的治理場域情景，在社會治理普遍規(guī)律的指導下進行創(chuàng)新研究。

青海省是一個多民族地區(qū)，少數(shù)民族人口占全省總人口的47.71%，其中6個民族自治州占全省面積的97.1%，人口占青海省總人口的35.9%[1]。本文以青海省六個民族自治州①為具體調(diào)研點，對民族地區(qū)社會治理機制優(yōu)化路徑進行探究。

一、民族地區(qū)社會治理場域分析

法國社會學者布爾迪厄提出場域理論，認為“位置間客觀關系的一個網(wǎng)絡或一個架構”[2]形成特定場域。場域就如物理學研究中的磁場一樣，普遍、客觀存在，具有不同的層次。一方面，特定場域因為與別的場域存在明顯的區(qū)隔，相對封閉；另一方面，特定場域內(nèi)部及其與外部之間又存在各種不間斷的關聯(lián)，是相對開放的。場域中的行動者主體受諸多因素的影響，形成相對的位置關系，相互制約形成動態(tài)平衡，保持整個場域的相對穩(wěn)定。民族地區(qū)作為一個特定場域，受相對獨立區(qū)隔空間的影響，形成特色鮮明的行動邏輯。據(jù)此，民族地區(qū)在基層社會治理實踐運行中既要遵循社會治理普遍規(guī)律，又要結合本場域的特有屬性及動態(tài)演變進行適應性創(chuàng)新。

民族地區(qū)發(fā)展環(huán)境普遍存在特殊性，自然條件、地理特征、經(jīng)濟類型、歷史文化、政治影響等因素對當?shù)厣鐣卫硇纬啥喾矫娴挠绊懀黾由鐣卫黼y度。

（一）自然資源稟賦提高社會治理成本

青海省地處青藏高原，屬高原高寒氣候。海拔高，氣溫低，冬寒夏涼，無霜期短，晝夜溫度差大，降水量較少。冬季平均氣溫最低—20℃，最高也只有—7℃，而且冬季持續(xù)時間長。當?shù)厝苏f“這里全年只有兩個季節(jié)，冬季和大約在冬季”，尤其果洛、玉樹等高海拔地區(qū)，工程建設適宜期全年只有5—6個月，這給住房保障、交通道路、基礎設施等社會服務帶來了極大的困難。

尤其是交通、電力、通信等基礎設施建設更為典型。以電力建設來說，青海省用電、供電及成本投入嚴重失衡。西寧市、海東地區(qū)用電量占全省90%左右，六州用電量占10%左右，但六州供電面積占青海省電網(wǎng)供電面積的87%，電網(wǎng)投資占總投資70%以上，而且六州因地廣人稀、山大溝深、氣候條件差，維護成本極高。

（二）人口居住格局和城鄉(xiāng)牧三元結構降低了成果共享

我國西北地區(qū)地廣人稀，人口密度小。截至2019年底，青海省六州中人口密度最大的黃南藏族自治州每平方公里只有15.73人，海西蒙古族藏族自治州每平公里僅有1.73人，這不僅與全國城市人口密度差距巨大，與全國平均每平方公里143人的人口密度也存在很大差距（見表1）。過低的人口密度加上牧業(yè)經(jīng)濟方式的流動性，使青海六州牧民共享治理成果面臨“投入高、維護成本大、利用率低、可及性差”的兩難選擇。

表1 青海涉藏六州人口密度（單位：人/平方公里）

青海省六州經(jīng)濟類型多元，城鎮(zhèn)、農(nóng)村、牧業(yè)、半農(nóng)半牧經(jīng)濟交織發(fā)展，其中以牧業(yè)經(jīng)濟為主，牧業(yè)經(jīng)濟的流動放牧、分散居住給社會治理帶來很大挑戰(zhàn)，無法及時、均等、按需地提供高質(zhì)量的服務內(nèi)容。醫(yī)院、學校、公共交通等大部分服務資源點都設在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，大部分牧民居住分散且離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較遠，又沒有固定的公共交通工具，給牧民享用這些服務資源增加了成本，影響成果共享。

（三）文化多元增加了社會治理供需耦合的難度

青海省民族構成多元，漢族、藏族、蒙古族、回族、土族、撒拉族等多民族聚集，民族文化多樣、生活習慣各異，多民族之間又普遍存在著不同程度的交往、交流、交融。多姿多彩的民族文化形態(tài)形成了多層次的需求偏好，加上不同收入、不同經(jīng)濟形態(tài)、不同地域、不同宗教等多因素的影響，使基層公眾需求出現(xiàn)多層次性，甚至有些地區(qū)、民族內(nèi)部的需求存在較大差別，需要精準化治理。

