邱立新,盧修亮,范世奇,程通通,劉 陽(yáng),常國(guó)彬

(1.國(guó)家林業(yè)和草原局森林和草原病蟲(chóng)害防治總站 林業(yè)有害生物監(jiān)測(cè)預(yù)警國(guó)家林業(yè)和草原局重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,沈陽(yáng) 110034；2.新疆維吾爾自治區(qū)阿爾泰山國(guó)有林管理局福海分局,新疆 阿勒泰 836500)

1989年國(guó)務(wù)院發(fā)布施行《森林病蟲(chóng)害防治條例》以來(lái),國(guó)家和地方各級(jí)政府依法強(qiáng)化了林業(yè)有害生物防治管理工作,并于1992年在原林業(yè)部統(tǒng)一部署下,自上而下開(kāi)始實(shí)行以發(fā)生率、防治率、監(jiān)測(cè)覆蓋率、種苗產(chǎn)地檢疫率等“四率”指標(biāo)為主的防治目標(biāo)管理制度,2001年調(diào)整了目標(biāo)管理指標(biāo)體系,用“成災(zāi)率”代替“發(fā)生率”。此后,“四率”指標(biāo)雖又經(jīng)調(diào)整,但成災(zāi)率作為指標(biāo)體系的一項(xiàng)核心指標(biāo),自確立以來(lái)一直沿用至今[1]。目前,縣級(jí)以上地方政府已將成災(zāi)率納入政府考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,并將其作為《重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)責(zé)任書》簽訂與考核的重要內(nèi)容之一[2]。以成災(zāi)率為主的防治目標(biāo)管理指標(biāo)體系的深入實(shí)施,對(duì)有效壓實(shí)地方政府主體責(zé)任、強(qiáng)化災(zāi)害管理、控制重大林業(yè)有害生物傳播擴(kuò)散等方面發(fā)揮了重要作用。但一直以來(lái),林業(yè)有害生物成災(zāi)率指標(biāo)在計(jì)算方法、指標(biāo)值設(shè)定、成災(zāi)劃分標(biāo)準(zhǔn)及統(tǒng)計(jì)規(guī)范性等方面仍存在一些問(wèn)題,制約著指標(biāo)作用的充分發(fā)揮。本文結(jié)合各地林業(yè)有害生物防治目標(biāo)管理實(shí)踐,總結(jié)成災(zāi)率指標(biāo)實(shí)施經(jīng)驗(yàn),在認(rèn)真梳理凸顯問(wèn)題的基礎(chǔ)上,針對(duì)性地提出了改進(jìn)完善措施,旨在為科學(xué)謀劃新時(shí)期防治目標(biāo)管理、促進(jìn)防治減災(zāi)工作高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

1 成災(zāi)率指標(biāo)定義及統(tǒng)計(jì)規(guī)定

林業(yè)有害生物成災(zāi)是指寄主植物受有害生物危害達(dá)到一定程度,導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)功能和社會(huì)價(jià)值的正常發(fā)揮受到嚴(yán)重?fù)p害的狀態(tài)。成災(zāi)率指林業(yè)有害生物實(shí)際成災(zāi)面積占現(xiàn)有林和未成林面積的千分比,即成災(zāi)率(‰)=全年實(shí)際成災(zāi)面積/(現(xiàn)有林面積+未成林面積)×1000‰[3],因現(xiàn)有林與未成林面積統(tǒng)計(jì)結(jié)果難以查詢,實(shí)際計(jì)算中常以森林資源面積替代現(xiàn)有林與未成林面積之和。實(shí)際成災(zāi)面積指本年度內(nèi)達(dá)到林業(yè)有害生物成災(zāi)界定標(biāo)準(zhǔn)的面積之和(不重復(fù)計(jì)算),林分受害情況調(diào)查時(shí)間為寄主植物受林業(yè)有害生物危害最嚴(yán)重的時(shí)期。成災(zāi)面積的統(tǒng)計(jì)以森林資源小班為統(tǒng)計(jì)單元,以畝為最小統(tǒng)計(jì)單位。農(nóng)田林網(wǎng)和四旁等散生木的成災(zāi)面積統(tǒng)計(jì),參照當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn),將受害株數(shù)折合成面積后計(jì)入成災(zāi)面積。同一小班,如果有兩種以上有害生物的危害程度達(dá)到成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)計(jì)成災(zāi)面積時(shí),只統(tǒng)計(jì)其中一種,不重復(fù)計(jì)算[4]。

