□唐晉元 蘇學(xué)中

徐州是我國(guó)第一個(gè)制定并施行《老年教育條例》的地級(jí)市，徐州老年大學(xué)是這個(gè)地方法規(guī)制定的倡議者、參與者，同時(shí)也是條例的踐行者和受惠者。盡管《條例》踐行以來，全市老年教育碩果累累，面貌一新。但毋庸諱言，由于時(shí)代的局限性，該《條例》有許多條款亟待修訂和完善。今年正值《條例》頒布十四周年，回顧《條例》的制定及貫徹落實(shí)情況，對(duì)如何為老年教育立法和踐行有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

一、《條例》的制定及主要亮點(diǎn)

（一）《條例》的制定。任何事物的發(fā)展都有其歷史背景，《條例》的制定也不例外。

1.人口老齡化進(jìn)程加快，老年教育“一座難求”。2006年，徐州市已有老年人口132萬，占全市總?cè)丝诘?4.1%。但當(dāng)時(shí)全市僅有各類老年大學(xué)13所，在校學(xué)員約1.5萬人。老年教育的現(xiàn)狀，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足和適應(yīng)老年人日益增長(zhǎng)的精神文化需求。

2.老年教育管理體制混亂，“沒有爹娘，兒孫滿堂”的現(xiàn)象令人擔(dān)憂。在徐州市13所老年大學(xué)中，既有老干部局辦的，也有老齡辦、教育局辦的，還有企業(yè)、小區(qū)物業(yè)辦的，沒有統(tǒng)一的主管部門。誰辦誰管，甚至還有辦了不管的。

3.全市老年教育發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)差距太大。老年大學(xué)集中在市區(qū)，有一些縣（市）未開辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是零記錄。

4.有些老年大學(xué)缺乏資金和校舍，舉步維艱。個(gè)別縣（市）區(qū)老年大學(xué)不得不停辦。

5.市老年大學(xué)協(xié)會(huì)無法可依，開展工作有難度。1997年4月，徐州市依托徐州老年大學(xué)成立了老年大學(xué)協(xié)會(huì)，做了大量工作，對(duì)全市老年教育的發(fā)展起到一定推動(dòng)作用。但協(xié)會(huì)一無政策，二無權(quán)力，開展工作困難重重。鑒于國(guó)家層面沒有給老年教育立法，徐州老年大學(xué)考慮，如果先從地方立法，不僅可以“以下促上”，還可以使協(xié)會(huì)有法規(guī)性文件作依據(jù)，便于開展工作。于是，提出制定《條例》的倡議。

《條例》經(jīng)過倡議、立項(xiàng)、調(diào)研、起草，于2007年6月28日由徐州市第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十次會(huì)議制定，2007年7月26日經(jīng)江蘇省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議批準(zhǔn)，2007年10月1日起施行。

（二）《條例》的主要亮點(diǎn)?！稐l例》和三年后中共中央、國(guó)務(wù)院于2010年7月發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），以及九年后國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年10月發(fā)布的《老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）相比，其主要觀點(diǎn)和內(nèi)容基本吻合，《條例》有一定的前瞻性。如：

1.對(duì)老年教育的定性

《綱要》把老年教育定性為教育，定位于繼續(xù)教育和終身教育。

《規(guī)劃》指出，“老年教育是我國(guó)教育事業(yè)和老齡事業(yè)的重要組成部分。”

《條例》第三條的表述是“老年教育是社會(huì)公益性事業(yè)，是終身教育體系和老齡事業(yè)的重要組成部分?！边@和前兩個(gè)文件的精神是吻合的，為老年教育的定性是準(zhǔn)確的。

2.對(duì)老年教育管理體制的認(rèn)識(shí)

《條例》第五條的表述是，“市、縣(市、區(qū))人民政府教育行政部門(以下簡(jiǎn)稱教育行政部門)主管本行政區(qū)域內(nèi)的老年教育工作。市、縣(市、區(qū))人民政府老齡工作議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱老齡工作機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)老年教育的協(xié)調(diào)服務(wù)工作。人事、文化、體育、財(cái)政、衛(wèi)生、民政、建設(shè)等部門，按照各自的職責(zé)，協(xié)同做好老年教育工作”。和《規(guī)劃》及《綱要》兩個(gè)文件的精神也完全一致。

3.明確主管和主辦的關(guān)系

《條例》明確指出，不管是誰辦的老年教育，主管都是市、縣(市)、區(qū)人民政府的教育行政部門。這種“管辦分離”的要求，完全符合兩個(gè)文件的精神。

二、宣傳《條例》、踐行《條例》

（一）徐州市老年大學(xué)協(xié)會(huì)利用多種形式宣傳《條例》。除組織會(huì)員校專題學(xué)習(xí)《條例》外，還組織人員在報(bào)刊上發(fā)表宣傳《條例》的文章，利用專欄、文藝演出、書畫作品等多種形式宣傳《條例》，宣傳老年教育。