（四）傳統(tǒng)文化因素影響公眾參與及需求表達意愿

青海省六州少數(shù)民族占總人口的78.1%，尤其黃南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州少數(shù)民族人口比例都超過90%。少數(shù)民族文化特征明顯，普遍信仰宗教，藏族及其他一些民族有自己的語言、文字，各個民族在飲食、服飾、建筑、風俗習慣、價值取向、生活理念、審美標準等諸多方面形成了顯著的“個性化”文化特征。這些文化特征在社會治理需求中形成集體偏好。比如，受藏傳佛教的影響，涉藏地區(qū)民眾普遍表現(xiàn)出“樂天知命的人生態(tài)度”“神佛意識強、民眾意識弱”“重來世、淡現(xiàn)實，重宗教、輕凡人，重忍讓、少抗爭”[3]，這些文化特點制約著青海省六州民眾在社會治理機制中的公眾參與和需求表達，意愿相對弱化。

（五）財政自給能力限制了當?shù)厣鐣卫砟芰办`活性

青海地域遼闊，礦產(chǎn)豐富，但出于“全國生態(tài)一盤棋”考慮，對全省廣大民族地區(qū)，尤其三江源地區(qū)生態(tài)進行了重點保護，限制進行大規(guī)模城市建設和工業(yè)發(fā)展，三江源國家公園的建設更是劃定了“旅游緩沖區(qū)”“科研試驗區(qū)”“核心無人區(qū)”，所執(zhí)行的生態(tài)保護標準也更為嚴格。青海生態(tài)建省的紅利還未顯現(xiàn)，受以牧業(yè)經(jīng)濟為主的單一產(chǎn)業(yè)結構的影響，青海各地財政自給能力嚴重不足，地方生產(chǎn)總值遠遠落后于其他省市，中央財政轉(zhuǎn)移支付和財政專項經(jīng)費占絕對比例?！柏敊唷钡木窒扌圆粌H大大限制了當?shù)卣鐣卫砟芰?，同時也限制了轄區(qū)政府根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟、文化、社會等特點靈活治理的自主性。

（六）環(huán)境特殊性對治理目標多重性提出了更高的要求

除了自然環(huán)境嚴酷之外，青海省六州還是一個多民族、多宗教地區(qū)，民族宗教工作面臨十分復雜的環(huán)境。同時三江源還是“中華水塔”，“最大的責任”“最大的價值”“最大的潛力”都在生態(tài)，肩負著“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量只能變好，不能變壞”的責任。這就要求治理主體除掌握相關專業(yè)知識和技能外，還必須熟悉民族工作、宗教工作，并要樹立“全國生態(tài)一盤棋”的大局意識，這對從事這些工作的人員提出了政治素養(yǎng)等方面更高要求。

二、新時代民族地區(qū)社會治理場域變化

近年來民族地區(qū)社會治理取得了顯著成效，基礎設施改善，生活水平提升，公共服務覆蓋面不斷擴大。與此同時，隨著社會的轉(zhuǎn)型，民眾需求呈現(xiàn)多層次、多樣化特征。這些改變也促使民族地區(qū)治理環(huán)境發(fā)生了新的變化，要求新時代民族地區(qū)社會治理必須緊密結合社會事業(yè)新變化，調(diào)整治理方式，提升治理成效。

（一）居民生計方式多元化

民族地區(qū)社會的發(fā)展使這里居民的生計方式有了多維度的變化。歷史上青海省六州牧民主要從事牧業(yè)生產(chǎn)維持生計，改革開放四十多年來，商業(yè)、加工、交通運輸、外出打工等多種謀生方式開始涌現(xiàn)并日趨普遍。特別是交通條件的改善和物流行業(yè)的發(fā)展，歷史上形成的商人就是“黑骨頭”的觀念發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，越來越多的人開始經(jīng)營多種生意，市場經(jīng)濟意識越來越深入人們的觀念。蟲草價格的暴漲使得在一些州、縣，有人專門買賣蟲草，有蟲草草場的牧民向外承包草場，或招工挖蟲草，沒蟲草草場的牧民到別人草場挖蟲草。從蟲草的采挖到收購加工再到銷售形成了一個龐大的產(chǎn)業(yè)鏈，其波及范圍和影響是前所未有的。

隨著民族地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，在當?shù)乜h城或其他城鎮(zhèn)居住的居民開始增多，其生計方式更加多元化。一些生態(tài)移民移居移民點后，開始嘗試新的謀生手段，或到一些企業(yè)和公司上班，或以打工為主要生計。這些多元化的生計方式不僅改變著他們的思維模式和價值理念，而且將他們帶進了現(xiàn)代生活環(huán)境。

（二）與外界交流不斷拓展

青海省“一主八輔”機場布局基本形成，鐵路、公路建設日新月異，使青海省六州與外界的距離縮短，聯(lián)系日益頻繁。原先從西寧市到玉樹藏族自治州行程至少需要一個星期左右，物資的運輸則更加緩慢?，F(xiàn)在從玉樹藏族自治州到西寧開車僅需十多個小時，如果選擇飛機，則更加便捷。鐵路沿線的地區(qū)因為高鐵的開通出行也更加便利。這種交通的進步不僅僅使青海省六州居民的生活用品極其豐富，更為深遠的是在一定程度上改變了人們的思想、觀念，盡管這一層面的變化看起來不是那么直接、明顯，但這些變化卻引導著民族地區(qū)居民的生活，并產(chǎn)生著深遠的影響。

