周志偉

近20年，中拉關系適逢“戰(zhàn)略機遇期”。在此期間，中國實現(xiàn)了驚人的“后來者趕超”，成為拉美經(jīng)濟社會發(fā)展的重要參與者，中拉合作的維度、效率均取得了“跨越式”突破。目前，中拉合作正處在“提質(zhì)升級”的時間節(jié)點，在延續(xù)上一階段合作效率的基礎上，如何做更多的加法，成為下階段中拉關系的主要目標。然而，在全球百年大變局的背景下，拉美地區(qū)在多個層面已形成了聯(lián)動效應，加之拉美又屬于全球受疫情沖擊最嚴重的地區(qū)，因此，在中短期階段，拉美政經(jīng)、外交環(huán)境面臨著很多不確定因素，而這一點恰恰與中拉高效合作的上一周期形成了較大反差。毫無疑問，在全球變局和拉美地區(qū)變局相疊加的局面下，中拉合作將面臨更多的挑戰(zhàn)，尤其是合作成本、風險均可能上升。但是，從合作的趨勢來看，中拉關系依然具備延續(xù)“戰(zhàn)略機遇期”的諸多邏輯，中拉合作實現(xiàn)“提質(zhì)升級”的前景依然沒有改變。

經(jīng)貿(mào)關聯(lián)度支撐合作韌性

在過去近20年的時間里，中國與拉美地區(qū)之間的貿(mào)易、投資關系實現(xiàn)了超高速的發(fā)展。2000～2019年，中拉貿(mào)易額增長了24倍，超過同期中國外貿(mào)額（8.7倍）、中國與東盟貿(mào)易額（15倍）、中國與非洲貿(mào)易額（18.7倍）的增幅。中國對拉投資存量已超過4500億美元，占拉美地區(qū)吸收外國直接投資總額的10%，中國已經(jīng)成為拉美地區(qū)最重要的投資來源國之一，甚至是巴西等國最大的外資來源國，同時拉美也成為僅次于亞洲的中國海外投資第二大目的地區(qū)。通過高效的合作，中拉經(jīng)貿(mào)關聯(lián)度得到顯著加深。在全球疫情暴發(fā)前的2019年，中國分別占拉美地區(qū)出口、進口的12.4%和18.8%，均僅次于美國的44.5%和32.3%;若不計算與美國簽署自由貿(mào)易協(xié)定的墨西哥，中拉貿(mào)易（2565億美元）約為美拉貿(mào)易（1627億美元）的1.6倍。

中拉貿(mào)易的快速推進徹底改變了拉美地區(qū)的貿(mào)易格局。對多數(shù)拉美主要國家而言，中國在貿(mào)易層面的重要性已經(jīng)超過了美國。目前，中國是巴西、阿根廷、秘魯、智利、烏拉圭、古巴等六國的第一大貿(mào)易伙伴，還是墨西哥、玻利維亞、厄瓜多爾、哥倫比亞、哥斯達黎加等五國的第二大貿(mào)易伙伴。

對于中國而言，拉美地區(qū)的重要性也愈來愈凸顯出來，拉美占中國外貿(mào)的比重從2000年的2.7%提高至2020年的6.9%。尤其值得關注的是，拉美約占中國總進口的8%，這也反映出了該地區(qū)在中國的進口端具有更顯著的重要性。在大宗產(chǎn)品進口方面，拉美地區(qū)的重要性體現(xiàn)得較為充分。比如，智利、秘魯、墨西哥、巴西四國占到了中國銅精礦進口的69.1%，巴西占中國鐵礦石進口的21.4%，巴西、阿根廷兩國占中國大豆進口的73.7%，巴西、阿根廷、烏拉圭、智利四國占中國牛肉進口的70%，巴西、阿根廷、智利三國占中國雞肉進口的82.5%。正因為中拉貿(mào)易結(jié)構(gòu)的高度互補性，在中國市場對大宗產(chǎn)品具有長期且剛性需求的帶動下，中拉貿(mào)易的增長空間可以預期。

全球疫情暴發(fā)后，拉美與美國、歐盟的貿(mào)易額均下滑了17%，但是對華貿(mào)易額同比僅下降0.3%。從出口來看，2020年拉美地區(qū)出口同比減少13%，其中對美國、歐盟出口分別下降14%和13%，而對華出口則實現(xiàn)0.1%的增長。2021年上半年，中拉貿(mào)易額同比增長45.6%;1～5月，中國對拉美直接投資103.8億美元，增幅高達40%。中拉經(jīng)貿(mào)的率先復蘇，很大概率會成為拉美地區(qū)疫后經(jīng)濟復蘇的重要動力，加之中拉雙方在經(jīng)貿(mào)層面業(yè)已形成的高度關聯(lián)性，中拉經(jīng)貿(mào)合作在下一階段將保持較強的韌性，在一定程度上將能夠有效規(guī)避政治因素、國際環(huán)境的干擾。這一邏輯在中巴經(jīng)貿(mào)關系上就得到了充分體現(xiàn)。即便在中美貿(mào)易沖突、巴西當局外交“右轉(zhuǎn)”的局面下，中巴雙邊貿(mào)易依然延續(xù)增長態(tài)勢，巴西對華出口在2020年增長7.8%，在2021年上半年更是實現(xiàn)37.8%的增幅。

