闞四進

唐寧街10號是英國首相和英國最高行政權(quán)力的象征。

英國是世界上有影響力的大國，是聯(lián)合國常任理事國之一。作為最早實行君主立憲制的國家，英國的政體在西方具有典型性。內(nèi)閣是英國最高行政機構(gòu)。首相辦公室、內(nèi)閣辦公廳、內(nèi)閣委員會作為首相施政的重要輔助機制，協(xié)助首相領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣和政府。本文擬對英國的內(nèi)閣及英國首相的參謀輔政機構(gòu)予以分析介紹。

內(nèi)閣制度：英國君主立憲制政體的核心

位于倫敦的唐寧街10號是英國首相和英國最高行政權(quán)力的象征。唐寧街10號首相官邸建于1680年，是一座喬治亞風(fēng)格的歷史建筑，首相在此居住、辦公、舉行會議、制定政策、會見社會人士和外國領(lǐng)導(dǎo)人。這里地處倫敦威斯敏斯特區(qū)，毗鄰白金漢宮，距議會、財政部、外交部等重要機構(gòu)僅數(shù)分鐘路程，便于首相與國王及各重要部門溝通。官邸內(nèi)最著名的是內(nèi)閣會議室，1856年以來歷屆內(nèi)閣會議都在此舉行，也是首相與外國政要進行工作會談的地方，這里的一舉一動牽動著整個英國。

內(nèi)閣制度由14世紀國王的顧問機構(gòu)——樞密院演變而來，內(nèi)閣也隨著英國君主立憲制政體的確立而逐漸成為最高行政機構(gòu)。1689年，英國“光榮革命”后相繼頒布《權(quán)利法案》《王位繼承法》，奠定了英國君主立憲政體的法律依據(jù)，英國國家的行政權(quán)自此逐漸從國王轉(zhuǎn)到內(nèi)閣。19世紀是英國內(nèi)閣制度發(fā)展和完善階段，內(nèi)閣取代國王成為最高的行政機構(gòu)，內(nèi)閣對議會負責(zé)的原則確立下來。內(nèi)閣制的確立成為英國代議制民主發(fā)展的里程碑，議會、內(nèi)閣、國王各自的權(quán)力和地位得以確立并基本延續(xù)至今。

1721年，英國下院多數(shù)黨領(lǐng)袖沃波爾被國王喬治一世任命為內(nèi)閣首領(lǐng)，這是內(nèi)閣首相一職的開始，但當時該職位的正式名稱不是“首相”，而是“首席財政大臣”。首相的正式名稱直到1878年才在官方文件出現(xiàn)，而其法律地位則由1937年的《國王大臣法》最終明確。首相由議會多數(shù)黨領(lǐng)袖擔(dān)任，負責(zé)組建政府內(nèi)閣，在內(nèi)閣決策中居于主導(dǎo)地位。內(nèi)閣大臣可在內(nèi)閣會議上發(fā)表看法，但首相所作的總結(jié)性發(fā)言才是內(nèi)閣的決定。首相有權(quán)代表內(nèi)閣在議會進行政策辯護，回復(fù)議會對其施政的質(zhì)詢。首相還掌握著外交和軍事權(quán)，可提請國王宣布“全國緊急狀態(tài)”，行使廣泛的特殊權(quán)力。

內(nèi)閣既是議會的一部分，又是政府的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。閣員根據(jù)政黨背景任命，他們既屬于政府，也屬于特定政黨，而且必須是議員。嚴格地說，英國內(nèi)閣和中央政府有所差別。中央政府有所謂“內(nèi)外圈”之分：“內(nèi)圈”指內(nèi)閣，由首相、財政大臣、外交大臣等20多名大臣組成，是中央政府的決策核心;“外圈”由主管大臣、國務(wù)大臣、政務(wù)次官等100多人組成，是中央政府的執(zhí)行機構(gòu)，他們不參加內(nèi)閣會議，但與內(nèi)閣共進退。