2 成災(zāi)率指標(biāo)實(shí)施情況

1992年4月,原林業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于對(duì)森林病蟲(chóng)害防治實(shí)行目標(biāo)管理的通知》,《全國(guó)森林病蟲(chóng)害防治目標(biāo)管理辦法》作為附件隨文下發(fā)[5]；同年7月,印發(fā)了《全國(guó)森林病蟲(chóng)害防治目標(biāo)管理考核辦法(試行)》[6],確定了以發(fā)生率、防治率、監(jiān)測(cè)覆蓋率和產(chǎn)地檢疫率為“四率”指標(biāo)的防治工作基本內(nèi)容及“一降三提高”的總體要求,并層層簽訂責(zé)任書,逐級(jí)分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)。目標(biāo)管理自實(shí)施以來(lái),先后兩次對(duì)指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整,分別是2001年將“發(fā)生率”調(diào)整為“成災(zāi)率”,2005年用“無(wú)公害防治率、監(jiān)測(cè)覆蓋率”替代“防治率、“測(cè)報(bào)準(zhǔn)確率”,修改后以成災(zāi)率、無(wú)公害防治率、測(cè)報(bào)準(zhǔn)確率、種苗產(chǎn)地檢疫率構(gòu)成的“四率指標(biāo)”體系一直沿用至今[1]。

自“十一五”起,原國(guó)家林業(yè)局每5年向各省(自治區(qū)、直轄市)下達(dá)防治目標(biāo)管理指標(biāo),提出了到2010年全國(guó)林業(yè)有害生物成災(zāi)率控制在4.7‰以下[3]、2015年控制在4.5‰以下[7]、2020年控制在4‰以下[8-9]的階段性目標(biāo)任務(wù)(表1)。為切實(shí)完成好各階段成災(zāi)率指標(biāo)任務(wù),落實(shí)工作責(zé)任,經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,從2008年起,原國(guó)家林業(yè)局先后三次與各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府簽訂了《重大林業(yè)有害生物防控目標(biāo)責(zé)任書》,各省(自治區(qū)、直轄市)也層層簽訂了政府間、林業(yè)部門間的“雙線”目標(biāo)責(zé)任書,并將成災(zāi)率指標(biāo)和重大林業(yè)有害生物防治目標(biāo)完成情況列入政府考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[2]。

表1 2006—2020年全國(guó)林業(yè)有害生物發(fā)生面積及成災(zāi)率指標(biāo)

目前,各地均已將成災(zāi)率納入地方政府考核評(píng)價(jià)體系,以成災(zāi)率指標(biāo)為核心的防治目標(biāo)任務(wù)的下達(dá)與考核,提高了防治工作執(zhí)行力,提升了防治減災(zāi)質(zhì)量和效益,是強(qiáng)化林業(yè)有害生物防治管理工作的有效手段和重要抓手。但是,從近年來(lái)各地上報(bào)數(shù)據(jù)和基層了解的情況看,部分地區(qū)對(duì)林分受害情況調(diào)查時(shí)間存在誤解,將成災(zāi)率理解為是采取防治措施后的統(tǒng)計(jì)結(jié)果,致使統(tǒng)計(jì)的成災(zāi)面積普遍偏??；個(gè)別地區(qū)為了體現(xiàn)防治減災(zāi)工作成效,完成目標(biāo)考核的成災(zāi)率指標(biāo)任務(wù),報(bào)送的成災(zāi)面積甚至已接近于“0”,這與目前林業(yè)有害生物嚴(yán)重發(fā)生危害的現(xiàn)狀不符,難以反映災(zāi)害造成的實(shí)際損失,極大程度上制約了防治工作的健康有序發(fā)展。為全面了解掌握各地林業(yè)有害生物實(shí)際成災(zāi)情況,修正基層人員調(diào)查統(tǒng)計(jì)時(shí)產(chǎn)生的偏差,筆者對(duì)2020年全國(guó)松材線蟲(chóng)病發(fā)生數(shù)據(jù)作了補(bǔ)充修正處理,確保了松材線蟲(chóng)病發(fā)生面積全部計(jì)入成災(zāi)面積。以現(xiàn)行成災(zāi)率計(jì)算方法(森林資源面積作分母,‰)統(tǒng)計(jì)顯示,修正后17個(gè)松材線蟲(chóng)病發(fā)生省份的林業(yè)有害生物成災(zāi)率最高的為浙江省(81.0‰),最低的為貴州省(0.2‰)(圖1)。