政策趨同釋放更大合作空間

在經(jīng)歷了新世紀初長達十年的初級產(chǎn)品出口繁榮后，拉美經(jīng)濟自2014年開始呈現(xiàn)出持續(xù)衰退態(tài)勢。2020年，拉美地區(qū)GDP總量在全球占比已低于近30年的均值（7%），拉美經(jīng)濟“被邊緣化”問題非常明顯。與此同時，“去工業(yè)化”問題同樣嚴峻。比如在巴西，制造業(yè)占GDP的比重從1985年的24.5%降至2020年的11.3%。早在全球疫情暴發(fā)之前，拉美主要國家便啟動了以經(jīng)濟開放、產(chǎn)業(yè)升級為核心目標的新一輪經(jīng)濟改革。全球疫情持續(xù)蔓延不僅給拉美經(jīng)濟造成進一步創(chuàng)傷，而且也中斷了拉美國家經(jīng)濟改革進程。鑒于國內(nèi)結(jié)構(gòu)性改革在短期內(nèi)難以突破，開拓海外市場和吸引外國投資便成為拉美國家保持經(jīng)濟增長最迫切的需求。而從中長期來看，著眼于提升地區(qū)在全球價值鏈中的參與度則是重中之重。“一帶一路”倡議是中國實施新一輪對外開放和加強國際經(jīng)濟合作的政策部署，其本質(zhì)旨在促進經(jīng)濟要素有序流動、資源高效配置和市場深度融合，非常貼近現(xiàn)階段拉美國家促進“再工業(yè)化”、提升全球價值鏈參與的戰(zhàn)略需求。拉美國家參與“一帶一路”建設，有助于改善地區(qū)長期存在的融資缺口較大、基礎設施短缺、工業(yè)競爭力退化等一系列制約性因素。

2017年11月17日，巴拿馬與中國簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄，成為首個與中國簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄的拉美國家。圖為連接太平洋和大西洋的航運要道巴拿馬運河。

由于中拉雙方在政策層面的高度匹配性，加之疫情前后可利用的其他外部因素相對不足，拉美國家對“一帶一路”倡議普遍持積極的態(tài)度。2017年11月17日，巴拿馬成為首個與中國簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄的拉美國家。事實上，巴拿馬是在與中國建交（2017年6月13日）不足半年就加入了“一帶一路”，充分反映了中國對國際合作的開放態(tài)度和國際吸引力。2018年1月，“中拉論壇”第二屆部長級會議發(fā)布了《關于“一帶一路”倡議的特別聲明》，聲明尤其強調(diào)：“該倡議可以成為深化中國與拉美和加勒比國家經(jīng)濟、貿(mào)易、投資、文化、旅游等領域合作的重要途徑。”自此開始，拉美國家明顯加快了參與“一帶一路”的步伐。2018年和2019年，分別有15個和3個拉美國家加入“一帶一路”倡議，算上之前加入的巴拿馬，中國已與19個拉美國家簽署了“一帶一路”合作諒解備忘錄或框架協(xié)議，部分尚未正式簽署協(xié)議的拉美國家也表現(xiàn)出強烈的主動對接意愿。希望通過務實合作分享中國改革開放所帶來的“紅利”，成為拉美對華合作的主流訴求。在雙方政策趨同的情況下，中拉經(jīng)貿(mào)合作在下階段具有更大的潛力與空間。

首先，自由貿(mào)易圈具有拓展空間。目前，中國已與智利、哥斯達黎加、秘魯簽署了自由貿(mào)易協(xié)定，烏拉圭、巴拿馬、哥倫比亞、厄瓜多爾等國也正籌劃推進與中國的自由貿(mào)易談判。

其次，服務貿(mào)易或?qū)⒓ぐl(fā)中拉貿(mào)易的新活力。中拉服務貿(mào)易起步晚，規(guī)模也極為有限，與中拉貨物貿(mào)易規(guī)模很不相稱。以中國在拉美的第一大貿(mào)易伙伴巴西為例，2018年，中國僅為巴西服務出口的第18大市場，對華服務出口僅為3.56億美元，占巴西服務出口額的比重僅為1.2%;巴西從中國的服務進口額約為8.84億美元，排名第10位，占巴西服務進口額的比重為5.9%。最近幾年，巴西、阿根廷、智利、巴拿馬等相繼與中國簽署了服務貿(mào)易合作協(xié)定，這不僅能夠進一步挖掘中拉貿(mào)易潛力，而且有助于改善中拉貿(mào)易結(jié)構(gòu)。