（三）居民文化素質(zhì)普遍得到提升

藏族社會受藏傳佛教的影響極大，歷史上寺院作為藏傳佛教文化主要載體和宗教活動的中心，代替了家庭的文化傳承功能，壟斷了文化傳承的途徑和文化教育的權利。元明清時期很多有影響的藏族學者基本是藏傳佛教寺院的僧人，都是通過寺院教育不斷成長，并影響社會，但寺院教育幾乎與普通老百姓無緣。

新中國建立以來，現(xiàn)代學校在青海省六州逐步建立，教育開始惠及普通百姓，學校教育的普及使得居民文化素質(zhì)普遍得到提升。2011年青海省實現(xiàn)“兩基”目標，異地辦學的比例逐步提升，青海六州居民教育狀況得到改觀。2018年教育部向全國推廣控輟保學“青海經(jīng)驗”。政府部門以專項建設選派學生到教育資源更為豐富的異地省份接受教育，使藏族大學生比例得到大幅度提高。干部隊伍也通過掛職、交換、培訓等多種措施得到鍛煉。通過西部計劃等項目培養(yǎng)了一大批少數(shù)民族高層次人才。多途徑的教育讓民族地區(qū)居民掌握了更多的科學知識，不僅提升著當?shù)鼐用竦纳钏?，更改變著民眾的知識結構及認知社會的渠道。

（四）公眾需求更加多樣與復雜

隨著青海省“小財政，大民生”戰(zhàn)略措施的實施，民眾的生活質(zhì)量普遍得到提升，休閑娛樂方式由原來較為單一的節(jié)日慶典、宗教活動發(fā)展為體育運動、出行旅游、音樂舞蹈、藝術活動等。公路、鐵路、航線等基礎設施的興建，電力、通訊、網(wǎng)絡設備的逐步普及，民族地區(qū)居民與外界交流形式更多、速度更快、內(nèi)容更加豐富；義務教育的普及和民族地區(qū)青年人文素養(yǎng)、價值取向趨向多元；民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，人均收入增加，民生得到大幅改善，新農(nóng)村建設環(huán)境美化，休閑娛樂項目增多，公共服務體系不斷完善，公眾日常生活不斷豐富，這些都使公眾需求更加復雜、多樣。

（五）基本公共服務不均等現(xiàn)象依然存在

進入新時代，民族地區(qū)基本公共服務水平大幅提升，居民生活水平有了很大改善，青海省六州所有鄉(xiāng)村都已經(jīng)通電，實現(xiàn)了縣鄉(xiāng)村全部通路。但受地理特征、居住格局等因素影響，基本公共服務不平衡、不充分、不均等現(xiàn)象依然突出。相對于農(nóng)業(yè)社區(qū)，牧業(yè)社區(qū)居住非常分散，比較僻遠的個別家庭仍存在未通電或汽車到不了家門口的現(xiàn)象。

三、民族地區(qū)社會治理面臨的機遇與挑戰(zhàn)

（一）發(fā)展機遇

1.國家治理現(xiàn)代化建設的發(fā)展趨勢

黨的十八屆三中全會提出了創(chuàng)新性概念——“治理”?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為國家下一步全面深化改革的總目標。黨的十九屆四中全會進一步梳理中國特色社會主義制度優(yōu)越性，繪制了實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化三步走的具體圖譜。民族地區(qū)社會治理作為國家治理體系的重要組成部分，勢必在國家治理現(xiàn)代化建設中得到進一步提升。

2.實踐經(jīng)驗逐步積累，相關研究不斷完善

經(jīng)過70年的實踐，中國共產(chǎn)黨不斷將治國理政、治邊穩(wěn)邊、治藏興藏的實踐經(jīng)驗進行概括，將治國、治邊、治藏的實踐過程與中國特色社會主義理論有機地統(tǒng)一起來。習近平在中央第七次西藏工作座談會上指出，在黨中央堅強領導下，在全國人民大力支持下，西藏各族干部群眾團結一心、艱苦奮斗，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，各項事業(yè)取得全方位進步、歷史性成就。實踐充分證明，黨中央關于西藏工作的方針政策是完全正確的[4]。西藏、四川、甘肅、云南和青海五省（區(qū)）也結合各地的特點推出了一系列涉藏地區(qū)社會治理創(chuàng)新政策，并在實踐中積累了許多經(jīng)驗。

隨著實踐的不斷深入，學界對社會治理相關研究也不斷深入，民族地區(qū)社會治理研究產(chǎn)出了許多研究成果。這些研究成果和實踐經(jīng)驗對民族地區(qū)進一步推進社會治理創(chuàng)新具有重要意義。

3.對口援建工作縱深發(fā)展

為進一步推進青海省六州快速發(fā)展，2008年國務院專門出臺了《關于加快青海等省藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》，開啟了6個發(fā)達省市、32個中央國家機關和18家中央企業(yè)參與的對青海省六州對口援建工作。在具體援建中，不僅各省市單位的援建方式更加多樣、援建領域進一步拓展，還從優(yōu)勢互補和區(qū)域援助便利角度出發(fā)，新增廣東省、四川省、湖北省、安徽省、陜西省、甘肅省加入科技援青隊伍，在科技援建中形成了“5+6+6”新格局②。

