劉金海

[關(guān)鍵詞]國家能力 治權(quán) 授權(quán)式治理“統(tǒng)”

近年來，由於“三農(nóng)”問題成爲(wèi)社會熱點，學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)村治理模式的關(guān)注也多了起來。研究者在不同學(xué)科、不同視角下總結(jié)出了多種模式，包括仍然延續(xù)雙軌政治傳統(tǒng)的“雙軌治理”“新雙軌治理”，集中於鄉(xiāng)村整體的“整體性治理”，關(guān)注於治理結(jié)構(gòu)的“網(wǎng)格化治理”“嵌入性治理”，側(cè)重於治理方式的“柔性治理”，側(cè)重於治理主體行爲(wèi)的“適應(yīng)性治理”“選擇性治理”，側(cè)重於多個治理主體之間關(guān)係的“多中心治理”，側(cè)重於治理結(jié)果的“可控的韌性治理”等等。這些視角所進行的分析，豐富和深化了鄉(xiāng)村治理模式研究，但也有缺陷：一是這些研究以經(jīng)驗總結(jié)爲(wèi)基礎(chǔ)，導(dǎo)致結(jié)論的片面化和碎片化；二是不論何種視角，均把鄉(xiāng)村治理視爲(wèi)一個相對獨立的領(lǐng)域；三是這些視角關(guān)注的仍然是鄉(xiāng)村治理中的“變化”特徵，且多局限於某個方面。鑒於此，本文擬從治理出發(fā)，在釐清國家與鄉(xiāng)村關(guān)係的基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)村治理的微觀視角與宏觀視角結(jié)合起來，立足於中國鄉(xiāng)村治理中的“變”與“不變”，提出一個新的分析框架，並作嘗試性探討。

一 “授權(quán)式治理”: 鄉(xiāng)村治理的本原模式

關(guān)於治理，有三要素說 (治理主體、治理機制、治理工具)、五要素說(治理主體、治理客體、治理目標(biāo)、治理機制、治理方式)①丁志剛：“如何理解國家治理與國家治理體系”，《學(xué)術(shù)界》2(2014)：65—66。，這都是全球治理委員會定義的治理要素，所關(guān)注的是治理過程及效率。但問題是，無論哪種形式的治理活動，都必須以合法的治理權(quán)力爲(wèi)前置性因素。

在已有的鄉(xiāng)村治理模式研究中，多數(shù)研究者有意忽略鄉(xiāng)村治理權(quán)力的來源及合法性問題，或者是把它作爲(wèi)一個既定的前提條件。這就需要重新並重點審視這一前提。對中國的鄉(xiāng)村治理而言，鄉(xiāng)村治權(quán)的來源問題在一些時期顯得特別重要，尤其在社會大變革時代具有決定性意義?；厮葜袊l(xiāng)村歷史，可以看到，雖然治理主體有多個，治理機制和治理工具有多種選擇，治理模式也表現(xiàn)出多種可能，但鄉(xiāng)村社會的治理權(quán)力必須得到國家與社會(特別是國家)的認可。這就提醒研究者，應(yīng)在國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)係中關(guān)注鄉(xiāng)村社會，在國家治理模式中研究鄉(xiāng)村治理模式。

自中國有歷史記載以來，鄉(xiāng)村社會與國家就是一種被包含者與包含者的關(guān)係，鄉(xiāng)村社會始終是國家(王朝)治下的基層社會。在不同歷史時期，鄉(xiāng)村社會與國家權(quán)力的關(guān)係也是不同的。王朝時期，雖然有“天高皇帝遠”之語，農(nóng)民也相對自由，但“普天之下，莫非王土”卻是共識，皇糧、國稅是農(nóng)村社會必須承擔(dān)的國家任務(wù)；民國時期，警察制度的建立和政權(quán)建設(shè)下鄉(xiāng)，基層政權(quán)建設(shè)正式啓動，一些地區(qū)還伴隨著新式教育和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家權(quán)力開始向鄉(xiāng)村社會滲透；新中國建立後，農(nóng)村社會先後成爲(wèi)國家的“行政村”、生產(chǎn)組織、集體組織、自治組織，以及新世紀以來的社區(qū)建設(shè)單元、新農(nóng)村建設(shè)單元等。不管鄉(xiāng)村社會的組織形態(tài)如何變化，都是在國家權(quán)力的規(guī)制之下，不因國家形態(tài)的變化而改變。國家與鄉(xiāng)村社會之間的這一“不變”關(guān)係，決定了鄉(xiāng)村治理模式中的“不變”規(guī)律。