（二）高配協(xié)會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)。我市老年大學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)均由剛退休、有一定社會(huì)影響力的原地市級(jí)老領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。市教育局局長(zhǎng)、市委老干部局局長(zhǎng)、市老齡辦主任等均為協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。這些人一起為老年教育發(fā)聲，對(duì)爭(zhēng)取各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視、支持，提升老年大學(xué)的社會(huì)影響力起了很大作用。

（三）建立例會(huì)制度。自2008年開始，徐州市老年大學(xué)協(xié)會(huì)將一年一次的年會(huì)改為每年兩次的例會(huì)。上半年定名為“教學(xué)工作專題研討會(huì)”，由市區(qū)各老年大學(xué)輪流承辦，交流踐行《條例》取得的教學(xué)成果；下半年為“協(xié)會(huì)理事會(huì)”，由各縣（市）輪流承辦，探討踐行《條例》的做法與經(jīng)驗(yàn)，研究辦好老年大學(xué)的舉措。每次例會(huì)除協(xié)會(huì)會(huì)員校的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員外，還邀請(qǐng)承辦地的黨政領(lǐng)導(dǎo)及教育局、老干部局、老齡辦等部門的領(lǐng)導(dǎo)一起參會(huì)。以達(dá)到讓各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)了解《條例》，了解老年教育，重視和支持老年教育的目的。

（四）建立老年教育“達(dá)標(biāo)”制度。標(biāo)準(zhǔn)有兩項(xiàng)，一是要求各縣（市）區(qū)都要有老年大學(xué)，二是要按《條例》第十條的四款要求，建好老年大學(xué)。凡不“達(dá)標(biāo)”的，不準(zhǔn)掛牌，不得招生。

（五）開展創(chuàng)建“示范校”活動(dòng)?；顒?dòng)分兩步走：第一步，由市委老干部局、市教育局、市老齡辦、市老年大學(xué)協(xié)會(huì)四個(gè)單位聯(lián)合制定“創(chuàng)建市級(jí)示范校的實(shí)施辦法”。根據(jù)《條例》精神，對(duì)市級(jí)示范校的組織機(jī)構(gòu)、校舍面積、辦學(xué)規(guī)模、師資情況、教學(xué)設(shè)備、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等方面提出比“達(dá)標(biāo)”更高的具體要求。第二步，鼓勵(lì)已評(píng)上“市級(jí)示范校”的老年大學(xué)繼續(xù)創(chuàng)造條件，申報(bào)“省級(jí)示范?！薄＿@不僅對(duì)老年大學(xué)，對(duì)主辦及主管部門、各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)也都有一定的促進(jìn)作用。

（六）開展創(chuàng)建“市級(jí)特色老年大學(xué)”活動(dòng)?！稐l例》第四條指出“老年教育應(yīng)當(dāng)突出老年人及老年教育的特點(diǎn)”，鼓勵(lì)特色辦學(xué)。為踐行《條例》精神，徐州市老年大學(xué)協(xié)會(huì)從2017年開始，在全市會(huì)員校中開展創(chuàng)建“市級(jí)特色老年大學(xué)”活動(dòng)，取得顯著成效。

三、踐行《條例》，碩果累累

（一）踐行《條例》，全市老年教育面貌煥然一新。

1.高校、企業(yè)、社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年大學(xué)從無到有，不斷發(fā)展。踐行《條例》后，新增高校老年大學(xué)2所，企業(yè)老年大學(xué)4所，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年大學(xué)12所。

2.縣（市）區(qū)老年大學(xué)從9所增至11所。全市5個(gè)縣（市）、6個(gè)區(qū)全部辦起老年大學(xué)。

3.縣（市）區(qū)老年大學(xué)全部達(dá)標(biāo)成為“八有”學(xué)校。

（1）都有固定校舍。校舍面積最大的4959平方米；最小的500平方米。

（2）都有一定規(guī)模。規(guī)模最大的開設(shè)了30多個(gè)專業(yè)，學(xué)員人數(shù)達(dá)3000人次。規(guī)模最小的為11個(gè)專業(yè)，學(xué)員500人次。

（3）都有“三結(jié)合”的領(lǐng)導(dǎo)班子。各校都分別有從縣（市）、區(qū)退下來的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主要負(fù)責(zé)人，都建立了校務(wù)委員會(huì)。

（4）都有健全的管理機(jī)構(gòu)。各校都設(shè)立了辦公室、教務(wù)處、總務(wù)處等職能部門，保障學(xué)校各項(xiàng)工作有序開展。