4.政府對市場組織的充分肯定和大力扶持

“政府和市場各有其功能優(yōu)勢和功能劣勢，這是在政府權威與市場交換互動歷史過程中顯現(xiàn)出來的不爭事實。”[5]鑒于市場高效率、低成本、靈活性的運行優(yōu)勢，“市場化是當代政府管理的新理念，是當代社會治理的重大戰(zhàn)略和政府改革的主流方向之一”[6]，市場組織進入公共選擇范圍是基本公共服務發(fā)展的必然趨勢。

在各級政府平臺搭建、資金補貼、政策優(yōu)惠等舉措的扶持與引導下，青海省六州民營企業(yè)無論從數(shù)量還是從發(fā)展規(guī)模都有了快速發(fā)展，尤其當?shù)夭刈迕駹I企業(yè)增長勢頭迅猛?！?000年至2017年的18年間，青海藏區(qū)藏族民營企業(yè)的戶數(shù)從12戶增長到5122戶，年均增長率為43.52%；注冊資金總額由2000年的0.71億元增長至2017年的153.54億元，年均增長率為39.02%。2014年后，隨著國家扶持中小企業(yè)相關政策的出臺，藏族民營企業(yè)戶數(shù)發(fā)展更加迅猛，從2013年的955戶增加到2017年的5122戶，比2013年增長436%；注冊資金總額由2013年的25.78億元增長至2015年的153.54億元，比2013年增長496%”。[7]毋庸置疑，民營企業(yè)的發(fā)展對青海省六州經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用，也為當?shù)厥袌鲋黧w參與基本公共服務供給機制，提供了適應當?shù)毓娖?、服務需求的發(fā)展環(huán)境。

5.政府購買服務與社會組織的快速發(fā)展

為全面激發(fā)社會力量，2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》出臺，標志著政府購買服務正式從地方經(jīng)驗推升到國家政策。青海省政府于2014年出臺《青海省人民政府辦公廳關于印發(fā)政府向社會力量購買公共服務實施辦法的通知》，購買公共服務目錄達14類115項。為進一步促進政府向社會組織購買服務的發(fā)展，青海省民政廳、省財政廳又制定出臺了《2017年度青海省民政部門向社會組織購買社會工作服務和社區(qū)便民服務試點實施方案》。2020年，青海省人民政府辦公廳印發(fā)《青海省政府購買服務實施辦法》，積極引導并進一步規(guī)范政府購買服務。

青海省民政廳2017年投入2000萬向社會組織購買服務。雖然實施購買服務項目試點地區(qū)為西寧市4區(qū)3縣和海西蒙古族藏族自治州格爾木、德令哈兩市的城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)，還未推向青海省六州，但規(guī)定凡在青海省、市、縣（市、區(qū)）民政部門登記注冊，具有健全的財務管理制度、固定的辦公場所和專業(yè)人員，年檢合格且無違法違規(guī)不良信用記錄的社會工作服務類、社區(qū)服務類社會組織法人均可申報購買服務項目。社會組織參與青海省六州社會治理的途徑將更加多元。經(jīng)過社區(qū)對接、區(qū)（縣）初審、市（州）復審、第三方專家委員會獨立評審，2017年最終確定29家社會組織承接42個購買服務項目，涉及老年人、殘疾人、孤兒、低保家庭、留守困境兒童等特殊困難群眾心理慰藉、精神關愛、行為偏差兒童矯正、老年日間照料、生活照料、慈善救助、助殘康復、健康指導、文化娛樂、便民服務等10大類服務，項目資金975.78萬元。

（二）面臨挑戰(zhàn)

1.民族地區(qū)人文地理環(huán)境的挑戰(zhàn)

發(fā)展環(huán)境的挑戰(zhàn)既有自然環(huán)境、社會環(huán)境的影響，也有生態(tài)環(huán)境保護的挑戰(zhàn)。從自然環(huán)境來看，青海省六州嚴酷的地理和氣候環(huán)境，加上牧業(yè)經(jīng)濟、游牧生活較為分散且根據(jù)季節(jié)轉(zhuǎn)換不斷流動的居住格局，對當?shù)厣鐣卫硎且粋€嚴峻的挑戰(zhàn)。從社會環(huán)境來說，民族地區(qū)一般少數(shù)民族聚集。在這里“不謀民族工作，不足以謀全局”，民族工作是當?shù)氐闹攸c工作。這就要求各供給主體在具備相應的基本公共服務能力的同時，更要保持清醒的頭腦和較高的鑒別能力，始終要堅持堅定的政治立場，嚴格遵守黨和國家制定的各項民族政策與法規(guī)，合法、合理地開展治理工作。從生態(tài)環(huán)境保護來看，生態(tài)保護是這里的首要工作，“國之大者”。全省國家級、省級禁止開發(fā)區(qū)域面積達23.04萬平方公里，占全省總面積近三分之一。生態(tài)紅線保護區(qū)多方面限制當?shù)毓I(yè)發(fā)展和城市建設，經(jīng)濟來源單一且總量相對較小，財政自足嚴重受限。來自發(fā)展環(huán)境多方面的挑戰(zhàn)，無疑給青海省六州社會治理提出了更高的要求。