中國的國家治理有它的特殊性。首先，中國是個超大型國家，大一統(tǒng)的王權(quán)和國家權(quán)力如何實現(xiàn)國家統(tǒng)治和治理，是一個難題。特別是，由於規(guī)模和距離的雙重約束，必然產(chǎn)生多層級治理結(jié)構(gòu)和治理單元；隨著距離越來越遠，層級越來越多，基層治理模式將越來越多樣化。其次，國家統(tǒng)治和治理必須要有相應(yīng)的物質(zhì)、技術(shù)、組織等支持性條件。這在王朝時期尤爲(wèi)缺乏。再次，國家與鄉(xiāng)村社會之間不僅有著相當(dāng)大的距離，在取消農(nóng)業(yè)稅、實施惠農(nóng)政策以前，一直存在著緊張關(guān)係——一般情況下，國家所得爲(wèi)農(nóng)民所失——如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)係，獲得有效回應(yīng)和實現(xiàn)良性互動，也是鄉(xiāng)村社會治理中一個難以解決的問題。

作爲(wèi)研究者，儘管可以從經(jīng)驗性、地方性角度對鄉(xiāng)村治理模式進行總結(jié)，但不能忽視國家治理在其中的作用。探討中國鄉(xiāng)村治理模式，應(yīng)當(dāng)首先探討中國國家治理模式，應(yīng)當(dāng)基於鄉(xiāng)村治理模式來檢視中國國家治理模式。由此出發(fā)，需要在三個方面有所轉(zhuǎn)變：

其一，區(qū)分統(tǒng)治與治理、統(tǒng)治權(quán)力與治理權(quán)力。統(tǒng)治與治理是國家的雙重目標(biāo)，國家權(quán)力也因此分爲(wèi)統(tǒng)治權(quán)力與治理權(quán)力。統(tǒng)治是傳統(tǒng)國家的主要目標(biāo)，統(tǒng)治權(quán)力的目標(biāo)是追求國家統(tǒng)一，爲(wèi)此，統(tǒng)治者會根據(jù)實際情況和統(tǒng)治需要隨時設(shè)置和調(diào)整權(quán)力規(guī)則及結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代國家以治理爲(wèi)主，更加注重權(quán)力的具體實踐形式，特別是國家對鄉(xiāng)村社會的介入、動員、規(guī)範(fàn)以及相應(yīng)的鄉(xiāng)村重構(gòu)和資源整合，甚至是更爲(wèi)具體的治理組織、治理體制、治理過程、治理績效等。王朝時期，國家的統(tǒng)治與鄉(xiāng)村的治理是分離的，於是有了官治與鄉(xiāng)村自治兩分；現(xiàn)代時期，國家的統(tǒng)治與鄉(xiāng)村的治理是統(tǒng)一的，“三治結(jié)合”是代表。需要注意的是，王朝時期分離的形式、程度在不同層級和不同地域有不同的表現(xiàn)，現(xiàn)代時期統(tǒng)一的形式、程度在不同階段也是不一樣的。

其二，區(qū)分國家權(quán)力與國家能力。國家權(quán)力具有一體化的統(tǒng)治目標(biāo)，但限於國家能力和各種支持性條件，一定時期內(nèi)衹能通過“適當(dāng)”方式實現(xiàn)一定地域範(fàn)圍內(nèi)的治理。這帶來了雙重結(jié)果：對國家而言，“應(yīng)然”不容置疑；對農(nóng)村社會而言，“實然”更加重要。因此，探討鄉(xiāng)村治理模式，“實然”爲(wèi)主，但不應(yīng)有意忽視或是偏離“應(yīng)然”。對鄉(xiāng)村治理模式而言，可以有多種總結(jié)，但不能忽視國家權(quán)力這一終極性的決定因素。

其三，對國家治理權(quán)力進行具體分析。歷史上，通過分封制、郡縣制、行省制及其下的里保甲等制度，中國的國家治理權(quán)力被分解爲(wèi)不同層級的治理權(quán)力，從而形成了層次分明的治理層級和治理區(qū)域。作爲(wèi)地域治理的治權(quán)，不僅來源於國家權(quán)力的合法授予，同時還不得影響和違背國家權(quán)力的合法性。

