□文/李曉燕

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 河南·鄭州）

［提要］鳳凰縣具備豐富的全域旅游資源，但在發(fā)展全域旅游過程中面臨著旅游特色產(chǎn)品供給不足、景區(qū)沿線道路破舊、高端酒店和大型停車場等旅游接待能力差的難題。PPP模式緩解了鳳凰縣發(fā)展全域旅游面臨的資金短缺問題，是推動(dòng)鳳凰縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力推手。本文從該項(xiàng)目引入PPP模式的必要性及可行性出發(fā)，研究PPP模式在全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用。

一、引言

PPP模式將政府資本和社會(huì)資本聯(lián)系起來，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要工具之一?！笆奈濉币?guī)劃提出，加快培育完整內(nèi)需體系，拓展投資空間，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高投資效率，規(guī)范有序推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）。同時(shí)，加強(qiáng)區(qū)域旅游品牌和服務(wù)整合，建設(shè)一系列富有文化底蘊(yùn)的世界級(jí)旅游景區(qū)和度假區(qū)，打造一批文化特色鮮明的國家級(jí)旅游休閑城市和街區(qū)。而全域旅游是促進(jìn)旅游行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加速旅游管理、解決旅游供給的有力手段。

鳳凰縣以“鳳凰古城”而聞名，吸引和接待了無數(shù)國內(nèi)外游客，為鳳凰縣居民帶來額外的經(jīng)濟(jì)收入。然而，各種基礎(chǔ)設(shè)施的相對(duì)落后以及游客數(shù)量的增長給鳳凰縣旅游業(yè)的發(fā)展升級(jí)帶來挑戰(zhàn)。通過發(fā)展“全域旅游”來有效開發(fā)鳳凰縣的旅游資源，解決阻礙鳳凰縣旅游行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的“瓶頸”，而通過采用PPP模式來解決旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的資金難題。

二、鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP方案架構(gòu)

全域旅游與PPP模式的結(jié)合是產(chǎn)融互動(dòng)的關(guān)鍵。本文以鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為例，考量PPP模式如何解決鳳凰縣旅游業(yè)的發(fā)展困境。

（一）項(xiàng)目背景。據(jù)2016年國家旅游局發(fā)布的《鄉(xiāng)村旅游扶貧工程行動(dòng)方案》可知，鳳凰縣共有34個(gè)村被列入全國鄉(xiāng)村旅游扶貧重點(diǎn)村。發(fā)展鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以將貧困村的青山綠水有機(jī)串聯(lián)起來，在提升縣域形象的基礎(chǔ)讓旅游業(yè)成為精準(zhǔn)扶貧的有力推手。鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目用農(nóng)村旅游道路將依山傍水、清麗秀美的貧困村串點(diǎn)連線，打造具有民俗特色、鄉(xiāng)土文化的鄉(xiāng)村旅游路線，從而帶動(dòng)整個(gè)沿線貧困地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激活貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的活力，有助于連片特困地區(qū)整體脫貧。

（二）PPP模式基本信息。鳳凰縣人民政府于2016年12月以鳳政函［2016］313號(hào)同意鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目以PPP模式實(shí)施，并授權(quán)鳳凰縣城市建設(shè)投資開發(fā)管理辦公室代表政府方簽訂《鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目合同》。2017年5月，縣城投辦與東方園林公司簽訂了《鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目合同》，合同約定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括6個(gè)子項(xiàng)目。在合同中明確項(xiàng)目的合作期限為15年，其中2年用于建設(shè)期，13年用于業(yè)務(wù)維護(hù)。

（三）PPP合作模式。鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施，本項(xiàng)目主要為存量資產(chǎn)改擴(kuò)建與新建項(xiàng)目。騎行道、橋梁棧道、廁所等新建項(xiàng)目的具體運(yùn)作方式為DBOT（設(shè)計(jì)-新建-運(yùn)營-移交）；道路、廁所、沿線景觀提高質(zhì)量等改擴(kuò)建項(xiàng)目采用的具體運(yùn)作方式為ROT（改建-運(yùn)營-移交）。該項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)為被鳳凰縣人民政府授權(quán)的鳳凰縣城市建設(shè)投資開發(fā)管理辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目公司，由鳳凰縣路安交通旅游建設(shè)投資有限公司為政府代表和中標(biāo)的社會(huì)資本方分別出資共同組建項(xiàng)目公司，組建的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)該項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到改擴(kuò)建、新建以及后期運(yùn)營維護(hù)等工作，合作期滿共同組建的項(xiàng)目公司將該項(xiàng)目相關(guān)資產(chǎn)無償移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。

（四）交易結(jié)構(gòu)