圖1 2020年松材線蟲(chóng)病發(fā)生省份林業(yè)有害生物成災(zāi)率統(tǒng)計(jì)結(jié)果(補(bǔ)充修正)

3 成災(zāi)率指標(biāo)存在的主要問(wèn)題

3.1 成災(zāi)率計(jì)算方法不合理

現(xiàn)行成災(zāi)率計(jì)算方法是林業(yè)有害生物實(shí)際成災(zāi)面積占森林資源面積的千分比。對(duì)某種有害生物來(lái)說(shuō),森林資源包括寄主和非寄主,而有害生物一般只在其寄主林分中發(fā)生危害,且只有發(fā)生危害后才可能成災(zāi),將森林資源面積作為成災(zāi)率指標(biāo)統(tǒng)計(jì)基數(shù),把沒(méi)有有害生物分布的森林資源都涵蓋進(jìn)去,忽略了有害生物發(fā)生危害的寄主選擇性以及其發(fā)生與成災(zāi)的關(guān)聯(lián)性,人為降低了指標(biāo)測(cè)算數(shù)值,難以真實(shí)反映災(zāi)害實(shí)際發(fā)生情況,不容易引起政府和社會(huì)的重視與關(guān)注。

3.2 成災(zāi)率指標(biāo)值設(shè)定不科學(xué)

林業(yè)有害生物災(zāi)害作為一種自然災(zāi)害[10],其發(fā)生發(fā)展過(guò)程是由林業(yè)有害生物、森林植物和環(huán)境條件等多種因子共同作用的結(jié)果,常有其自身的發(fā)生危害規(guī)律,一般不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移[11]。從2006—2020年下達(dá)的指標(biāo)任務(wù)看,雖然15年間成災(zāi)率控制目標(biāo)均值已設(shè)定為相對(duì)較低的5.3‰水平,但在每5年下達(dá)成災(zāi)率指標(biāo)任務(wù)時(shí)仍要求控制目標(biāo)持續(xù)下降(表1),這不僅過(guò)分強(qiáng)調(diào)了人為干預(yù)結(jié)果,忽略了自然調(diào)控作用,也極易造成為換取一時(shí)防治效果不惜犧牲環(huán)境等情況的發(fā)生,難以契合當(dāng)前防治減災(zāi)工作高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)要求[12]。

3.3 成災(zāi)劃分標(biāo)準(zhǔn)有待完善

成災(zāi)的確認(rèn)和成災(zāi)面積的統(tǒng)計(jì)是計(jì)算成災(zāi)率的關(guān)鍵,《林業(yè)有害生物發(fā)生及成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)》《主要林業(yè)有害生物成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)》在確定是否成災(zāi)時(shí),僅對(duì)松材線蟲(chóng)病、美國(guó)白蛾、林業(yè)鼠(兔)害、薇甘菊4種重大林業(yè)有害生物作出了明確規(guī)定,其他林業(yè)有害生物雖按檢疫性與非檢疫性作出區(qū)分,同時(shí)按危害部位列出了成災(zāi)指標(biāo),但不同有害生物發(fā)生危害規(guī)律各異,僅按危害部位歸類并采用相同指標(biāo)確定是否成災(zāi)顯然不夠精準(zhǔn),也難以操作。

3.4 成災(zāi)統(tǒng)計(jì)規(guī)范性較差

部分地區(qū)在災(zāi)害統(tǒng)計(jì)時(shí),未嚴(yán)格按照統(tǒng)計(jì)規(guī)范進(jìn)行統(tǒng)計(jì),存在為了實(shí)現(xiàn)成災(zāi)率指標(biāo)任務(wù),提高成災(zāi)統(tǒng)計(jì)口徑、不按小班統(tǒng)計(jì)成災(zāi)面積、折算比例過(guò)大等情況?！读謽I(yè)有害生物發(fā)生及成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)》雖然規(guī)定了發(fā)生(危害)程度與成災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)各自的統(tǒng)計(jì)方法,但未將成災(zāi)面積統(tǒng)計(jì)與發(fā)生(危害)程度調(diào)查結(jié)果相關(guān)聯(lián),應(yīng)用性不足,科學(xué)性不夠。目前,成災(zāi)統(tǒng)計(jì)規(guī)范規(guī)定了成災(zāi)率調(diào)查時(shí)間為寄主植物受林業(yè)有害生物危害最嚴(yán)重的時(shí)期,但并未厘清防治前還是防治后開(kāi)展成災(zāi)情況調(diào)查,一些地區(qū)在調(diào)查時(shí)常常將防治后的成災(zāi)統(tǒng)計(jì)結(jié)果作為實(shí)際成災(zāi)情況上報(bào),致使成災(zāi)統(tǒng)計(jì)結(jié)果普遍偏低。例如,部分松材線蟲(chóng)病發(fā)生省份僅報(bào)送松材線蟲(chóng)病防治后的成災(zāi)統(tǒng)計(jì)結(jié)果,未將防治前的發(fā)生面積全部作為成災(zāi)面積上報(bào),統(tǒng)計(jì)誤差較大。