作爲(wèi)中國國家治理的基層——農(nóng)村社會的治理亦是如此。鄉(xiāng)村社會的治權(quán)必須得到國家的合法授予或認可。從歷史看，國家合法授予或認可鄉(xiāng)村治權(quán)的方式有三種：第一種是體現(xiàn)國家意志的法律政策，如頒佈制度、條例規(guī)章、政令法律等；第二種是直接組建或授權(quán)治理組織、直接派出或任命治理主體等；第三種是間接的，通過意識形態(tài)的教化和馴服作用，培植符合國家統(tǒng)治目標(biāo)的鄉(xiāng)村治理主體。三種授權(quán)方式雖然有區(qū)別，第一種是通過法律政策授予農(nóng)村自主治理的合法性，第二種是通過國家權(quán)力授予農(nóng)村治理組織以治理權(quán)力，第三種是通過意識形態(tài)授予農(nóng)村治理主體以合法性；但也有一致性，即無論哪一種方式，治權(quán)的合法性都來源於國家權(quán)力的授予或認可。正因如此，中國鄉(xiāng)村治理的本原模式是“授權(quán)式治理”①有研究者以鄉(xiāng)鎮(zhèn)爲(wèi)研究對象，探討了不同權(quán)力授予模式對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治生態(tài)和治理模式的影響。參見祝靈君：《授權(quán)與治理：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政治過程與政治秩序》(北京：中國社會科學(xué)出版社，2008)。。

這種“授權(quán)式治理”，可以從三個方面來理解：

其一，“授權(quán)”意味著有一個共同的前提——國家爲(wèi)鄉(xiāng)村社會配置治權(quán)和提供合法性。其結(jié)果是，鄉(xiāng)村社會治理一直都在國家權(quán)力的監(jiān)控之下。這既決定了鄉(xiāng)村治理的基本要素如治理主體、治理機制、治理工具等，也決定了鄉(xiāng)村社會其他力量的地位、作用、限度；既確立了中國鄉(xiāng)村的政治格局、社會均勢，也決定了鄉(xiāng)村政治的演進趨勢和社會勢力的活動空間。

其二，“授權(quán)”意味著權(quán)力主體與治理主體的分離，諸多差異由此產(chǎn)生。隨著國家發(fā)展、國家構(gòu)建或國家成長進程，形成了不同的授權(quán)模式，鄉(xiāng)村治理就有了差異。在不同歷史階段，因國家形態(tài)、國家權(quán)力表現(xiàn)形式、國家能力不同，授權(quán)方式也就不同，治權(quán)配置也就不同。國家權(quán)力與治權(quán)配置之間有差異，治理目標(biāo)也就有了差別，一定時期內(nèi)有明晰的控制、援助、懲罰機制，有時卻衹有一個一統(tǒng)化的模糊目標(biāo)。在不同的授權(quán)方式之下，鄉(xiāng)村治權(quán)的自主性有差異，社會勢力及組織是否有資格及如何參與到鄉(xiāng)村治理體系之中也就有了差異。

其三，“授權(quán)”方式不同，國家在鄉(xiāng)村社會的具體表現(xiàn)及存在感有差異。王朝時期，主要以間接性授權(quán)爲(wèi)主，意味著國家在多數(shù)情況下不在場，國家對鄉(xiāng)村社會的治理形式主要以隱形在場和柔性控制爲(wèi)主。②趙欣：“授權(quán)式動員：社區(qū)自組織的公共性彰顯與國家權(quán)力的隱形在場”，《華東理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》6(2012)：13。從中國古代歷史發(fā)展看，王朝主要通過基層的士紳階層和各類精英人物得以實現(xiàn)國家與農(nóng)村社會的聯(lián)結(jié)，以達到國家權(quán)力對農(nóng)村社會控制、管理、治理之目的。進入現(xiàn)代社會，國家治理體系植入鄉(xiāng)村：一方面，鄉(xiāng)村治理主體和精英都必須按照國家的治理規(guī)則來治理鄉(xiāng)村，主體性和自主性僅限於自治範(fàn)疇，能動性作用有所降低；另一方面，鄉(xiāng)村治理內(nèi)容和手段等秉承國家體系(前者如公共事務(wù)治理與公共產(chǎn)品提供，後者如“三治結(jié)合”中的“三治”)，在一些方面如規(guī)則和懲罰機制等卻不斷地強化(典型的，如將村級領(lǐng)導(dǎo)者納入到紀檢監(jiān)察體系中)。