（5）都有一支素質(zhì)好、水平高、能力強(qiáng)的教師隊(duì)伍。全市11所縣（市）區(qū)老年大學(xué)共聘請(qǐng)各類專業(yè)教師305名，其中，具有高級(jí)職稱的166人，占教師總數(shù)的54.4%，基本能滿足教學(xué)需要。

（6）都有一支懂業(yè)務(wù)、會(huì)管理、熱愛老年教育事業(yè)、有奉獻(xiàn)精神的工作人員隊(duì)伍。

（7）都有適合老年教育的規(guī)章制度。如會(huì)議制度、崗位責(zé)任制度、教學(xué)管理制度、后勤管理制度、財(cái)務(wù)管理制度，以及教師守則、學(xué)員守則、優(yōu)秀學(xué)員評(píng)比辦法、教師考核暫行規(guī)定、工作人員聘用辦法等。

（8）都有一定的財(cái)政撥款。縣（市）、區(qū)老年大學(xué)最高的為42萬元/年、最低的為5萬元/年。

4.全市縣（市）區(qū)的11所老年大學(xué)，分三批全部建成“市級(jí)示范?！?，其中6所老年大學(xué)被評(píng)為“省級(jí)示范?！?。

（二）市級(jí)老年大學(xué)是最大的受惠者。徐州有兩所市級(jí)老年大學(xué)，這兩所不同部門主辦的老年大學(xué)，在《條例》施行后都是最大的受惠者。

1.配備高級(jí)別校長(zhǎng)，成立“三結(jié)合”的領(lǐng)導(dǎo)班子

《條例》施行后，市委為老年大學(xué)配備了高級(jí)別的校長(zhǎng)。如徐州老年大學(xué)當(dāng)時(shí)的校長(zhǎng)是市委原書記、市人大常委會(huì)主任王希龍；現(xiàn)任校長(zhǎng)是中共江蘇省委巡視組原組長(zhǎng)，曾任中共徐州市委副書記、市紀(jì)委書記的陳美行。

“三結(jié)合”領(lǐng)導(dǎo)班子，是指班子中既有在職的（或剛退休的）有一定級(jí)別和影響力的黨政領(lǐng)導(dǎo)；又有熱愛老年教育事業(yè)、有較強(qiáng)組織協(xié)調(diào)能力的管理干部；還有長(zhǎng)期在教育系統(tǒng)工作，從事過教學(xué)業(yè)務(wù)，懂教育理論，也懂學(xué)校管理的專業(yè)人才。以徐州老年大學(xué)為例，現(xiàn)任7位校領(lǐng)導(dǎo)中，有3名原廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部(1名正廳，2名副廳)；有3名校領(lǐng)導(dǎo)分別畢業(yè)于師范大學(xué)，曾長(zhǎng)期從事過學(xué)校的教育教學(xué)工作；所有校領(lǐng)導(dǎo)成員都曾是徐州市各單位各部門的負(fù)責(zé)人，有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)。

2.增加財(cái)政撥款，改善辦學(xué)條件

3.增加校舍面積，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模

（三）踐行《條例》，各老年大學(xué)逐步形成了適合自己的辦學(xué)特色。

以徐州老年大學(xué)為例，學(xué)校根據(jù)老年教育的特點(diǎn)和規(guī)律，結(jié)合本校實(shí)際，在踐行《條例》中逐漸形成了適合自己的辦學(xué)特色，即確立一組理念；突出兩個(gè)中心；抓住三項(xiàng)重點(diǎn)；創(chuàng)新“四個(gè)課堂”。中國(guó)老年大學(xué)協(xié)會(huì)會(huì)刊《老年教育.老年大學(xué)》雜志2017年6月號(hào)曾發(fā)表《落實(shí)發(fā)展規(guī)劃，創(chuàng)設(shè)辦學(xué)特色》的署名文章，介紹徐州老年大學(xué)這一特色。

四、踐行《條例》遇到的問題與體會(huì)

（一）踐行《條例》遇到的問題。

1.《條例》權(quán)威性不夠。國(guó)家層面尚未為老年教育立法，江蘇省的《老年教育條例》也未出臺(tái)，僅憑徐州一份地市級(jí)《老年教育條例》，不能引起全社會(huì)和所有黨政領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持。

2.《條例》硬性條款少，執(zhí)行難度大。徐州市2007年10月施行的《老年教育條例》是以倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性內(nèi)容為主的地方法規(guī)，硬性條款較少，沒有獎(jiǎng)懲措施，所以貫徹執(zhí)行的難度很大。