4 成災(zāi)率指標(biāo)設(shè)定思考與建議

4.1 調(diào)整成災(zāi)率計(jì)算方法

將現(xiàn)有成災(zāi)率計(jì)算方法調(diào)整為以林業(yè)有害生物發(fā)生面積作分母,采用百分制,即成災(zāi)率(%)=全年實(shí)際成災(zāi)面積/發(fā)生面積×100%。成災(zāi)率以發(fā)生面積作基數(shù),可反映成災(zāi)在發(fā)生中所占的比重,能夠比較真實(shí)地反映有害生物的發(fā)生危害程度,定義的科學(xué)性較強(qiáng)；以發(fā)生面積作基數(shù),統(tǒng)計(jì)數(shù)值相對(duì)較大,易于引起政府和社會(huì)的重視與關(guān)注,利于推進(jìn)工作；以發(fā)生面積作基數(shù),充分考慮了生物災(zāi)害的寄主選擇性,區(qū)別于其他自然災(zāi)害全面危害特點(diǎn),統(tǒng)計(jì)結(jié)果更加精準(zhǔn)。農(nóng)業(yè)行業(yè)在統(tǒng)計(jì)氣象災(zāi)害成災(zāi)率時(shí),因氣象災(zāi)害危害程度不受或很少受作物種類影響,就可將作物總播種面積作為分母進(jìn)行計(jì)算[13-15],這與生物災(zāi)害有本質(zhì)的區(qū)別。

4.2 合理設(shè)定成災(zāi)率指標(biāo)值

近年來(lái),我國(guó)林業(yè)有害生物災(zāi)害多發(fā)頻發(fā),呈逐年加重態(tài)勢(shì),林業(yè)有害生物發(fā)生面積已增至1 278.5萬(wàn)hm2[16],且在短時(shí)間內(nèi)這種高發(fā)態(tài)勢(shì)難以得到根本性扭轉(zhuǎn)(表1)。2020年,全國(guó)松材線蟲(chóng)病發(fā)生面積為180.9萬(wàn)hm2[16],按現(xiàn)行成災(zāi)率計(jì)算方法(‰),依據(jù)松材線蟲(chóng)病“出現(xiàn)感染病株即為成災(zāi)”統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),若將防治前的發(fā)生面積全部納入成災(zāi)面積統(tǒng)計(jì)計(jì)算,僅松材線蟲(chóng)病成災(zāi)面積就使成災(zāi)率達(dá)到8.2‰；其他林業(yè)有害生物成災(zāi)面積6.4萬(wàn)hm2[17],成災(zāi)率為0.3‰,即林業(yè)有害生物成災(zāi)率整體約為8.5‰。若調(diào)整成災(zāi)率計(jì)算方法,以發(fā)生面積作分母(%),林業(yè)有害生物成災(zāi)率約為14.6%。綜合考慮目前林業(yè)有害生物災(zāi)害發(fā)生實(shí)際、新時(shí)期防治減災(zāi)工作高質(zhì)量發(fā)展要求及指標(biāo)設(shè)定的可行性、科學(xué)性、激勵(lì)性原則,在成災(zāi)率指標(biāo)任務(wù)設(shè)定時(shí),建議將控制成災(zāi)率目標(biāo)任務(wù)由逐年下降的某一數(shù)值調(diào)整為區(qū)間控制,即實(shí)際成災(zāi)率數(shù)值未超出區(qū)間范圍即為達(dá)標(biāo)。若維持現(xiàn)行成災(zāi)率計(jì)算方法,建議指標(biāo)值區(qū)間設(shè)定為“6‰～10‰”；若調(diào)整計(jì)算方法,建議指標(biāo)值區(qū)間設(shè)定為12%～18%。

4.3 修訂完善成災(zāi)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)