2.國內(nèi)外敵對勢力、分裂勢力的長期阻撓

隨著中國國力的不斷強大，西方敵對勢力處處設障，阻礙中國發(fā)展。利用涉藏問題不斷給中國施壓，是西方敵對勢力分化中國的長期戰(zhàn)略。進入新時期，涉藏國際斗爭形勢仍然嚴峻。達賴集團不斷變換手法，通過非法集會、靜坐、示威游行、自焚等卑劣手段，制造國際輿論，提出“大藏區(qū)”“高度自治”和“一國兩制”，企圖在所謂的“西藏獨立”問題上取得新的突破。市場組織和社會組織也是其重點拉攏目標，通過表面上給民族企業(yè)投資贊助，幫助民族企業(yè)尋找國內(nèi)外合作商、拓展海外市場等形式，不斷進行滲透，培植骨干力量，煽動民族仇恨，破壞民族團結。整體來看，近年來青海省六州經(jīng)濟繁榮、社會穩(wěn)定、民生改善，但是由于自然環(huán)境、歷史發(fā)展的特殊性，青海省六州發(fā)展過程中經(jīng)濟總量小、治理難度大等問題依然突出，發(fā)展經(jīng)濟、維護穩(wěn)定、基本公共服務均等化等工作仍然面臨著長期的、復雜的挑戰(zhàn)，“穩(wěn)中有變數(shù)、穩(wěn)中有風險、穩(wěn)中有隱憂”[8]。

3.與東部沿海地區(qū)的差距較大

民族地區(qū)受資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展、歷史欠賬等眾多因素的影響，社會治理原本就起步晚、水平低、難度大，與其他省市相比存在較大差距。再加上當?shù)刭Y源優(yōu)勢難以發(fā)揮，生態(tài)紅利還未見收益，產(chǎn)業(yè)發(fā)展限制較多，財政自給能力低、投入小，使社會治理水平與其他地區(qū)，尤其與東部省市相比較存在較大差距。這種差距的持續(xù)存在不僅影響民族地區(qū)的凝聚力、向心力，同時也制約著“各民族共同繁榮發(fā)展”奮斗目標的實現(xiàn)，進而阻礙著民族地區(qū)治理現(xiàn)代化發(fā)展。

4.維穩(wěn)壓力大

受國內(nèi)外發(fā)展態(tài)勢影響，民族地區(qū)維穩(wěn)工作壓力較大，這也給當?shù)厣鐣卫韼砗芏嗖槐?。一方面，維穩(wěn)工作分散了基層本來就比較緊缺的服務人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國正式行政服務的神經(jīng)末梢，對上需要負責對接很多職能部門，所以基本都是一人身兼好幾個業(yè)務崗位。而在“穩(wěn)定壓倒一切”的態(tài)勢下，尤其到采挖蟲草等重大節(jié)點的時候，大部分人員主要精力用于維穩(wěn)，無暇顧及甚至影響其他工作的正常開展。另一方面，受維穩(wěn)態(tài)勢的影響，許多群體活動受到限制。比如為了提升服務成效，像基本公共文化服務需要組織一些集體活動，這需要經(jīng)過嚴格的申報審批程序，在有些關鍵節(jié)點或敏感時期對這些活動的組織影響較大。

5.社會轉(zhuǎn)型期的多種問題交織發(fā)展

民族地區(qū)正處于現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展以及社會急劇轉(zhuǎn)型時期，傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明、牧業(yè)經(jīng)濟與市場體制、游牧生活與自媒體時代、宗教文化與世俗生活的激烈碰撞，產(chǎn)生了許多之前沒有的社會問題，如生態(tài)移民的后續(xù)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟文化適應等問題，網(wǎng)絡負面輿情的科學引導問題，藏傳佛教僧職人員納入社會化管理及傳承培養(yǎng)問題，依法治藏與藏族習慣法如何一致化的問題，因蟲草山界范圍、征地拆遷、占地賠償、資源開發(fā)等引發(fā)的利益糾紛問題……這些新問題與原有的經(jīng)濟基礎薄弱、社會發(fā)育遲緩等老問題交織在一起，給民族地區(qū)社會治理帶來不少影響。

6.市場機制尚不完善

受地理環(huán)境、傳統(tǒng)文化、教育水平、經(jīng)濟政策等因素的影響，青海省六州經(jīng)濟普遍滯后，發(fā)展遲緩。雖然近年來在中央政府和當?shù)卣拇罅ε嘤?，青海省六州企業(yè)數(shù)量猛增、競爭能力提升，市場經(jīng)濟繁榮，經(jīng)濟總量飆升，但整體來說，依然沒有形成完善的市場機制。有學者認為六州“經(jīng)濟不是通過市場，而是通過‘習慣’‘人際關系’來維持與延續(xù)…藏區(qū)的市場發(fā)育很不完善；即使是已經(jīng)存在的市場，也很不規(guī)范。市場中往往帶有濃烈的傳統(tǒng)印記”[9]。