二 基於授權(quán)方式變化的具體治理

“授權(quán)式治理”上承國家權(quán)力和國家能力，下啓具體的鄉(xiāng)村治理實踐，其聯(lián)結(jié)紐帶在於授權(quán)方式的不同，導(dǎo)致“授權(quán)式治理”在不同時期有不同的實踐形式。

1.王朝時期的“間接式”授權(quán)與鄉(xiāng)紳自治。王朝時期是一個統(tǒng)稱，泛指民國時期以前。國家處於王朝時期，名義上一統(tǒng)天下，但限於專制屬性、權(quán)力私性特別是弱國家能力，國家權(quán)力在農(nóng)村社會以紳權(quán)、族權(quán)爲(wèi)表徵。紳權(quán)、族權(quán)的合法性源於治理國家的儒家學(xué)說，紳權(quán)治理或族權(quán)自治實際上通過專制權(quán)力的文化內(nèi)核——儒家文化來治理鄉(xiāng)村。由此看來，王朝時期的國家授權(quán)方式是一種“間接式”授權(quán)，授予的是一種治理規(guī)範(fàn)，通過教化和馴化作用，培植以儒家文化爲(wèi)理念的治理人才。有研究者認爲(wèi)，鄉(xiāng)村自治的本質(zhì)是以文治理。①徐勇：“兩種依賴關(guān)係視角下中國的‘以文治理’——‘以文化人’的鄉(xiāng)村治理的階段性特徵”，《學(xué)習(xí)與探索》11(2017)：59。這種治理模式雖然上承國家層面的治理規(guī)範(fàn)，卻沒有明確規(guī)定的治理內(nèi)容、方式、手段，不過，維持鄉(xiāng)村社會秩序的最終目標(biāo)不會變。多數(shù)情況下，專制權(quán)力會依賴和配合紳權(quán)和族權(quán)，以達控制鄉(xiāng)村社會之目的。

2.民國時期的“行政式”授權(quán)及經(jīng)紀治理。民國時期，中國啓動了現(xiàn)代意義上的國家建構(gòu)進程，國家權(quán)力亦具有現(xiàn)代屬性，國家能力不僅僅限於秩序控制，還開始向農(nóng)村社會滲透。保甲制度在農(nóng)村建立，派駐官吏和代表爲(wèi)直接表現(xiàn)，並與農(nóng)村紳權(quán)族權(quán)互動，從履行國家職能(特別是稅收和徵兵)開始，在農(nóng)村公共領(lǐng)域、民事領(lǐng)域逐步影響並逐漸取代了傳統(tǒng)的士紳和族長。國家治權(quán)深入農(nóng)村的主要目標(biāo)，是要從農(nóng)村社會汲取資源，爲(wèi)此，國家直接向農(nóng)村派駐保長和任命甲長。派駐權(quán)和直接任命權(quán)源自地方政府治權(quán)，本質(zhì)上爲(wèi)國家職權(quán)的延伸，通過行政方式直接達致，爲(wèi)“行政式授權(quán)”。國家權(quán)力不僅直達農(nóng)村社會基層，還對農(nóng)村社會治理進行制度規(guī)定。據(jù)行政院農(nóng)村復(fù)興委員會《廣西省農(nóng)村調(diào)查》記載，地方政府不僅制定了《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村甲之編制》，具體的執(zhí)行規(guī)定有《廣西各縣區(qū)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村(街)公所建築準(zhǔn)則》《廣西各縣村長副訓(xùn)練章程》《鄉(xiāng)村禁約大綱》；還啓動了鄉(xiāng)村道路交通、民團計劃、教育五年規(guī)劃等。②行政院農(nóng)村復(fù)興委員會 編：《廣西省農(nóng)村調(diào)查》(上海：商務(wù)印書館，1935)，第337—343、345、353—355、357—361頁。在國家權(quán)力直接治理農(nóng)村和鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃之下，農(nóng)村社會自主性空間相對縮小，並受制於國家治權(quán)在農(nóng)村的代表。“行政式授權(quán)”的推行並不能完全替代鄉(xiāng)村自治，其結(jié)果是官治和自治並行，經(jīng)常發(fā)生矛盾與緊張關(guān)係，根本原因在於國家治理目標(biāo)與鄉(xiāng)村自治目標(biāo)及農(nóng)業(yè)收入有限之間存在著緊張關(guān)係，最終導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)增加、政權(quán)建設(shè)內(nèi)卷化和權(quán)力經(jīng)紀形成，農(nóng)村治理進入到經(jīng)紀治理階段。③[美]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》(南京：江蘇人民出版社，2010)，王福明 譯。