盡快編制出臺(tái)新的成災(zāi)統(tǒng)計(jì)規(guī)范性文件,按照發(fā)生面積、危害程度、危險(xiǎn)性等級(jí)等因素確定需納入成災(zāi)統(tǒng)計(jì)的林業(yè)有害生物種類,以科為分類單位劃分成災(zāi)統(tǒng)計(jì)類別,針對(duì)其發(fā)生危害特點(diǎn)和生物學(xué)特性,通過(guò)收集查閱相關(guān)資料并結(jié)合各地防控經(jīng)驗(yàn),設(shè)定與發(fā)生危害程度相對(duì)應(yīng)的成災(zāi)指標(biāo),為成災(zāi)的確認(rèn)和成災(zāi)率的統(tǒng)計(jì)提供更加細(xì)化、更具可操作性的技術(shù)指導(dǎo)。若調(diào)整成災(zāi)率計(jì)算方法以發(fā)生面積作分母,應(yīng)進(jìn)一步區(qū)分檢疫性與非檢疫性林業(yè)有害生物成災(zāi)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),適當(dāng)提高松材線蟲(chóng)病等重大林業(yè)有害生物成災(zāi)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),避免出現(xiàn)因成災(zāi)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、重大林業(yè)有害生物暴發(fā)成災(zāi),成災(zāi)率波動(dòng)過(guò)大且指標(biāo)畸高情況的發(fā)生。如圖1顯示,在補(bǔ)充修正松材線蟲(chóng)病數(shù)據(jù)但并未調(diào)整松材線蟲(chóng)病成災(zāi)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)情況下,浙江、廣東、江西3省成災(zāi)率均超過(guò)了50%,且各省成災(zāi)率差值明顯提升。

4.4 規(guī)范成災(zāi)統(tǒng)計(jì)方法

統(tǒng)一林業(yè)有害生物成災(zāi)統(tǒng)計(jì)口徑,明確統(tǒng)計(jì)種類與統(tǒng)計(jì)范圍,細(xì)化確定可折算特殊情形,補(bǔ)充說(shuō)明成災(zāi)統(tǒng)計(jì)時(shí)間(防前或防后),將松材線蟲(chóng)病等重大林業(yè)有害生物達(dá)到成災(zāi)指標(biāo)的發(fā)生面積全部納入成災(zāi)統(tǒng)計(jì)。科學(xué)界定發(fā)生(危害)程度與成災(zāi)的邏輯關(guān)系,探索提出災(zāi)害防治成效的評(píng)估方法,將防治前發(fā)生(危害)程度統(tǒng)計(jì)中的重度發(fā)生面積一部分或全部作為實(shí)際成災(zāi)統(tǒng)計(jì)結(jié)果,即“防前成災(zāi)面積”,為防治生產(chǎn)、保險(xiǎn)理賠提供科學(xué)依據(jù)；將防治后成災(zāi)面積作為減災(zāi)后的統(tǒng)計(jì)結(jié)果,即“防后成災(zāi)面積”,用以評(píng)估災(zāi)害防后成災(zāi)情況和防治效果；防前成災(zāi)面積與防后成災(zāi)面積的差值為“防治減災(zāi)面積”,用以評(píng)價(jià)防治減災(zāi)質(zhì)量、總結(jié)工作成效。

5 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái),我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)不斷推進(jìn),國(guó)家生物安全戰(zhàn)略有序?qū)嵤?林業(yè)有害生物災(zāi)害防治目標(biāo)管理頂層設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)持續(xù)加快。2019年《中華人民共和國(guó)森林法》在規(guī)定“重大林業(yè)有害生物災(zāi)害防治實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制”基礎(chǔ)上,提出“國(guó)家實(shí)行森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度”,首次從法律層面對(duì)重大林業(yè)有害生物防治考核工作作出明確規(guī)定。2021年中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行林長(zhǎng)制的意見(jiàn)》,對(duì)有效落實(shí)各級(jí)林長(zhǎng)保護(hù)發(fā)展森林草原資源目標(biāo)責(zé)任制,全面加強(qiáng)森林草原資源災(zāi)害防控進(jìn)行了部署要求。未來(lái)，隨著我國(guó)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、全方位推動(dòng),防治目標(biāo)管理在森林資源保護(hù)中作用將日益突出,加快修訂和完善以成災(zāi)率為主的防治目標(biāo)管理指標(biāo)體系尤為必要也十分迫切。