英國內(nèi)閣奉行集體責(zé)任制，內(nèi)閣大臣參與制定政策，對影響國家前途的問題集體商討，共同承擔(dān)責(zé)任。這具體體現(xiàn)在兩點：一是內(nèi)閣必須獲得議會的支持。如某項重大政策被下院否決，內(nèi)閣就要辭職。二是內(nèi)閣大臣必須接受并支持內(nèi)閣的決定，在議會反對派和公眾面前要團結(jié)一致。決策前后的意見分歧不能對外公開，如有大臣公開發(fā)表不同意見或擅自泄露內(nèi)閣決定，應(yīng)辭職或被解職。實踐中，集體責(zé)任制被證明有利于增強內(nèi)閣的凝聚力，保持統(tǒng)一的政策，發(fā)出統(tǒng)一的聲音，實現(xiàn)統(tǒng)一的工作目標。

首相辦公室：首相施政的“總支撐”

首相辦公室就設(shè)在唐寧街10號的首相官邸內(nèi)，被視為“英國憲政安排中顯示慣例重要性的經(jīng)典范例”。首相官邸秘書班底熟悉內(nèi)閣工作、不與內(nèi)閣共進退，其穩(wěn)定性確保了官邸運轉(zhuǎn)的連續(xù)性。

為強化輔政能力，首相辦公室的內(nèi)設(shè)機構(gòu)被整合為“政策與政府”“通信與戰(zhàn)略”“政府與政治關(guān)系”三個工作網(wǎng)絡(luò)?！罢吲c政府”部門統(tǒng)籌首相的重要演講、聲明和政策倡議，及時傳達首相的決定，定期向首相匯報政府工作情況，下設(shè)政策研究處、戰(zhàn)略處、議會部、委任處等機構(gòu)?！巴ㄓ嵟c戰(zhàn)略”部門下設(shè)新聞處、信息研究處等機構(gòu)。隨著媒體影響力的上升，該部門的重要性與日俱增，特別是新聞處，除了要協(xié)助首相官邸的發(fā)言人處理媒體事務(wù)，還要統(tǒng)籌內(nèi)閣大臣和部長的媒體訪問?！罢驼侮P(guān)系”部門設(shè)有政治辦公室、活動與出訪辦公室等，前者負責(zé)處理首相的黨務(wù)活動，后者負責(zé)組織首相的官方活動和國內(nèi)外重要訪問等。

首相特別顧問是首相官邸內(nèi)的重要角色，雖然在制度上并未明確，卻是輔政體系的重要組成部分。首相身邊長期圍繞著志同道合、頗受信任的特別顧問，在決策前經(jīng)常同顧問商討，或召開非正式會議協(xié)商。例如，現(xiàn)任首相鮑里斯·約翰遜的首席特別顧問卡明斯就被媒體認為在內(nèi)閣的地位僅次于首相本人。卡明斯堅定支持英國脫歐，他被任命為特別顧問。去年，卡明斯與財政大臣賈維德在脫歐的政策上出現(xiàn)嚴重分歧，直接導(dǎo)致了后者的辭職及首相對內(nèi)閣的改組。此后，為協(xié)調(diào)唐寧街10號與財政部的政策，卡明斯主導(dǎo)的首相顧問團隊同時向首相和財政大臣提供建議。當然，首相的一些決策也因偏信被戲稱為“廚房內(nèi)閣”的特別顧問班底而備受爭議。

內(nèi)閣辦公廳：首相施政的“總協(xié)調(diào)”

內(nèi)閣辦公廳形成于一戰(zhàn)期間，是內(nèi)閣和首相的重要輔政機構(gòu)，處于英國中央政府的中樞地位，其職權(quán)范圍也呈不斷擴張態(tài)勢。內(nèi)閣辦公廳辦公地點緊鄰唐寧街10號，其職責(zé)是在最高層次上協(xié)調(diào)內(nèi)閣和政府各部，包括：擬定內(nèi)閣會議的議程，在會前分送政府各部傳閱;整理保存內(nèi)閣的會議記錄，記錄和通報首相歸納形成的決定;協(xié)調(diào)落實督辦內(nèi)閣的各項決定，編寫和分發(fā)內(nèi)閣決議實施情況的報告;等等。此外，內(nèi)閣辦公廳還要處理一些其他政府部門不便管不好管的事務(wù)，并經(jīng)常對一些重大方針和重要事件答疑解惑，回應(yīng)外界關(guān)切。內(nèi)閣辦公廳的工作人員很多從政府各部門借調(diào)，任職時間一般二至三年，以加強內(nèi)閣辦公廳與政府各部的協(xié)調(diào)能力，維護其客觀和公正。