3.計劃時期的“體制式”授權(quán)及集體統(tǒng)制④這裏的“統(tǒng)制”，源於統(tǒng)制經(jīng)濟理論。統(tǒng)制經(jīng)濟與計劃經(jīng)濟是一個意思，最早由羅敦偉在《中國統(tǒng)制經(jīng)濟論》(上海：新生命書局，1935)中提出，認爲(wèi)“無論生產(chǎn)及消費之任何部門之自由，都應(yīng)該服從中央意志，由中央統(tǒng)制機關(guān)，指揮統(tǒng)制”。參見王先明：《走近鄉(xiāng)村——20世紀以來中國鄉(xiāng)村發(fā)展論爭的歷史追索》(太原：山西人民出版社，2012)，第154頁。在此將農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會和組織一體化的“集體”與體現(xiàn)計劃經(jīng)濟的“統(tǒng)制”結(jié)合，稱爲(wèi)“集體統(tǒng)制”。。計劃體制時期，上起合作化運動，下至人民公社結(jié)束。這一時期，國家權(quán)力支配了農(nóng)村社會的一切資源和組織團體，並橫向到邊，縱向到基層，“全能主義政治”是國家政治形態(tài)，在鄉(xiāng)村社會表現(xiàn)爲(wèi)集體統(tǒng)管了一切資源和事務(wù)，就連農(nóng)民自己亦成爲(wèi)了國家計劃中的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工人。國家權(quán)力通過行政體系構(gòu)造集體及集體管理體制，並賦權(quán)集體代表國家對農(nóng)村社會進行管理和治理。此一授權(quán)方式稱爲(wèi)“體制式”授權(quán)，它實際上是將國家治權(quán)通過體制建構(gòu)的方式植入鄉(xiāng)村，形成了集體統(tǒng)制農(nóng)村社會的格局。在此背景下，農(nóng)村社會的自主性喪失，曾經(jīng)的紳權(quán)族權(quán)也被打倒或壓制，隨之興起的農(nóng)村精英即各種類型的“幹部”成爲(wèi)了行政權(quán)力的忠實執(zhí)行者，國家構(gòu)造的“集體”成爲(wèi)了鄉(xiāng)村社會的代名詞，鄉(xiāng)村治理成爲(wèi)國家治理的基層部分。

4.改革開放後的“法律式”授權(quán)與村民自治。始於20世紀70年代末的改革，除了經(jīng)濟體制改革之外，更有國家治理體制的改革，將國家治理和鄉(xiāng)村治理相對分離，在廣大農(nóng)村實行村民自治。這一時期的鄉(xiāng)村治理建立在“法律式”授權(quán)的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村治理以整體單元進入到國家治理體系之中?！胺墒健笔跈?quán)有兩大特點：一是以法律的形式明確規(guī)定了鄉(xiāng)村治理的基本制度、治理內(nèi)容、權(quán)力規(guī)範(fàn)、治理規(guī)則等，設(shè)置了鄉(xiāng)村治權(quán)的範(fàn)圍，鄉(xiāng)村治理邁上了法制化軌道；二是秉持“法無禁止即可爲(wèi)”原則，一些新興鄉(xiāng)村組織或治理力量崛起，特別是宗族組織和經(jīng)濟勢力等，在一些地區(qū)形成了“能人治村”模式，也有一些地區(qū)宗族組織把持了村莊權(quán)力；有的地方還出現(xiàn)了黑惡勢力，造成了一些“難點村”和“問題村”；更多的是基於需要而建立的事務(wù)性或社會性組織。基於法律式授權(quán)和農(nóng)村地域的村民自治也有它的限度和不足之處，特別地表現(xiàn)在自治制度設(shè)置與鄉(xiāng)村社會需求、國家治理要求之間；基於前者，村民自治實踐創(chuàng)新模式在一些地區(qū)興起；基於後者，國家根據(jù)國家治理和社會發(fā)展趨勢對鄉(xiāng)村治理提出了新要求，這就是“三治結(jié)合”。

