文/“黃河灘區(qū)搬遷脫貧攻堅模式研究”課題組

（課題組成員：喬鵬程吳樹蘭田建民滕永忠上官彩霞侯宏偉梅星星許保疆林博）

黃河灘區(qū)，自河南洛陽市孟津縣白鶴鎮(zhèn)至山東省東營市墾利區(qū)，河道總長1092 公里，灘區(qū)面積3818 平方公里，居住人口近186 萬人，是最為集中連片的貧困地區(qū)之一。做好黃河灘區(qū)居民遷建與脫貧攻堅，不僅是落實黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略的需要，也是全面推動脫貧攻堅工作的重要抓手，對于確保黃河安瀾、推進黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展意義重大。

近年來，在河南、山東省委省政府的堅強領導下，黃河灘區(qū)居民遷建與脫貧攻堅成績顯著，但也暴露出一些新的矛盾和問題，居民遷建與脫貧任務依然十分繁重。由河南省農(nóng)業(yè)科學院牽頭成立的“黃河灘區(qū)搬遷脫貧攻堅模式研究”課題組深入貫徹落實省領導批示要求，抽調(diào)精干力量組成專題調(diào)研組，歷時3 年（2017-2019），對河南中牟縣、祥符區(qū)、蘭考縣等9 個縣（市、區(qū)）和山東濟南市、淄博市、東營市等7個市灘區(qū)群眾搬遷安置情況進行實地調(diào)研，比較全面系統(tǒng)地調(diào)查和分析了灘區(qū)群眾搬遷安置情況和脫貧攻堅實施效果，為針對性推進黃河灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅工作提供了決策參考。

一、黃河灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅基本情況

（一）河南省基本情況

河南省灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅工作穩(wěn)步推進。工程建設方面，黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃建設35個安置區(qū)；搬遷入住方面，截至2019 年底，累計搬遷入住9.1 萬人，鑰匙發(fā)放1.1 萬人，分房到戶8 萬人；拆舊復墾方面，河南全省累計復墾土地8400余畝；轉移就業(yè)方面，灘區(qū)各縣（市、區(qū)）結合自身實際，多途徑實現(xiàn)了遷建群眾就業(yè)，遷建群眾就業(yè)后，戶均月收入普遍增加2000 元-5000 元不等，群眾收入水平較遷建前有明顯提高。

河南黃河灘區(qū)居民遷建涉及9 縣（市、區(qū)）34 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)30 萬人，河南灘區(qū)居民遷建與山東模式不完全相同，主要采取外遷安置一種方式，可具體分為傳統(tǒng)村落安置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)安置和縣城社區(qū)安置三種模式。“傳統(tǒng)村落安置模式”仍以原村民相對集中定居為主，安置房屋多為兩層獨家小院，距原承包地距離不是太遠，大多村民仍以從事農(nóng)業(yè)為主，并配套建有農(nóng)機具等倉儲用房，該模式主要在蘭考縣，涉及7449人；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)安置模式”是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地通過小城鎮(zhèn)擴建進行集中安置，安置房屋多是中高層樓房，同時安置地主要以勞動密集型產(chǎn)業(yè)靈活吸收就近就業(yè)人群，并利用人口的集聚發(fā)展帶動就業(yè)，涉及祥符區(qū)、原陽縣、封丘縣、濮陽縣、臺前縣、范縣6 縣（區(qū)）19.06 萬人；“縣城社區(qū)安置模式”是一種城鎮(zhèn)化安置，安置房屋屬于城市商品房，以高層樓房為主，涉及中牟縣、長垣市、原陽縣、濮陽縣、臺前縣、范縣6縣（市、區(qū)）10.45 萬人。具體情況詳見附表1。

