鄧明霞，周劍云

（華南理工大學(xué)建筑學(xué)院）

1 引言

2019年5 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》提出“以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制”《。意見(jiàn)》發(fā)布以來(lái)，各地就國(guó)土空間用途管制不斷開(kāi)展探索實(shí)踐，但學(xué)界對(duì)如何建立覆蓋全域的管制分區(qū)，以及如何制定管制規(guī)則尚未達(dá)成共識(shí)。

《布里斯班城市規(guī)劃2014》是整合多種管控工具、面向開(kāi)發(fā)的綜合規(guī)劃文件。綜合文件以人類行為為核心，對(duì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)及其造成的影響進(jìn)行全面管控，同時(shí)給予土地利用和開(kāi)發(fā)很大的彈性，具有積極性和容納性，對(duì)我國(guó)國(guó)土空間管控思路的延伸具有可借鑒之處。

2 用途管制研究綜述

我國(guó)的用途管制制度源于1998年土地管理法的修訂，該法提出了國(guó)家實(shí)行土地用途管理制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。多年來(lái)，土地用途管制在保護(hù)耕地資源和國(guó)家糧食安全、控制建設(shè)用地增長(zhǎng)速度、促進(jìn)用地集約利用方面頗有成效[1]。但隨著空間治理要求的提高，原有的用途管制也呈現(xiàn)出以下問(wèn)題：管制范圍與要素未能全覆蓋；管制工具與內(nèi)容都較為單一，難以涵蓋復(fù)雜的開(kāi)發(fā)活動(dòng)；管控對(duì)象主要針對(duì)空間載體，對(duì)人類行為的管控深度不足等。

隨著中央文件的相繼發(fā)布，學(xué)界圍繞著用途管制展開(kāi)了積極的討論。現(xiàn)有的研究主要以空間管控為對(duì)象，包括問(wèn)題反思與制度演化[1-2]、體制構(gòu)建[3-4]、策略與技術(shù)應(yīng)用[5-6]、國(guó)內(nèi)外案例經(jīng)驗(yàn)介紹[7-8]等，缺乏對(duì)人類活動(dòng)的管制研究。亦有研究從人類行為視角出發(fā)進(jìn)一步延伸管控思路，將受管控的行為分為保護(hù)、開(kāi)發(fā)生產(chǎn)建設(shè)、其他等三類，不同行為在各個(gè)分區(qū)中的管控措施包括禁止、有條件禁止、有條件允許、允許等[9]，但未對(duì)各類行為的開(kāi)展程度提出管制規(guī)則建議。

人類行為是作用影響的發(fā)出主體，人類憑借其主觀能動(dòng)性對(duì)建筑、土地乃至周邊環(huán)境進(jìn)行改造，影響的范圍涵蓋自然資源、國(guó)土空間及其他人群。以人類行為為核心進(jìn)行管制規(guī)則的編制更能直接、全面地約束其影響。

對(duì)此，本文以布里斯班的規(guī)劃實(shí)踐為例，介紹綜合規(guī)劃文件中的管制工具、管制內(nèi)容及管制方式，以具體的管制規(guī)則分析其如何通過(guò)約束人類行為，達(dá)到高效且精細(xì)的管制效果。

3 布里斯班城市規(guī)劃綜合文件中的管制工具與方式

3.1 多樣化的管制工具

《布里斯班城市規(guī)劃2014》綜合文件整合了地方政府基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃（Local government infrastructure plan）、綜合分區(qū)（Zones）、疊加區(qū)（Overlays）、社區(qū)規(guī)劃（Neighbourhood plan）以及開(kāi)發(fā)規(guī)則（De‐velopment code）等規(guī)劃工具，作為開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的法定評(píng)估依據(jù)，通過(guò)簡(jiǎn)潔明晰的開(kāi)發(fā)申請(qǐng)與評(píng)估過(guò)程，對(duì)全域范圍的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行管控。