3.《條例》有時(shí)代的局限性。徐州市的《條例》盡管其主要觀點(diǎn)、內(nèi)容和《綱要》《規(guī)劃》基本吻合，但畢竟是十四年前制定的，不可避免地存在時(shí)代的局限性，許多條款亟待修訂和完善。

4.老年大學(xué)發(fā)展滯后的問題未能從根本上解決。徐州和全省一樣，老年大學(xué)沒有統(tǒng)一的主管部門，《條例》盡管做了明確規(guī)定，但目前徐州市的19所市和縣（市）區(qū)老年大學(xué)中，仍然既有老干部局主管的，也有老齡辦主管的，還有教育局主管的。部門分割、職權(quán)分散，缺乏整體規(guī)劃，老年教育無法上規(guī)模、上水平、上臺(tái)階。全市老年大學(xué)發(fā)展滯后的問題仍然存在，老年教育存在的困難與問題未能從根本上解決。如：

（1）“一座難求”的矛盾未能緩解。徐州市現(xiàn)有60周歲以上的老年人口194.18萬，占全市戶籍總?cè)丝诘?8.59%。而全市19所老年大學(xué)（不含街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）只能容納近6萬名學(xué)員學(xué)習(xí)，許多老年人連續(xù)多年報(bào)不上名。

（2）經(jīng)費(fèi)投入仍不能滿足發(fā)展需要。綜觀全市，由于經(jīng)費(fèi)不足，有些老年大學(xué)教學(xué)設(shè)備陳舊，甚至有安全隱患；由于經(jīng)費(fèi)不足，有些老年大學(xué)請(qǐng)不起好教師，嚴(yán)重影響教學(xué)質(zhì)量；由于經(jīng)費(fèi)不足，無法擴(kuò)大校舍，不得不將許多想學(xué)習(xí)的老年人拒之校門外。

（3）城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題尚未解決。徐州的市、縣（市）、區(qū)都有老年大學(xué)，且辦得很好，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道老年學(xué)校目前能堅(jiān)持運(yùn)轉(zhuǎn)的只有12所。另外一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)老年學(xué)校盡管已揭牌，但由于條件簡(jiǎn)陋，缺乏教師，無法開展正常教學(xué)活動(dòng)。

（二）踐行《條例》的體會(huì)。

1.老年教育必須立法。人口老齡化是我國(guó)新時(shí)代的基本國(guó)情，這也是21世紀(jì)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。據(jù)剛公布的2020年全國(guó)第七次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲以上的老年人口已達(dá)2.64億，占全國(guó)總?cè)丝诒壤?8.7%。預(yù)計(jì)到2050年，我國(guó)60歲以上的老年人口將達(dá)4.8億，占比將達(dá)35%左右。人口老齡化進(jìn)程的加快，不僅對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展帶來巨大的壓力和挑戰(zhàn)，對(duì)老年教育也提出了新的課題，發(fā)展老年教育的形勢(shì)和任務(wù)更加緊迫。為使老年教育有法可依，做到不以人廢、不以人存，促進(jìn)老年教育事業(yè)科學(xué)、高效、有序發(fā)展，老年教育必須立法。

2.“有為”才“有位”，“有位”才有“話語權(quán)”。要發(fā)展老年教育，老年教育工作者要爭(zhēng)取話語權(quán)?！霸捳Z權(quán)”來自哪里？來自自身的作為。有作為才能有地位，有地位才有話語權(quán)，有話語權(quán)才能為老年教育爭(zhēng)取更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。

3.《條例》不是萬能的?！稐l例》施行后，對(duì)保障老年人受教育的權(quán)利，建立和完善終身教育體系，促進(jìn)老年教育事業(yè)的發(fā)展，起到積極作用。但《條例》不是萬能的，不是說《條例》一經(jīng)發(fā)布施行一切問題就迎刃而解了?！稐l例》制定不易，落實(shí)更難。需要我們宣傳、踐行、爭(zhēng)取，老年教育工作者任重道遠(yuǎn)。

4.加大對(duì)《條例》和老年教育的宣傳力度。老年教育已引起國(guó)家層面的更多關(guān)注。習(xí)近平總書記近幾年對(duì)如何加強(qiáng)老齡工作發(fā)表了一系列重要講話和指示。宣傳、踐行《條例》，是落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于加強(qiáng)老齡工作指示精神，應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措，我們要爭(zhēng)取全社會(huì)和各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)老年教育的更多重視與支持。許多退下來的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部來到老年大學(xué)后曾深有感觸地說，“在位時(shí)有職有權(quán)，能為老年大學(xué)辦事，但想不到；退休后無職無權(quán)，想為老年教育辦事，但辦不到?！蔽覀円屧谖坏母骷?jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部退休前就想到老年教育，重視和支持老年教育，多為老年教育辦點(diǎn)實(shí)事?！?/p>