劉琳

8月22～26日，美國副總統(tǒng)哈里斯先后訪問新加坡和越南。這是迄今拜登政府出訪東南亞的最高層級官員，也是近期美國對東南亞外交攻勢的高潮。此前，5月底～6月初，副國務(wù)卿舍曼到訪印度尼西亞、柬埔寨和泰國。7月14日，國務(wù)卿布林肯與東盟各國外長舉行了美國—東盟外長特別會議。7月23～30日，國防部長奧斯汀訪問新加坡、越南、菲律賓三國。8月3日，美國與印尼啟動首次“戰(zhàn)略對話”。8月3～6日，在東亞合作系列外長會期間，布林肯通過視頻與東盟各國外長舉行了多次會談。

為何頻頻眷顧東南亞

美國政要密集開展對東南亞外交，主要是基于以下考量。

其一，展示美國是值得信賴的伙伴，彰顯美國對東南亞國家的重視。拜登曾是奧巴馬政府“亞太再平衡”戰(zhàn)略的主要參與者之一，拜登政府上任后外界曾預(yù)測美國將對東南亞給予更多重視。但拜登政府對該地區(qū)的戰(zhàn)略框架和政策傾向卻一直不明朗。今年5月底，布林肯曾計劃與東南亞各國外長舉行視頻會晤，卻由于技術(shù)問題而臨時取消，使東南亞國家倍感受到忽視。美國近期加大對東南亞外交力度，意在打消東南亞國家的疑慮，表明美國并未忽視這一地區(qū)。哈里斯的訪問雖是預(yù)先計劃好的，但在美軍以混亂狀態(tài)撤離阿富汗、外界普遍關(guān)注美國如何處理阿富汗變局的情況下，此訪凸顯出美國重視東南亞的政治姿態(tài)。此外，阿富汗變局一定程度上動搖了盟友和伙伴對美信心，哈里斯也意在通過訪問重申對盟友和伙伴的承諾。

其二，通過強化與地區(qū)國家合作，爭奪對東南亞的影響力。中國積極向東南亞國家提供抗疫支持、中國—東盟貿(mào)易在疫情中逆勢上揚、中國與東盟以慶祝建立對話伙伴關(guān)系30周年為契機推進雙邊關(guān)系提質(zhì)升級等，使中國對東南亞的影響持續(xù)擴大。美國對此高度警惕，并試圖通過在疫苗、經(jīng)濟等領(lǐng)域的“同質(zhì)競爭”，以及在網(wǎng)絡(luò)安全、應(yīng)對氣候變化等新領(lǐng)域的合作，抵消中國的影響力。布林肯在出席東亞合作系列外長會期間，多次提及美國要領(lǐng)導(dǎo)全球應(yīng)對新冠疫情的努力。他還表示將支持東盟國家推動綠色經(jīng)濟復(fù)蘇，協(xié)助湄公河流域國家實現(xiàn)水資源等自然資源可持續(xù)管理，以及共同應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅。在哈里斯的東南亞之行中，疫苗、經(jīng)濟援助、網(wǎng)絡(luò)安全、氣候變化也是重要議題。她在同越南國家主席阮春福、政府總理范明政會晤時表示，美國政府繼續(xù)優(yōu)先促進與越南在經(jīng)貿(mào)、應(yīng)對氣候變化、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、藥業(yè)等領(lǐng)域的合作，強調(diào)將繼續(xù)為越南應(yīng)對新冠疫情和未來疾病危機提供務(wù)實援助。哈里斯還出席了美國疾病控制和預(yù)防中心東南亞地區(qū)辦事處揭牌儀式。