3.1.1 地方政府基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃

地方政府基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃對(duì)城市未來(lái)的人口、就業(yè)增長(zhǎng)做出預(yù)測(cè)，推斷市政、交通、文體、公園等各類設(shè)施的需求，統(tǒng)籌規(guī)劃全域的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，制定財(cái)務(wù)計(jì)劃、設(shè)施服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，為開(kāi)發(fā)建設(shè)提供條件。同時(shí)將大部分城區(qū)劃為優(yōu)先基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展區(qū)域（見(jiàn)圖1），而在該區(qū)域以外的基本是環(huán)境區(qū)或鄉(xiāng)村地區(qū)，區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平高于區(qū)域外，以此引導(dǎo)土地的集約利用。

圖1 優(yōu)先基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展區(qū)域

3.1.2 綜合分區(qū)

綜合分區(qū)覆蓋全域，劃分了居住區(qū)、中心區(qū)、工業(yè)區(qū)、環(huán)境區(qū)、體育區(qū)和其他區(qū)等六大類別，以及27個(gè)中類（見(jiàn)圖2），對(duì)每類分區(qū)提出一般性的管制要求，并指定分區(qū)的主要用途以及可行的混合用途，同一種分區(qū)的管制規(guī)則相同。

圖2 布里斯班綜合分區(qū)總圖

3.1.3 疊加區(qū)

疊加區(qū)主要對(duì)敏感地區(qū)、文化遺產(chǎn)、環(huán)境資源或者特定要素進(jìn)行特別管控，如沿海災(zāi)害疊加區(qū)、生物多樣性疊加區(qū)、自行車網(wǎng)絡(luò)疊加區(qū)等。

3.1.4 社區(qū)規(guī)劃

社區(qū)規(guī)劃處理鄰里社區(qū)層面的規(guī)劃事務(wù)，對(duì)有發(fā)展需求的地區(qū)進(jìn)行具體的地塊與城市形態(tài)控制（見(jiàn)圖3），包括建筑高度、密度、街道、公共空間設(shè)計(jì)等。社區(qū)規(guī)劃并未全域覆蓋，如布里斯班西部某些綠地與鄉(xiāng)村區(qū)域就沒(méi)有編制社區(qū)規(guī)劃或者編制內(nèi)容較為簡(jiǎn)略。

圖3 南布里斯班社區(qū)規(guī)劃中的地塊控制圖

3.1.5 開(kāi)發(fā)規(guī)則

開(kāi)發(fā)規(guī)則包含多戶住宅規(guī)則、鄉(xiāng)村活動(dòng)規(guī)則等27個(gè)用途規(guī)則，以及戶外照明、污水規(guī)則等11個(gè)工程類規(guī)則，對(duì)具體的開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行約束。

3.2 差異化的管制方式

對(duì)于在基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先發(fā)展區(qū)域以外的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，主要依靠綜合分區(qū)中的用途指定以及對(duì)應(yīng)的開(kāi)發(fā)規(guī)則進(jìn)行管控。而對(duì)于城區(qū)內(nèi)發(fā)展需求較為復(fù)雜的地區(qū)，為了引導(dǎo)土地的集約利用，布里斯班市議會(huì)還編制了社區(qū)規(guī)劃，連同綜合分區(qū)和開(kāi)發(fā)規(guī)則共同管控。另外，在沿海、文化遺址等特定地區(qū)的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，還需要同時(shí)遵守相應(yīng)的疊加區(qū)規(guī)則。這種提倡城區(qū)土地高效利用的差異化管理方式，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外的開(kāi)發(fā)引導(dǎo)與控制具有借鑒意義。

4 布里斯班用途管制的約束對(duì)象

4.1 容納人類活動(dòng)的空間載體

這是一類較為普遍且實(shí)用性較強(qiáng)的約束對(duì)象，適用于產(chǎn)生物質(zhì)空間變化的新建或更新改造項(xiàng)目，包括控制地塊規(guī)模、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度；建筑面積、高度、建造材料；入口、停車、道路、通行安排；配套設(shè)施；照明、吿牌標(biāo)識(shí)等等。

4.2 與周邊用途、整體環(huán)境的關(guān)系

此類約束對(duì)象注重環(huán)境與城市形態(tài)的協(xié)調(diào)，包括開(kāi)發(fā)場(chǎng)地對(duì)布里斯班亞熱帶氣候、文化遺址、河濱景觀、周邊環(huán)境的回應(yīng)與利用；臨街建筑與庭院的退讓；開(kāi)敞空間、景觀設(shè)計(jì)；視線通廊等等。