5.正在實踐的“複製式”授權(quán)及“三治結(jié)合”?！叭谓Y(jié)合”模式，源於2017年國家提出“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”①《中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件彙編》(北京：人民出版社，2017)，第26頁。；與此同時，還要打造共建、共治、共享的社會治理格局。基於此，鄉(xiāng)村治理應(yīng)該與國家治理、社會治理結(jié)合起來。從邏輯關(guān)係來看，鄉(xiāng)村“三治結(jié)合”體系在一定程度上複製了國家層面的治理體系。這不僅是現(xiàn)代國家建構(gòu)、國家能力成熟的表現(xiàn)，更是國家治理與社會治理、農(nóng)村治理一體化的基礎(chǔ)。通過農(nóng)村社會的共治達到善治目標(biāo)，並與國家治理體系、治理模式結(jié)合起來，在打造鄉(xiāng)村治理體系、提升鄉(xiāng)村治理能力的同時，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系、治理能力的現(xiàn)代化。在不久的將來，鄉(xiāng)村治理很快就會進入到國家治理現(xiàn)代化的快車道。

歷史地看，中國鄉(xiāng)村治理的權(quán)力授予經(jīng)歷了一個“間接(文化式)—直接(行政式和體制式)—分隔(法律式)—複合(複製式)”的演進過程，使得授權(quán)式治理在不同歷史時期呈現(xiàn)出不同的具體模式。這既與國家屬性、國家權(quán)力、國家能力有關(guān)，更與鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)或“底色”有直接關(guān)係，這纔有了統(tǒng)一模式基礎(chǔ)上的具體模式。從這個角度看，中國鄉(xiāng)村的治理模式應(yīng)該一分爲(wèi)二：一是本原模式，即“授權(quán)式治理”，立足於國家治理視角及國家與鄉(xiāng)村關(guān)係，對鄉(xiāng)村治理模式的一般性總結(jié)和歸納，反映了鄉(xiāng)村治理中“不變”的關(guān)係；二爲(wèi)具體模式，根據(jù)授權(quán)方式變化及鄉(xiāng)村治理屬性等作出階段性歸納，反映了不同時期鄉(xiāng)村治理的“變化”特徵。衹有將兩者結(jié)合起來，纔能對中國鄉(xiāng)村的治理模式有一個整體性認識。

三 國“統(tǒng)”與鄉(xiāng)“治”之間的關(guān)係

中國鄉(xiāng)村治理的本原模式——“授權(quán)式治理”——與各個時期的具體模式之間是“裏”與“表”的關(guān)係，聯(lián)結(jié)點在於國家能力強弱及相應(yīng)的授權(quán)方式。從這個角度看，國家能力不僅是一個決定性的因素，還是一個中間變量；不僅能夠反映出鄉(xiāng)村治理本原模式與具體模式之間關(guān)係及變化趨勢，還能看出國家在鄉(xiāng)村的“統(tǒng)”“治”形態(tài)及變化規(guī)律。

這裏之所以對“統(tǒng)治”進行分解，原因有二：一是“統(tǒng)治”本有“統(tǒng)率治理”之意，意味著“統(tǒng)”與“治”可以分開來理解。二是“統(tǒng)”是國家主權(quán)目標(biāo)，追求一個統(tǒng)一的不可分割的整體；“治”是國家治理目標(biāo)，通過國家權(quán)力實踐實現(xiàn)社會治理。多數(shù)情況下，國家要通過“治理”來實現(xiàn)“統(tǒng)一”。然而，限於國家屬性及國家能力，國家的“統(tǒng)一”並不一定意味著國家的“治理”；由於所處歷史階段及國際關(guān)係等原因，國家的“統(tǒng)一”也沒有必要一定要通過國家的“治理”來實現(xiàn)。也就是說，國家的“統(tǒng)一”與“治理”不是對應(yīng)關(guān)係，而是有多種可能；在不同的歷史階段，國家的“統(tǒng)一”與“治理”之間關(guān)係各不相同。見下表：

所處歷史階段國家形態(tài)國家在鄉(xiāng)村的目標(biāo)國“統(tǒng)”與鄉(xiāng)“治”的關(guān)係王朝時期專制國家社會控制“統(tǒng)”而不“治”民國時期現(xiàn)代國家建構(gòu)資源汲取既“統(tǒng)”又“治”計劃時期全能國家社會改造“統(tǒng)”“治”一體改革開放後法治國家法制建設(shè)“統(tǒng)”“治”分離目前及未來現(xiàn)代國家有效治理以“治”代“統(tǒng)”