內(nèi)閣辦公廳大臣作為部門負責(zé)人，與首相關(guān)系密切，有“首相首席顧問”和“內(nèi)閣首席發(fā)言人”之稱。內(nèi)閣辦公廳大臣每周與首相會面，內(nèi)閣會議時，通常坐在首相旁邊。內(nèi)閣辦公廳大臣一般不進入內(nèi)閣，只有同時兼任其他職務(wù)時才可能入閣。

內(nèi)閣辦公廳下轄內(nèi)閣秘書處、中央統(tǒng)計局、人事管理局、史料組等常設(shè)機構(gòu)，還有海外與國防事務(wù)處、歐盟事務(wù)處、憲政改革處等專項事務(wù)辦公室。其中，內(nèi)閣秘書處是協(xié)調(diào)高層次政策的機構(gòu)，為履行內(nèi)閣職責(zé)的大臣提供服務(wù)。中央統(tǒng)計局負責(zé)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集和統(tǒng)計，為政府制定經(jīng)濟與社會政策、實施有效的行政管理服務(wù)。人事管理局承擔(dān)文職公務(wù)員的錄用、培訓(xùn)、重要職務(wù)的任免等。史料組負責(zé)記錄和整理特定時期和特殊事件的年鑒和檔案等。各專項事務(wù)辦公室負責(zé)協(xié)調(diào)管轄范圍內(nèi)相關(guān)政策的擬定，組織跨部門的協(xié)調(diào)會議等。

內(nèi)閣委員會：首相決策的“總參謀”

內(nèi)閣委員會制度形成于二戰(zhàn)時期，旨在推動內(nèi)閣作出及時有效的決策，協(xié)助首相將內(nèi)閣的決策具體化。一般來說，政府的政策以首相、內(nèi)閣大臣和部長的名義制定。實際上，大量政策都由內(nèi)閣委員會先行醞釀協(xié)商確定，內(nèi)閣會議通常只是授權(quán)和核準內(nèi)閣委員會的建議。因此，很多內(nèi)閣大臣都會在內(nèi)閣會議前爭取相關(guān)委員會的委員對其意見的支持。

首相為推動某項政策的制定和執(zhí)行，可成立內(nèi)閣委員會，任命委員會主席和組成人員。內(nèi)閣委員會多涉及跨部門的綜合性事務(wù)，以一名或多名內(nèi)閣大臣為核心，定期召開會議進行研究，提出可供選擇的政策草案，以解決內(nèi)閣因分歧無法解決或無暇顧及的問題，是首相主導(dǎo)政治決策的重要工具。內(nèi)閣委員會分為臨時委員會和常設(shè)委員會，由內(nèi)閣大臣、政府部長、相關(guān)專家、高級官員等組成。有的內(nèi)閣大臣身兼多個常設(shè)委員會的工作，個別重要的常設(shè)委員會由首相兼任主席。常設(shè)委員會則涵蓋經(jīng)濟、內(nèi)政、國防政策、歐洲事務(wù)、國家安全、核武器、立法計劃等事務(wù)，通常由內(nèi)閣大臣主導(dǎo)。臨時委員會則為解決特定問題臨時設(shè)立，例如2019年鮑里斯上任后就組建了內(nèi)閣脫歐籌備委員會，旨在為英國無協(xié)議的硬脫歐做準備。該委員會可在不咨詢其他內(nèi)閣成員的情況下做出與脫歐有關(guān)的決策，其由內(nèi)閣辦公廳大臣領(lǐng)導(dǎo)。

內(nèi)閣各委員會都有秘書處，負責(zé)安排會議議程、整理會議紀要等，由內(nèi)閣辦公廳為內(nèi)閣委員會的日常運轉(zhuǎn)提供協(xié)助。內(nèi)閣委員會的工作細節(jié)起初并不對外公開，只有新一屆內(nèi)閣有權(quán)了解上屆內(nèi)閣委員會的工作情況和成員名單。1992年，梅杰首相時期按照政務(wù)公開的精神，才決定將各內(nèi)閣委員會的工作情況和成員名單對外公開。

（作者為外交學(xué)院助理研究員、院長辦公室主任）