搬遷群眾生產(chǎn)生活條件普遍有了明顯改善。調(diào)查結果顯示，各縣高度重視遷建群眾穩(wěn)定就業(yè)和增收問題，能夠結合自身情況，積極將相關工作納入縣域經(jīng)濟社會發(fā)展進行統(tǒng)籌謀劃。總的來看，外遷安置給遷建群眾生產(chǎn)生活帶來了四個方面好處：一是71.6%的群眾戶均安置房面積達到120 平方米以上，家電家具齊全占比明顯上升，由搬遷前的14.5%上升至40%；二是安置區(qū)公共基礎設施的配套為群眾的生活提供了極大便利，特別是銀行、超市、公園、幼兒園、小學、社區(qū)服務中心、衛(wèi)生站、養(yǎng)老院等配套設施完善的比例較搬遷前大幅度提升，群眾對人居環(huán)境表現(xiàn)出較高滿意度；三是搬遷后灘區(qū)群眾非農(nóng)就業(yè)機會增加，尤其是縣城社區(qū)安置模式非農(nóng)就業(yè)比例更高；四是將安置后一些具有商業(yè)價值的資源歸屬村集體，實現(xiàn)了集體收入的明顯增加。

附表1 河南省黃河灘區(qū)居民遷建具體情況（單位：個、人）

（二）山東省基本情況

黃河山東段由東明縣入境，在東營市墾利區(qū)入渤海，河道長628 公里，灘區(qū)總面積1702 平方公里，涉及9 個市、26 個縣（市、區(qū)）、91 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、782個村，居住人口65 萬人。2019 年底，山東省主要通過分類實施外遷安置、就地就近筑村臺、筑堤保護、舊村臺改造提升、臨時撤離道路改造提升等五種模式完成灘區(qū)居民遷建各項任務。根據(jù)課題組調(diào)研結果，截至2019 年底，山東五種遷建模式進展順利。

按照《山東省黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃》，到2020年，山東全面完成灘區(qū)居民遷建各項任務，基本解決除聊城市和德州市外剩余7 市、17 個縣（市、區(qū)）39個鄉(xiāng)鎮(zhèn)697 個村莊60.62 萬灘區(qū)居民的防洪安全和安居問題。其中，“外遷安置模式”與河南省類似，新建社區(qū)42 個，涉及的人數(shù)為14.52 萬人，占總遷建人數(shù)的23.95%；“就地就近筑村臺安置模式”主要采用雙拼或聯(lián)排等方式建設新筑村臺30 個，涉及菏澤市鄄城縣和東明縣共158 個村莊、3.87 萬戶13.2 萬人，占總遷建人數(shù)的21.84%；“筑堤保護模式”筑堤長度達40.44 公里，涉及濟南市平陰縣、長清區(qū)和槐蔭區(qū)3 個縣114 個村15.97 萬人，占26.34%；“舊村臺改造提升模式”主要是對破爛不堪、基礎設施落后的104個舊村臺進行改造，涉及濟南市、淄博市、東營市、泰安市、濱州市、菏澤市等6 個市7 個縣104 個村5.34萬人，遷建人數(shù)占總數(shù)的8.81%；“臨時撤離道路改造提升模式”參照平原微丘三級公路新建改造道路497.35 公里，涉及濟南市平陰縣、長清區(qū)和泰安市東平縣3 個縣119 個村共11.55 萬人，遷建人數(shù)占總數(shù)的19.05%。具體見附表2。

（三）山東省的經(jīng)驗做法對河南后續(xù)開展黃河灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅的啟示

一是較為完善的政策保障有力推動了相關工作的順利開展。為了順利推進居民遷建，山東省黃河灘區(qū)脫貧遷建專項小組辦公室組織有關成員單位制定了26 個專項方案，形成政策合力，加大對灘區(qū)群眾搬遷支持力度。同時，灘區(qū)遷建的7 市9 縣區(qū)結合各自資源優(yōu)勢分別編制了灘區(qū)遷建專項方案或產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，針對性提出從灘區(qū)居民遷建到就業(yè)安置一攬子方案，有力推動了相關工作的順利實施。