其三，以南海問題為抓手強化與地區(qū)主要盟友的防務(wù)安全關(guān)系。越、菲、印尼在南海與中國存在島礁主權(quán)或海洋劃界爭議，菲律賓還是美國的條約盟國;新加坡雖不是南海問題當事國，但位于南海周邊，是美國主要安全合作伙伴和“準盟友”，也是美國在本地區(qū)軍事部署體系的重要一環(huán)。奧斯汀出訪新、越、菲，美國副總統(tǒng)自越戰(zhàn)結(jié)束以來首次訪問越南，都有在南海問題上繼續(xù)對中國施壓的考慮。在美國與印尼的首次戰(zhàn)略對話中，所謂捍衛(wèi)“南海航行自由”也是重要議題。與東南亞的軍事及安全合作對美國意義重大，特別是在海上安全方面。美國希望通過南海問題拉近與東盟國家關(guān)系，為其在南海乃至西太平洋的兵力部署、基地準入及未來合作做出新的規(guī)劃，同時利用南海問題當事國與中國的矛盾達到其在海上對中國進行圍堵的目的。

拜登政府對東南亞安全政策趨向

拜登政府迄今尚未對東南亞制定明確的安全戰(zhàn)略，但是透過近期美國政要與東南亞國家的一系列接觸及談話，可以看出拜登政府對東南亞乃至印太安全政策的一些端倪。

首先，改變特朗普政府時期過度關(guān)注軍事、安全問題的做法，重視疫情、經(jīng)濟復(fù)蘇、氣候變化等層面，從而在更廣泛的領(lǐng)域與中國競爭，達到“在競爭中勝出”的目的。特朗普時期曾退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）等，這種做法抽掉了美國對東南亞政策的經(jīng)濟支柱，而拜登政府在與東南亞國家的接觸中明顯地更多關(guān)注經(jīng)濟、貿(mào)易、疫情等問題，以維護美國在這一地區(qū)的巨大經(jīng)濟利益，修復(fù)美國形象，使美國在大國競爭中有更多的可用籌碼;同時契合東南亞各國的迫切需求，增進東南亞國家對美國的信任和信心。當前美國對東南亞的戰(zhàn)略直接或間接針對中國的一面更為突出，在經(jīng)濟、貿(mào)易等領(lǐng)域也是如此。

其次，強調(diào)盟友或伙伴關(guān)系，對越、菲、新、印尼等給予格外關(guān)注。這也是對特朗普政府不重視盟友及伙伴的做法的糾偏。奧斯汀在新加坡的演講中以“伙伴關(guān)系必要性”為題闡明美國在“印太戰(zhàn)略”中對伙伴關(guān)系的重視，強調(diào)加強與新、菲、越等盟友及伙伴的防務(wù)關(guān)系。特別是菲律賓宣布撤回終止美菲《訪問部隊協(xié)議》的決定，意味著美菲軍事關(guān)系中的不確定性得以消除，為美國加強在菲律賓的軍事存在掃清了障礙。美越則同意繼續(xù)加強在克服戰(zhàn)爭后果、海上執(zhí)法、疫情防控中的軍事醫(yī)學(xué)、國防工業(yè)等領(lǐng)域的合作。哈里斯在新加坡演講時表示，與新加坡、東南亞和整個印太地區(qū)的伙伴關(guān)系，對美國而言是重中之重。美國會投入時間和精力，加強與新加坡、越南等重要伙伴的關(guān)系。

再次，表示支持以東盟為中心的地區(qū)多邊架構(gòu)。拜登政府試圖扭轉(zhuǎn)特朗普時期不重視以東盟為中心的地區(qū)多邊機制的做法。布林肯一連幾天出席東盟視頻會議時都表示，美國正在重振多邊伙伴關(guān)系，繼續(xù)支持以東盟為中心的區(qū)域合作架構(gòu)。哈里斯也稱，東盟仍是區(qū)域合作架構(gòu)的中心，美國將通過東盟等機制與本地區(qū)開展多邊接觸，同時通過美日印澳四方安全對話、美國—湄公河伙伴關(guān)系等新興機制開展合作。