1、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)。本項(xiàng)目的資本結(jié)構(gòu)如下：總投資估算合計(jì)約為205，965.91萬元，其中項(xiàng)目資本金占比約30%，金額合計(jì)約為62，265.91萬元。項(xiàng)目公司注冊資本暫定金額為62，265.91萬元，其中政府方共同出資占股20%，合計(jì)約為12，453.18萬元，社會(huì)資本方共同出資占股80%，合計(jì)約為49，812.73萬元；其余工程所需的資金由東方園林公司或鳳凰全域旅游投資有限公司通過融資解決。另外，政府可以幫助項(xiàng)目企業(yè)以較低成本爭取貸款，但不為該項(xiàng)目的融資提供任何形式的擔(dān)保。

2、回報(bào)機(jī)制。根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》財(cái)金［2014］113號(hào)文件的規(guī)定和該項(xiàng)目的運(yùn)作，回報(bào)機(jī)制按照“可行性缺口補(bǔ)助”的形式。通俗地來講，即項(xiàng)目公司的收益來自項(xiàng)目運(yùn)營，若項(xiàng)目運(yùn)營收益小于社會(huì)資本方的投資回報(bào)時(shí)，通過績效考核機(jī)制不足的收益部分可由政府進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助。

三、鳳凰縣全域旅游項(xiàng)目引入PPP模式必要性及可行性分析

（一）鳳凰縣全域旅游項(xiàng)目引入PPP模式必要性分析

1、有利于減輕鳳凰縣政府財(cái)政支出壓力。鳳凰縣建設(shè)要統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)、旅游、生活三大布局，其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程量巨大，包括道路工程、綠化工程、設(shè)備設(shè)施購置、土方工程、主城區(qū)綠化、亮化、美化工程等總投資估算約205，965.91萬元，資金需求情況遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鳳凰縣財(cái)政收入水平。此外，鳳凰縣主城區(qū)主要為風(fēng)貌綜合整治，是在原來建設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行更新改造和管網(wǎng)改造。在“拆建并舉”的方案上，對(duì)鳳凰縣政府來說也有較大的財(cái)政壓力。2014～2019年鳳凰縣政府財(cái)政收入及增長情況如圖1所示。自2016年鳳凰縣政府同意該項(xiàng)目實(shí)施以來，財(cái)政收入居于穩(wěn)定有輕微浮動(dòng)的狀態(tài)，雖然從2014年到2018年財(cái)政收入一直處于上漲狀態(tài)，但是財(cái)政收入沒有達(dá)到項(xiàng)目的資金需求預(yù)期，而且用全部財(cái)政收入投資該項(xiàng)目缺少可行性，政府財(cái)政壓力過大，因此不能僅靠政府投資建設(shè)該項(xiàng)目。（圖1）

圖1 2014～2019年鳳凰縣政府財(cái)政收入及增長率統(tǒng)計(jì)圖

我國經(jīng)濟(jì)下處于高速發(fā)展時(shí)代，積累了大量的社會(huì)資本，與此同時(shí)我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，如何拓寬社會(huì)資本的投資渠道，提高社會(huì)資本的投資回報(bào)率，PPP模式為一種很好的選擇。引入PPP模式參與鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，可以充分發(fā)揮鳳凰縣財(cái)政資金建設(shè)的杠桿作用，吸引大量閑散的社會(huì)資本，從而降低鳳凰縣政府對(duì)于社會(huì)資金建設(shè)工程的投入和管理壓力，而且政府還可以通過出臺(tái)政策以及對(duì)可行性缺口補(bǔ)貼等政策措施來增加鳳凰縣社會(huì)資本參與到鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)建設(shè)工程項(xiàng)目建設(shè)的信心，拓寬對(duì)于社會(huì)資本建設(shè)工程的參與投融資渠道。截至2021年6月底，全國PPP在庫項(xiàng)目總計(jì)10，081項(xiàng)，總投資額為15.59萬億元，示范項(xiàng)目918個(gè)，我國引入PPP模式的旅游項(xiàng)目為325個(gè)，投資額達(dá)358億元，可見資金需求量之大。

2、有助于降低和分散風(fēng)險(xiǎn)。鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是集道路工程、綠化工程、設(shè)備設(shè)施購置、土方工程、主城區(qū)綠化、亮化、美化工程等建設(shè)和更新于一體的綜合性項(xiàng)目，前期投入大、產(chǎn)出少的長線工程，有較大的資金風(fēng)險(xiǎn)。以政府和社會(huì)資本合作的方式對(duì)鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)建設(shè)可以補(bǔ)齊旅游基礎(chǔ)設(shè)施投入不足的短板。下面從兩個(gè)方面說明：其一，優(yōu)化資源配置、激發(fā)市場活力。政府用公開招標(biāo)方式選拔到優(yōu)秀企業(yè)，發(fā)揮企業(yè)在改建、新建、運(yùn)營及維護(hù)上的優(yōu)勢，參與鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)，組建新的項(xiàng)目公司，總體負(fù)責(zé)與開發(fā)，進(jìn)行整體性的整合。這種方式能使鳳凰縣全域旅游在建設(shè)運(yùn)營全過程中有先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)作指導(dǎo)，有效控制風(fēng)險(xiǎn)。其二，該項(xiàng)目可以高效地提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，有效解決鳳凰縣投資效率偏低等問題，充分發(fā)揮政府與開發(fā)企業(yè)的優(yōu)勢，有效盤活政府存量資產(chǎn)，減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減少大量舉債，降低政府償債風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)提高鳳凰縣居民整體生活品質(zhì)。