4.3 人類活動(dòng)產(chǎn)生的外部性影響

外部性指行為主體的活動(dòng)對(duì)他人和社會(huì)所產(chǎn)生的影響。開(kāi)發(fā)活動(dòng)有可能產(chǎn)生噪音、粉塵等影響。布里斯班的開(kāi)發(fā)規(guī)則對(duì)某些開(kāi)發(fā)活動(dòng)所在的固定場(chǎng)所，以及運(yùn)輸過(guò)程中產(chǎn)生的噪聲、眩光、氣味、振動(dòng)、廢氣、廢物、輻射、其他風(fēng)險(xiǎn)或污染等進(jìn)行嚴(yán)格約束，如《采掘業(yè)規(guī)則》對(duì)資源開(kāi)采活動(dòng)中釋放物的性質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、強(qiáng)度、頻率、持續(xù)時(shí)間以及緩沖、遮擋要求等作出了規(guī)定。

4.4 活動(dòng)涉及的人車物參與情況

此類約束對(duì)象是指人類活動(dòng)中人車物的數(shù)量、來(lái)源、逗留時(shí)間等等，甚至包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或?qū)櫸锱嘤?xùn)寄養(yǎng)、獸醫(yī)院中的動(dòng)物（見(jiàn)表1）。對(duì)這類對(duì)象進(jìn)行約束是因?yàn)槟承┗顒?dòng)不一定對(duì)空間場(chǎng)所進(jìn)行建設(shè)改造，但依然產(chǎn)生了環(huán)境影響。例如，我國(guó)城市中居民自發(fā)的住改商行為，住宅本身不一定被大型拆改。一方面，這種小型個(gè)體商業(yè)促進(jìn)了用途的混合，在某些地區(qū)的臨街地面層甚至形成特色化的商業(yè)街，有利于城市特色的塑造，但另一方面，商業(yè)經(jīng)營(yíng)中產(chǎn)生的噪音、廢物排放與引起的人流變化，也使得居民不堪其擾。以下以布里斯班用途管制進(jìn)行舉例，說(shuō)明對(duì)人員、車輛、貨物的管制如何降低人類行為影響。

表1 對(duì)活動(dòng)涉及對(duì)象的約束情況

4.4.1 人員與車輛

以布里斯班的保護(hù)區(qū)（Conservation Zone）為例，保護(hù)區(qū)位于城市外圍，主要功能是管理和恢復(fù)區(qū)域的生物多樣性、生態(tài)完整性、自然發(fā)生的土地形態(tài)以及沿海過(guò)程。保護(hù)區(qū)執(zhí)行最為嚴(yán)格的用途管制，只允許公園或可持續(xù)的戶外休閑、教育活動(dòng)，但在私人土地上，即原住民區(qū)域允許住宅用途以及家庭式的商業(yè)活動(dòng)。家庭式商業(yè)是指在居民住宅中開(kāi)展的托兒服務(wù)、民宿、家庭辦公等，為了避免這種小型商業(yè)活動(dòng)對(duì)其他居民和環(huán)境產(chǎn)生影響，《家庭式商業(yè)規(guī)則》中除了規(guī)定住宅使用、電量荷載、噪音污水排放及安全方面的要求，還對(duì)營(yíng)業(yè)時(shí)間、車輛運(yùn)輸時(shí)間和載重作出了如下規(guī)定。

與家庭式商業(yè)相關(guān)的工作和訪問(wèn)限制在周一至周六的上午8點(diǎn)至下午6點(diǎn)，除了計(jì)算機(jī)工作之類的辦公活動(dòng)、托兒服務(wù)、住宿；送貨車輛的到訪限制在周一至周六的上午8點(diǎn)至下午6點(diǎn)之間，公眾假期除外。

同時(shí)限制了民宿經(jīng)營(yíng)中的人員數(shù)量——任何一次住宿不超過(guò)6位付費(fèi)客人；居民和付費(fèi)客人的總數(shù)在任何一次住宿中均不超過(guò)10人；僅向付費(fèi)過(guò)夜的客人提供膳食；客人最多可以連續(xù)住宿14晚。