再次，產(chǎn)能合作能夠?qū)永馈霸俟I(yè)化”需求。目前，中國在拉美的投資呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元分布的趨勢，面向消費者的制造業(yè)和以“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)成為中國投資拉美的新增長點，這為拉美國家實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級換代提供了有利的渠道。此外，中國還在2015年專門設立了中拉產(chǎn)能合作投資基金，目的就在于推進中拉雙方在裝備制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的合作。因此，一旦拉美國家進入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的有效推進階段，中拉之間具備實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略高效對接的可行性，而產(chǎn)能合作也將更符合中拉合作“提質(zhì)升級”的實質(zhì)內(nèi)涵。

全球治理將成為中拉合作的“新合力”

隨著全球權(quán)力結(jié)構(gòu)的加速演變、大國關系的日趨復雜，全球治理面臨更多的挑戰(zhàn)，凸顯出凝聚全球共識的迫切性。長期以來，拉美國家在聯(lián)合國維和、多邊貿(mào)易談判、有組織跨國犯罪、氣候變化、網(wǎng)絡安全等全球性議題中發(fā)揮著比較積極的作用。尤其是在新世紀初拉美左翼集體執(zhí)政的“粉紅浪潮”時期，拉美國家參與全球治理的程度有了很大提升：一方面通過以南美洲國家聯(lián)盟、拉美和加勒比國家共同體為代表的地區(qū)一體化組織，強化了全球性問題治理的整體立場表達，推動了與域外國家、地區(qū)之間的直接對話與互動;另一方面，得益于當時的經(jīng)濟繁榮，巴西、墨西哥、阿根廷等拉美大國不僅成為全球治理體系的新生力量，而且通過“立體交叉”的新興大國合作獲得了全球治理體系初期改革的“紅利”。由此可見，在“粉紅浪潮”時期，拉美國家不僅是全球治理體系改革的動力，而且也是多邊合作的直接受益群體。但自2015年以來，拉美政治生態(tài)出現(xiàn)深度調(diào)整，由于調(diào)整周期不同步，造成了國家間的意識形態(tài)對立，進而使地區(qū)一體化出現(xiàn)嚴重倒退，極大地限制了拉美地區(qū)集體參與全球治理對話與協(xié)作的能力。此外，國內(nèi)政治極化的加劇、政權(quán)更迭也造成了部分國家參與全球治理戰(zhàn)略的“否決式”調(diào)整。比如，巴西博索納羅政府弱化南南合作以及“退群”的做法，就是對此前巴西國際多邊參與戰(zhàn)略的否決，巴西參與全球治理的意愿和能力受到了極大限制，其國際影響力也出現(xiàn)了不同程度的下降。

2018年1月22日，中國—拉美和加勒比國家共同體論壇（中拉論壇）第二屆部長級會議在智利圣地亞哥開幕。

從拉美國家的外交傳統(tǒng)和主流觀點來看，在全球治理問題上，拉美國家的核心立場體現(xiàn)在發(fā)展中國家身份認同、維護多邊主義、建立公正合理的國際新秩序、提高發(fā)展中國家的代表性等方面，這也決定了中拉之間在全球治理層面存在較多的“同類項”，具有較強的利益正相關性。目前，拉美地區(qū)普遍面臨政治生態(tài)調(diào)整、疫情應對、經(jīng)濟亟待復蘇、社會矛盾激化、地區(qū)一體化停滯等多重壓力和挑戰(zhàn)，在這種局面下，營造開放、包容的國際合作環(huán)境對拉美國家而言至關重要。加之在經(jīng)歷了近幾年全球治理參與能力有所減弱以后，拉美國家大概率會回歸到地區(qū)集體自強、促進跨區(qū)域政策對話、強化國際多邊參與等外交傳統(tǒng)上來?；谶@個邏輯，在下一階段，拉美國家將是中國在維護世界和平與發(fā)展、抵抗全球化逆流、捍衛(wèi)多邊主義原則、構(gòu)建新型國際關系和“人類命運共同體”等方面的協(xié)作伙伴，而且也能成為中國踐行“共商共建共享”全球治理觀、推廣“中國方案”過程中可以爭取的“同路人”。

綜上所述，從經(jīng)貿(mào)關聯(lián)度、政策趨同性、相似的國家身份等角度分析，中拉合作具備延續(xù)“戰(zhàn)略機遇期”、甚至實現(xiàn)“提質(zhì)升級”的可能性。尤其在全球經(jīng)濟復蘇尚不明朗的局面下，中國對拉美經(jīng)濟的拉動效應、中國國際合作選項的多樣性、對華合作“紅利”的可獲取性將是拉美國家外交決策的重要考量。從政策導向來看，中國的開放合作與拉美當前政策存在很強的一致性，這些都為下階段中拉關系的穩(wěn)步發(fā)展提供了重要的前提條件。

（作者為中國社科院拉丁美洲研究所研究員、巴西研究中心執(zhí)行主任）