（二）鳳凰縣全域旅游項(xiàng)目引入PPP模式可行性分析

1、鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有政府各級(jí)政策支持。我國各級(jí)政府先后出臺(tái)關(guān)于促進(jìn)全域旅游的文件及通知。國辦發(fā)［2018］15號(hào)文關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見，通過“旅游+”促進(jìn)旅游業(yè)與城鎮(zhèn)化等綜合發(fā)展；推動(dòng)“廁所革命”，構(gòu)建便捷交通系統(tǒng)；加強(qiáng)全域環(huán)境整治，大力推進(jìn)旅游富民等。與此同時(shí)，國家高度重視PPP模式的規(guī)范化，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》，對(duì)核查處理173個(gè)存在問題的PPP示范項(xiàng)目，要求各地政府加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范化管理。發(fā)改投資規(guī)［2019］1098號(hào)文就強(qiáng)化PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理提出全面、深入的可行性論證和審查；根據(jù)法律和規(guī)章制度嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目決策程序；嚴(yán)格按方案進(jìn)行審核，根據(jù)法律和規(guī)章制度遴選社會(huì)資本等。這對(duì)完善PPP運(yùn)作具有重大作用，同時(shí)增強(qiáng)國社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的信心。

2、鳳凰縣全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有長期穩(wěn)定的商業(yè)價(jià)值。第一，鳳凰縣有豐富的旅游資源，不僅有鳳凰古城里的沱江、厝巷、吊腳樓等，還有少數(shù)民族傳統(tǒng)節(jié)會(huì)活動(dòng)。融合當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族特色，打造高檔次的文化旅游，符合當(dāng)前消費(fèi)者的旅游需求理念。第二，鳳凰縣共34個(gè)村剛摘扶貧帽，該項(xiàng)目為農(nóng)村旅游道路建設(shè)，用農(nóng)村旅游道路將依山傍水、清麗秀美的脫貧村串點(diǎn)連線，打造有民俗特色、鄉(xiāng)土文化鄉(xiāng)村旅游路線，可以有效帶動(dòng)沿線剛脫貧地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激活剛脫貧地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活力，帶動(dòng)連片脫貧地區(qū)整體走向富裕。

四、小結(jié)

鳳凰縣全域旅游開發(fā)融資特征總體概括為以下三點(diǎn)：一是鳳凰縣全域旅游項(xiàng)目建設(shè)所需資金龐大。借助鳳凰縣的特色旅游資源國家級(jí)歷史文化名城，鳳凰古城聞名于世，且旅游資源豐富，在對(duì)其優(yōu)勢旅游資源變?yōu)榻鹕姐y山進(jìn)行合理的開發(fā)利用的同時(shí)也要對(duì)道路等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行相應(yīng)的配套建設(shè)，融資需求量巨大。二是鳳凰縣全域旅游項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。鳳凰縣旅游項(xiàng)目是一個(gè)長線旅游扶貧工程，前期投入大、產(chǎn)出少，涉及貧困村的旅游開發(fā)，會(huì)受到基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)條件、自然環(huán)境的制約，容易在項(xiàng)目運(yùn)營過程中出現(xiàn)資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。三是鳳凰縣旅游項(xiàng)目具有收益性與公益性。鳳凰縣全域旅游項(xiàng)目不僅是重大綠色生態(tài)項(xiàng)目，更是重要的民生工程，其有力拉動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。在獲得停車收費(fèi)、住宿、導(dǎo)游服務(wù)、加油站出租、服務(wù)點(diǎn)出租、配套商鋪出租、廣告收費(fèi)等長期穩(wěn)定的盈利收入的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)孛撠毴丝诰蜆I(yè)。因此，相對(duì)于把政府作為主導(dǎo)的傳統(tǒng)融資方式，PPP+DBOT和PPP+ROT模式更符合鳳凰縣全域旅游項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的融資特征。政府一方面可以對(duì)項(xiàng)目制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策和增加社會(huì)需求并實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)孛撠毴丝诘木蜆I(yè)；另一方面通過社會(huì)資本的不斷引入，可以有效減輕政府財(cái)政壓力，避免建設(shè)運(yùn)營中出現(xiàn)資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。