附表2 山東省黃河灘區(qū)居民遷建具體情況（單位：個、人）

二是花更少的錢辦更多的事。山東省選擇在有限財政支持下優(yōu)先將高風險區(qū)人口全部納入遷建，對于低風險區(qū)人口則采取就地就近筑村臺、筑堤保護、舊村臺改造提升、臨時撤離道路改造提升等模式解決。同時，山東省在推進外遷安置方式時較好的考慮了安置社區(qū)建設、群眾就業(yè)和灘區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三是統(tǒng)籌多方力量打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。2019 年，山東省統(tǒng)籌扶貧、科技、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化旅游、畜牧等部門，整合落實相關扶持資金約8 億元，扶持灘區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、畜牧、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，不斷提升農(nóng)業(yè)科技化和信息化服務水平。

四是“山東模式”的利弊有待進一步探討。與河南一種外遷安置模式相比，山東的五種安置模式優(yōu)勢明顯：第一，總體投資少，安置群眾多，財政負擔輕，成果見效快，可以把有限的錢“用在刀刃上”；第二，遷建任務輕，工作難度低，有利于相關工作的順利推進；第三，與美麗鄉(xiāng)村建設緊密結合，在推進舊村臺改造提升、臨時撤離道路改造提升等遷建任務的同時完成了村容整治和基礎設施建設等系列工作，可謂“一舉多得”。

三、黃河灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅面臨的主要困難和問題

缺少灘區(qū)搬遷安置政策保障和產(chǎn)業(yè)支持是困擾灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅“搬得出、穩(wěn)得住”的主要“攔路虎”。針對搬遷安置后如何提高灘區(qū)群眾收入實現(xiàn)小康，如何開展職業(yè)技能培訓增強轉移就業(yè)能力，如何脫貧致富建設美麗鄉(xiāng)村等缺乏整體設計層面的系統(tǒng)性研究，尤其是在地方財政難以為繼、無法提供專項資金支持情況下，如何對安置后的灘區(qū)居民以及未搬遷居民給予政策支持，如何在政策和產(chǎn)業(yè)配套上加大支持力度亟待進一步研究。

產(chǎn)業(yè)結構單一、產(chǎn)業(yè)布局不合理是困擾灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅“可發(fā)展、能致富”的主要“瓶頸因素”。2019 年底，黃河灘區(qū)除了傳統(tǒng)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和少量加工業(yè)外，其他驅動經(jīng)濟型產(chǎn)業(yè)較少，無明顯的高附加值農(nóng)業(yè)產(chǎn)品輸出，灘區(qū)產(chǎn)業(yè)結構單一、產(chǎn)業(yè)布局不合理、發(fā)展不平衡的問題還比較突出。由于灘區(qū)基礎產(chǎn)業(yè)薄弱、綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低、生態(tài)環(huán)境較為脆弱、經(jīng)濟轉型困難，因此，如何促進廣大灘區(qū)居民就業(yè)與發(fā)展，降低失業(yè)風險，是實現(xiàn)灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅“搬得出、穩(wěn)得住”目標的迫切現(xiàn)實問題。

人多地廣、自然環(huán)境復雜是灘區(qū)難以有統(tǒng)一高效發(fā)展模式的主要“前置條件”。根據(jù)兩省黃河灘區(qū)居民遷建規(guī)劃安排，到2020 年，兩省將用3 年時間把受洪水威脅較大、群眾搬遷愿望強烈的低灘區(qū)和高灘區(qū)中的“近堤村”“落河村”整體外遷，由于灘區(qū)自然環(huán)境較為復雜，不同區(qū)域的貧困程度、經(jīng)濟發(fā)展特點不盡相同，造成灘區(qū)難以有統(tǒng)一高效的發(fā)展模式可循，灘區(qū)脫貧攻堅工作難度大。

安置地建安成本的快速上漲是造成地方財政壓力過大和灘區(qū)居民遷建進度放緩的“首要原因”。按照要求，河南灘區(qū)2017-2019 年遷建任務應于2020 年搬遷入住完畢。但是，由于環(huán)保管控以及近年來砂石、水泥、鋼材、人工等價格的持續(xù)上漲，導致安置地建安成本不斷增加。由于灘區(qū)居民遷建是系統(tǒng)性工程，整體資金需求量巨大，相關縣大部分又是財政窮縣，這就造成遷建資金缺口對地方財政負擔過重，影響了灘區(qū)居民遷建進度。