7.鮮明的文化特征需要提供本土化服務

從民族文化現(xiàn)象看，各民族經(jīng)過長期的歷史發(fā)展與交流交融，青海省六州民族文化氛圍濃厚、特征顯明。這就決定了無論是提供服務的主體，還是接受服務的客體和服務內(nèi)容，毫無疑問都會受到當?shù)厣贁?shù)民族文化尤其是藏族文化的影響。在這樣特征明顯的文化氛圍下，要想保證服務的有效性，就必須在尊重、融合當?shù)刂黧w文化的前提下，結合當?shù)匚幕卣?、民族習慣提供“本土化”的服務。而準確地探索出基本公共服務供給與當?shù)匚幕钠鹾宵c，這又是一個新的研究課題。

四、民族地區(qū)社會治理機制優(yōu)化路徑探析

（一）治理共同體的協(xié)同增能

鑒于治理情景的特殊性，民族地區(qū)相對于其他地區(qū)治理難度更大，而經(jīng)濟結構單一、財政自給嚴重不足、維穩(wěn)壓力大等方面，制約著當?shù)卣卫砟芰Φ倪M一步提升。這需要通過供給主體的拓展和協(xié)同互動關系的改善來進一步提升民族地區(qū)治理主體的治理能力（見圖1）。

圖1 民族地區(qū)社會治理多元主體協(xié)同增能機制模型

1.治理主體的進一步拓展

第一，各級黨組織政治功能的進一步強化。黨的十九屆四中全會強調(diào)，堅持黨的集中統(tǒng)一領導，保持政治穩(wěn)定是我國國家治理體系的顯著優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨在中國政治總格局中的地位決定了其在中國各項事業(yè)中的領導地位，也是中國特色社會主義事業(yè)取得偉大成就的保證，尤其在民族地區(qū)發(fā)展建設中，需要進一步加強黨中央及民族地區(qū)各級黨組織的政治保障。這需要黨中央繼續(xù)高度重視和全力支持民族地區(qū)的發(fā)展，在堅持用黨的民族區(qū)域自治、民族宗教政策指導民族地區(qū)社會治理的同時，通過政策傾斜、均衡調(diào)配等措施鼓勵和引導更多的供給主體參與民族地區(qū)社會治理體系，進一步提升整體治理能力。

第二，中央政府的服務嵌入。1994年國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》的發(fā)布，扭轉(zhuǎn)了中央財政自給能力低于地方財政自給能力的局面，提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，提升了中央宏觀調(diào)控能力。鑒于民族地區(qū)普遍存在地方政府財政自給不足、基本服務不均等的普遍現(xiàn)象，為保證民族地區(qū)重要領域項目實施成效和基本公共服務均等化的推進，中央政府在民族地區(qū)實施一般性轉(zhuǎn)移支付的同時，還需要專門設立多種專項轉(zhuǎn)移支付，專款專用，主要在義務教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)保護、基礎設施等領域，通過重大項目的實施，推動民族地區(qū)重要領域治理能力的快速提升，推進民族地區(qū)社會治理現(xiàn)代化步伐。

第三，對口援建省市的支援服務。為更好地解決我國不同地區(qū)之間發(fā)展差距問題，從1979年開始實施山東支援青海、北京支援內(nèi)蒙古、河北支援貴州、江蘇支援廣西和新疆、上海支援云南和寧夏、全國支援西藏的發(fā)達省市對少數(shù)民族地區(qū)的對口支援工作。鄧小平在20世紀80年代提出的“兩個大局”是指導我國東西部對口支援的戰(zhàn)略構想，其中先發(fā)展起來的東部沿海地區(qū)要拿出優(yōu)質(zhì)資源幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展。鑒于對西藏及四省涉藏地區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)對口援建的成功經(jīng)驗，應進一步加強發(fā)達省市對民族地區(qū)的對口支援工作，增強民族地區(qū)社會治理主體力量。

2.多元主體的協(xié)同互動增能

習近平在《推動全面深化改革實現(xiàn)新突破》中多次提及“協(xié)同”，并在接受專訪時說“十個指頭彈鋼琴”一般加強協(xié)同。在面對民族地區(qū)社會治理“投入大、成本高、績效低”的挑戰(zhàn)，更應充分發(fā)揮多元主體的協(xié)同功能，形成社會治理合力，提升社會治理水平。各級黨組織、各級政府、市場組織、社會組織等多元主體中，各自存在不同的優(yōu)勢、劣勢，多元主體必須在黨組織引領、政府主導下，形成相互依賴、相互信任、相互支持、不斷完善的協(xié)同機制，才能克服嚴峻復雜的發(fā)展環(huán)境，不斷提升社會治理成效，促進民族地區(qū)社會治理現(xiàn)代化建設。