在原住民區(qū)域允許小型商業(yè)的開(kāi)展有利于滿足居民需求，形成理性規(guī)劃中無(wú)法賦予的社區(qū)氛圍與本土特色，比起一刀切的禁止規(guī)定更體現(xiàn)以人為本的精神。雖然這些活動(dòng)不一定會(huì)造成空間載體的改變，但超出環(huán)境預(yù)期的人流、車流依然會(huì)對(duì)保護(hù)區(qū)產(chǎn)生影響，因此對(duì)行為主體，而非空間載體的約束更能直接地控制影響結(jié)果。

4.4.2 貨物

以鄉(xiāng)村區(qū)（Rural zone）為例，布里斯班的鄉(xiāng)村區(qū)位于城市外圍，周邊是大片的保護(hù)區(qū)與環(huán)境管理區(qū)，這部分地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)是在不擴(kuò)大鄉(xiāng)村區(qū)域的情況下，平衡鄉(xiāng)村生產(chǎn)需求與環(huán)境價(jià)值保護(hù)之間的關(guān)系，因此鄉(xiāng)村區(qū)允許開(kāi)展廣泛的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，包括水產(chǎn)養(yǎng)殖、畜牧業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品商店等，但需要極力降低活動(dòng)造成的影響。

《鄉(xiāng)村活動(dòng)規(guī)則》規(guī)定了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)存儲(chǔ)、加工或包裝的產(chǎn)品必須是在該場(chǎng)地10km以內(nèi)的土地上生產(chǎn)的，此條規(guī)定避免了在鄉(xiāng)村區(qū)加工外地產(chǎn)品，間接控制了產(chǎn)業(yè)規(guī)模以及避免大量貨物、車輛的對(duì)內(nèi)運(yùn)輸。同時(shí)，規(guī)則還規(guī)定在鄉(xiāng)村區(qū)銷售農(nóng)產(chǎn)品的商店最大面積為25m2，其銷售的農(nóng)產(chǎn)品也必須是在附近土地上種植、生產(chǎn)、制作的，避免了大型批發(fā)商店的形成與人流的集聚。

如果要開(kāi)展加工外地產(chǎn)品的工業(yè)活動(dòng)，可以在工業(yè)區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)申請(qǐng)，同理，銷售外地農(nóng)產(chǎn)品，或面積超過(guò)25m2，則可以在鄉(xiāng)村區(qū)附近的中心區(qū)進(jìn)行。這種差異化的管理維持了鄉(xiāng)村生產(chǎn)活動(dòng)的同時(shí)，也保護(hù)了周邊綠地區(qū)域不受人類行為干擾。

5 比較與建議

我國(guó)的國(guó)土空間管制工具與管制方式方面，確定了在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式，邊界外則按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式，但邊界內(nèi)外的管制內(nèi)容、深度及區(qū)別均未做規(guī)定。

約束對(duì)象方面，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)側(cè)重對(duì)建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、空間布局進(jìn)行控制，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外，管控側(cè)重于生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等規(guī)模與控制線，對(duì)“不能做什么”有明確規(guī)定，但對(duì)“可以做什么”“可以怎么做”則未進(jìn)行引導(dǎo)，剛性有余而彈性不足。總體來(lái)說(shuō)，開(kāi)發(fā)約束的對(duì)象主要為空間載體，對(duì)人類行為的管控深度不足。

為更好地引導(dǎo)開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)高效的空間管理，國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐中的用途管制應(yīng)明確城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)外的管控內(nèi)容與深度區(qū)別。同時(shí)應(yīng)注重對(duì)人類行為的引導(dǎo)，針對(duì)每類行為制定相應(yīng)的管制規(guī)則，不應(yīng)簡(jiǎn)單一刀切地規(guī)定為“禁止”或“允許”，而是通過(guò)規(guī)則來(lái)定義人類活動(dòng)的性質(zhì)、涉及的人車物參與情況，對(duì)可能造成的噪音、污染等負(fù)外部性影響制定釋放標(biāo)準(zhǔn)，并且協(xié)調(diào)該活動(dòng)與周邊用途、整體空間環(huán)境的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)精細(xì)化與差異化管理。