四、深入推進黃河灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅的對策建議

黃河灘區(qū)作為集中連片貧困地區(qū)，單純靠財政支持的扶貧模式無法從根本上解決灘區(qū)群眾貧困問題，只有把黃河灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅納入黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展重大國家戰(zhàn)略“大盤子”統(tǒng)籌謀劃，進一步加強灘區(qū)與周邊產(chǎn)業(yè)的協(xié)同布局，完善灘區(qū)生態(tài)環(huán)境和公共服務，對遷建后的群眾生活進行持續(xù)的產(chǎn)業(yè)和政策支持，才能順利完成灘區(qū)居民遷建和脫貧攻堅這一重大歷史任務。

（一）做好統(tǒng)籌規(guī)劃

針對灘區(qū)不同區(qū)域的特點，要因地制宜，在統(tǒng)籌防洪安全、經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，做好統(tǒng)籌規(guī)劃，編制灘區(qū)土地資源開發(fā)“一攬子”規(guī)劃。結合舊村莊復墾，充分考慮灘區(qū)資源稟賦特點，編制涉及開發(fā)模式、開發(fā)機制、要素保障、生態(tài)建設等系統(tǒng)全面的灘區(qū)資源開發(fā)利用與保護規(guī)劃，爭取讓灘區(qū)成為生態(tài)優(yōu)、效益好的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展示范帶（區(qū)），讓群眾獲得更多的資源財產(chǎn)性收入。

（二）營造良好環(huán)境

圍繞基層組織建設、村規(guī)民約、配套設施、公共服務、集體收入等進行全面規(guī)劃，在加快硬件設施建設的同時，強化軟環(huán)境建設，配齊配好醫(yī)生、教師隊伍，確保安置區(qū)路通、水通、電通、網(wǎng)通，確保群眾入托、入學、就醫(yī)、養(yǎng)老，確保綠化到位、美化到位、亮化到位，打造宜居環(huán)境，推動遷建群眾思想觀念、生活習慣和生產(chǎn)方式轉變，切實把好事辦好，不斷增強搬遷群眾的獲得感、幸福感，實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住”目標。

（三）抓好產(chǎn)業(yè)支撐

針對灘區(qū)農(nóng)地產(chǎn)業(yè)，以土地托管、土地流轉等為抓手大力推進土地集約化利用，通過稅收獎勵等方式強化招商引資，積極引進龍頭企業(yè)開展規(guī)?；?jīng)營。發(fā)揮科研院所、高校在人才、技術等方面的優(yōu)勢，在灘區(qū)大力發(fā)展規(guī)模種養(yǎng)、水生種養(yǎng)、田園綜合體等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式，打造具有灘區(qū)特色的農(nóng)產(chǎn)品品牌，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。同時，結合黃河流域生態(tài)保護要求，積極建設黃河下游生態(tài)旅游大通道，打造具有黃河文化特色的創(chuàng)新、綠色產(chǎn)業(yè)鏈條。

（四）加強政策保障

由于黃河灘區(qū)的地理位置特殊，受防洪、河道等因素制約，灘區(qū)建設缺乏具體國家標準，土地利用水平不高，項目審批困難，高質(zhì)量發(fā)展受限。建議統(tǒng)籌國家、部委、省各項政策，打破地域和部門界限，由省發(fā)展改革委牽頭，組織水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、生態(tài)環(huán)境、財政等職能部門統(tǒng)籌研究出臺促進黃河灘區(qū)資源保護與利用的財政、金融、土地、科技等一攬子優(yōu)惠支持政策，形成政策合力，促進灘區(qū)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)轉型，為灘區(qū)脫貧攻堅和各項事業(yè)發(fā)展提供強有力的政策保障。