第一，優(yōu)勢互補、取長補短，共同提升服務效能。受自身發(fā)展特點、功能角色、供給環(huán)境的影響，民族地區(qū)多元治理主體協(xié)同供給機制中的黨組織、政府、市場主體、社會組織在服務過程中展現(xiàn)著各自的優(yōu)勢，也存在著不同層面的劣勢。在協(xié)同供給的互動過程中，各個主體間只有相互信任、相互配合、揚長避短，充分發(fā)揮其他主體的優(yōu)勢彌補自身的不足，才能不斷提升治理效能。

各級黨組織通過政治方向的引領和黨建政治功能的加強，可以保證多元主體在社會治理中貫徹執(zhí)行黨的治藏方略和民族宗教政策，可以通過核心凝聚力協(xié)調(diào)全國財政、人力、政策等優(yōu)質(zhì)資源，彌補民族地區(qū)財政自給能力的不足，縮小因公共服務投入不足等原因?qū)е碌姆詹痪鹊牟罹?；各級政府通過基本公共服務的規(guī)劃設計、服務供給底線的把控，彌補黨組織微觀服務相對較少和部分基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不充分的不足；政府掌握的豐富資源和不斷擴大的購買服務范圍可以解決市場主體對政府的依賴和社會組織緊缺的資源；市場主體敏感的感知服務需求能力和多樣靈活的專業(yè)化服務；社會組織“個性化”的服務和機構小、成本低、靈活性強的運作模式可以緩解政府標準統(tǒng)一、差別化少、程序復雜效率低、服務能力有待進一步提升的難題；市場主體可以為社會組織提供資金支持、專業(yè)化服務，而政府的服務兜底和社會組織的公益性、志愿性又能補充和影響市場主體受利益、效率驅(qū)動而忽視的公平供給等等。

第二，彼此信任、相互支持，合力化解各種威脅。民族地區(qū)發(fā)展受到自然環(huán)境、經(jīng)濟基礎、分裂勢力等多方面的威脅，同時在黨中央的全面扶持和快速發(fā)展中迎來了許多發(fā)展機遇，民族地區(qū)社會治理多元主體相互支持，提升多元主體應對各種威脅的能力，齊力把握民族地區(qū)大發(fā)展機遇。

穩(wěn)定是民族地區(qū)建設發(fā)展的重點，各個供給主體可通過基本公共服務高效、精準的供給，化解各種發(fā)展矛盾，提升民族地區(qū)社會治理成效；要始終堅持和加強黨的領導，堅決貫徹黨的治藏方略和各項民族宗教政策，保證民族地區(qū)社會治理的政治方向不動搖，抵御敵對勢力的各種分裂活動；中央政府和援建省市對民族地區(qū)援建工作的進一步縱深發(fā)展將不斷縮小民族地區(qū)與其他地區(qū)社會發(fā)展差距；當?shù)卣徺I服務的進一步推廣也為市場主體和社會組織帶來更多參與空間，而市場主體與社會組織自身供給能力的逐步提升將為自己爭取更多的民眾選擇意愿及服務領域的同時，也替政府分擔更多的服務任務。

雖然不能通過協(xié)同增能解決民族地區(qū)社會治理機制遇到的所有困難、問題與威脅，有些困難的克服還需要各個主體不斷成長，有些困境的化解需要相關政策制度的不斷完善。但隨著多元主體之間協(xié)同機制的逐步成熟，互動支持的進一步深入，民族地區(qū)社會治理力量能得到一定程度的提高，治理成效也將得到穩(wěn)步提升。

（二）治理主客體耦合度的進一步增進

民族地區(qū)社會治理要與當?shù)亟?jīng)濟、社會、文化等發(fā)展情境相適應，才能保障社會治理的有效性。

1.對民族地區(qū)治理情境的客觀認知

受供給情境影響，民族地區(qū)社會治理客體及其服務需求等要素都表現(xiàn)出其特殊性，治理機制也受這些特殊情境的影響需要進行必要的調(diào)整與完善。這就需要對民族地區(qū)特殊的供給情境進行理性認知，全面掌握民族地區(qū)自然地理、經(jīng)濟生產(chǎn)、社會發(fā)展、文化習俗、政治影響等層面對民族地區(qū)社會治理形成的影響，結合社會治理的一般性規(guī)律，進行適應性調(diào)整。

2.精準評估公眾需求

由于民族地區(qū)公眾需求表達不充分，參與意愿不強烈，給社會治理決策帶來較大挑戰(zhàn)，需要逐步引導公眾積極參與需求表達的同時，還需要在對公眾綜合狀況充分了解的基礎上借助大數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代科學方法評估公眾服務需求，精準確定服務供給內(nèi)容、供給層面，避免“先入為主”“替民做主”。

3.治理內(nèi)容的適應性調(diào)整

在一般性治理內(nèi)容的基礎上需要根據(jù)民族地區(qū)治理情境予以適當?shù)倪m應性調(diào)整。以基本公共服務供給來說，國務院出臺基本公共服務“十二五”“十三五”規(guī)劃，對基本公共服務內(nèi)容及具體服務清單都進行了明確規(guī)定，各省區(qū)在此基礎上根據(jù)各自省情對基本公共服務內(nèi)容進行了適當?shù)恼{(diào)整。青海省“十三五”規(guī)劃將基本公共服務內(nèi)容確定為9大領域88項服務清單，增加了法制宣傳教育、法律援助、人民調(diào)解等基本公共法律服務，對實施依法治藏有著積極的推動作用。青海省在民族文化、經(jīng)濟生產(chǎn)、社會發(fā)展等多方面都呈現(xiàn)出多樣性、差異化的特點，青海省六州與西寧市、海東市的社會治理內(nèi)容也需要根據(jù)公眾需求的不同進行適應性調(diào)整。