2021年8月25日，美國副總統(tǒng)哈里斯到訪越南。圖為哈里斯與越南國家主席阮春福舉行會談前在胡志明像前合影。

最后，強調(diào)“一體化威懾”新概念。一段時間以來，奧斯汀在多個場合談到“一體化威懾”，他在新加坡發(fā)表演講時再次提及該概念，并重點闡述了其中加強與盟友及伙伴協(xié)作的內(nèi)容。奧斯汀認為，威懾是美國安全的基石，不斷出現(xiàn)的新威脅和新技術(shù)正在改變戰(zhàn)爭形態(tài)和節(jié)奏。在此情況下，現(xiàn)有的威懾理念、平臺和能力已不能有效地滿足需求，應(yīng)采取新的“一體化威懾”。他強調(diào)應(yīng)提升地區(qū)國家能力，加強海上態(tài)勢感知，通過安全合作網(wǎng)絡(luò)提升作戰(zhàn)互通性，今后美國可能在本地區(qū)開展更多更復(fù)雜的聯(lián)合演訓(xùn)活動，并在網(wǎng)絡(luò)安全、信息共享、作戰(zhàn)互通性等方面向東盟提供更多援助和支持。

東南亞國家如何看待美國的政策

面對美國在東南亞的外交攻勢，東南亞各國一方面樂見美國提升對東南亞的關(guān)注，特別是在疫情、經(jīng)濟等方面，它們需要包括美國在內(nèi)的各大國的支持和幫助。新加坡總理李顯龍在2021年8月舉行的阿斯彭安全論壇上表示，各國歡迎美國回歸過去幾十年所扮演的本區(qū)域國際秩序“穩(wěn)定之錨”的角色。他重申，希望美國在時機成熟時加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）。

另一方面，在東南亞國家看來，當前美國雖竭力拉攏東南亞，但從以往經(jīng)驗來看，美國對該地區(qū)戰(zhàn)略缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，且多口惠而實不至。在中東和阿富汗局勢復(fù)雜多變的情況下，美國能否保持對東南亞的持續(xù)關(guān)注，其東南亞政策有多少能落到實處，尚難以確定。而且美國雖然表態(tài)支持東盟的中心地位和作用，但在推進“印太戰(zhàn)略”的實踐中，卻可能更多倚重其主導(dǎo)的美日印澳四方安全對話機制以及正在發(fā)展的三邊、四邊等小多邊機制，這實際上對以東盟為中心的地區(qū)安全架構(gòu)形成沖擊。

此外，面對中美在東南亞戰(zhàn)略競爭的加劇，東南亞各國不愿“選邊站”，竭力保持戰(zhàn)略自主性。它們不希望看到中美之間出現(xiàn)尖銳對立甚至對抗的局面，期待中美能夠找到新的平衡點，同時也不愿以犧牲與中國的經(jīng)濟合作換取美國所謂的安全承諾。東南亞各國更愿意“兩面下注”。

東亞合作系列外長會結(jié)束后，我國外交部發(fā)言人華春瑩在答記者問時，有記者提出，當前一些域外國家言必稱尊重東盟中心地位，事實上卻緊鑼密鼓另起爐灶，打造小圈子，蓄意制造分裂對抗。對此，華春瑩援引了國務(wù)委員兼外長王毅的談話：以東盟為中心的區(qū)域合作架構(gòu)，是本地區(qū)保持總體穩(wěn)定的有益實踐，值得各方珍惜和弘揚。應(yīng)鞏固東盟在區(qū)域合作中的中心地位，保持東亞合作健康正確方向。中方不贊同、不參與任何有損東盟中心地位的合作機制。華春瑩表示，與會多國外長贊同中方看法，強調(diào)應(yīng)堅持多邊主義，堅持東盟中心地位，不能搞地緣對抗和分裂對立，不希望地區(qū)國家被迫選邊站隊，不希望本地區(qū)成為大國博弈的角力場。

（作者為軍事科學(xué)院副研究員）