4.治理模式的適應性探索

受地理環(huán)境和經(jīng)濟生產(chǎn)方式的影響，民族地區(qū)居民一般居住比較分散，尤其牧業(yè)社區(qū)還存在夏季牧場和冬季牧場的流動作業(yè)，造成部分社會服務資源的閑置、浪費，大大降低了民族地區(qū)居民社會治理資源的可及性，影響供給績效。城市供給模式顯然不能簡單套用在民族地區(qū)城鎮(zhèn)，農(nóng)村、牧業(yè)社區(qū)更不能照搬，需要結合具體情境進行供給模式的適應性創(chuàng)新，將社會治理進一步下沉基層，嘗試提供流動式的社會治理模式，有效提升牧業(yè)社區(qū)社會治理實效。

（三）本土社會資源的引導、融入

1.激勵當?shù)厣鐣α康姆e極參與

受歷史文化、宗教觀念等因素的影響，民族地區(qū)存在著豐富的社會資源，可以在為民族地區(qū)環(huán)保、助殘、扶貧、養(yǎng)老等公益服務方面發(fā)揮作用。隨著近年來民族地區(qū)市場經(jīng)濟的大力發(fā)展，各類民營組織在數(shù)量、規(guī)模上都有了快速發(fā)展，推動民族產(chǎn)業(yè)的形成。當?shù)剡@些社會力量的服務契合當?shù)鼐用竦男枨笃?，可以通過服務購買、訂單合作等多種方式引導更多的當?shù)厣鐣α繀⑴c到適合的服務領域，不僅增強服務供給力量，還可以豐富供給模式，提供“個性化”服務。

2.本土經(jīng)驗的挖掘與借鑒

民族地區(qū)特殊的自然地理環(huán)境、經(jīng)濟生產(chǎn)方式、社會文化生活塑造了與之相適應的服務經(jīng)驗，并經(jīng)歷了生產(chǎn)生活的檢驗，不斷完善和傳承下來。盡管有些發(fā)展情境已經(jīng)發(fā)生了變化，不完全適應，但挖掘其中的優(yōu)秀因子，可供當?shù)厣鐣卫斫梃b，助力探索民族地區(qū)社會治理適用性路徑。同時，也可以引導更多的本土社會資源參與到當?shù)厣鐣卫眢w系中。

3.本土人才的培養(yǎng)

民族地區(qū)專業(yè)人才非常匱乏，解決的基本途徑無非有兩條：一是引進，二是培養(yǎng)。但從現(xiàn)實來看，前者由于受民族地區(qū)自然條件艱苦、經(jīng)濟發(fā)展滯后等因素的影響，客觀上存在一定的難度，從以往經(jīng)驗來看，即便能引進，由于完全適應當?shù)刈匀慌c人文環(huán)境需要較長時間和過程，存在一定難度，而且大多都無法長期安心扎根。所以更可行的措施還是要落實到對本土人才的培養(yǎng)。通過與高?；蚺嘤枡C構合作，培養(yǎng)熟知、適應當?shù)刈匀慌c社會環(huán)境，并志愿在家鄉(xiāng)建設中建功立業(yè)的本土專門人才。

4.加強當?shù)卣畬Ξ數(shù)厣鐣Y源的引領作用

隨著社會治理需求的不斷提升，無論是政府還是市場或者社會組織都無法獨自完成治理現(xiàn)代化建設，尤其面對民族地區(qū)特有環(huán)境的挑戰(zhàn)，需要引導多元主體的供給參與。但鑒于民族地區(qū)社會力量的發(fā)展現(xiàn)狀，應該充分發(fā)揮當?shù)卣哪軇有院头e極性，進一步引領社會資源的深度發(fā)展。一方面，加強當?shù)卣c中央政府、兄弟省市通過互動溝通，精準、客觀地表達民族地區(qū)治理需求的具體內(nèi)容、最佳協(xié)同治理模式，以便中央政府和援建省市精準提供契合的政策、財政、項目支持，進一步改善供給匹配度；另一方面，地方政府還需要結合民族地區(qū)社會治理需求及市場、社會組織的發(fā)展特點，與市場、社會組織建立相互信任、相互支持的良好關系，充分發(fā)揮當?shù)厥袌鼋M織和傳統(tǒng)社會組織在民族地區(qū)基本公共服務供給框架中的積極作用。

注釋：

①黃南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉樹藏族自治州、海南藏族自治州、海北藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州。

②“5+6+6”，即科技部、中國科學院、中國工程院、國家自然科學基金會、青海省政府+對口援建6省市+新增6省。