1.王朝時期的“統(tǒng)”而不“治”。在王朝時期，國家權(quán)力集於中央甚至皇帝一人；小農(nóng)經(jīng)濟導(dǎo)致農(nóng)業(yè)財政基礎(chǔ)薄弱，衹能支持止於縣政的官僚體系；加之在一個超大型的傳統(tǒng)國家之中，規(guī)模和距離本身就是帝制的敵人，同時也是王朝治理的掣肘因素。在這些因素與約束之下，王朝的主要目標(biāo)衹能集中於確保國家的統(tǒng)一。王朝雖然地域?qū)拸V，專制權(quán)力也高度集中，但國家能力和支持體系嚴重不足，對邊疆少數(shù)民族地區(qū)以及鄉(xiāng)村社會衹能“統(tǒng)”而不“治”，這就有了相對自主的機構(gòu)設(shè)置(如漢朝的都護府、將軍等)、特殊的邊疆政策(如漢朝的屬國、唐朝的羈縻政策、清朝的藩屬等)，以及相對獨立的地方自治(特別是鄉(xiāng)村社會的紳權(quán)族權(quán)自治)等。鄉(xiāng)村社會對國家而言，“統(tǒng)”於儒家思想及治理規(guī)範(fàn)之中；鄉(xiāng)村之“治”雖然游離於專制權(quán)力實踐之外，但並不脫離王朝統(tǒng)治的軌道。

2.民國時期的既“統(tǒng)”又“治”。民國是相對於專制權(quán)力而言的，意味著國家屬性的根本性轉(zhuǎn)變，中國進入到現(xiàn)代國家建構(gòu)進程之中?，F(xiàn)代國家有兩大目標(biāo)，一爲(wèi)民族國家，二爲(wèi)民主國家。民國初期以前者爲(wèi)主，強調(diào)國家的統(tǒng)一、權(quán)力的集中和壟斷，於是，警察和保甲制度下鄉(xiāng)，直接對鄉(xiāng)村社會進行治理。國家對鄉(xiāng)村社會而言，由傳統(tǒng)時期的“統(tǒng)”而不“治”，轉(zhuǎn)向了“統(tǒng)一”之下追求“治理”。“治理”不局限於組織建設(shè)，警察制度和保甲下鄉(xiāng)也不僅僅是維護鄉(xiāng)村秩序，更有資源汲取之目的；推進的鄉(xiāng)村建設(shè)也需要財政爲(wèi)後盾，具體表現(xiàn)就是稅賦雜捐種類繁多。僅據(jù)行政院農(nóng)村復(fù)興委員會《廣西省農(nóng)村調(diào)查》記載，所徵收的國稅、省稅外加縣地方捐共二百餘種，還有各區(qū)鄉(xiāng)村的捐稅七十六種。①行政院農(nóng)村復(fù)興委員會編：《廣西省農(nóng)村調(diào)查》，第291—327頁，“廣西各縣捐稅名稱及其稅收一覽表”、區(qū)鄉(xiāng)村捐、“各種捐稅名稱索引表”。這暴露了行政下鄉(xiāng)的根本目的，也暴露出了行政式授權(quán)的弊端。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)財政無法支撐起現(xiàn)代國家的建構(gòu)成本，國家權(quán)力直接治理鄉(xiāng)村的結(jié)果衹能是權(quán)力經(jīng)紀橫行。這既表明了國家治理鄉(xiāng)村的失敗，也意味著國家統(tǒng)治鄉(xiāng)村的失敗。

3.計劃時期的“統(tǒng)”“治”一體。從國家建構(gòu)的歷史來看，計劃體制時期的“全能國家”是民國國家建構(gòu)的繼續(xù)，在此一時期達到頂峰，不僅政權(quán)建設(shè)直達鄉(xiāng)村，政黨組織也直接下鄉(xiāng)，對農(nóng)村社會進行了翻天覆地的土地革命和徹底的社會主義改造。通過社會式的革命與改造，傳統(tǒng)農(nóng)村社會被解構(gòu)無餘，傳統(tǒng)農(nóng)村紳權(quán)族權(quán)被抑制或消滅；通過政黨和政權(quán)下鄉(xiāng)，國家權(quán)力觸角和體制建設(shè)直達農(nóng)村基層，國家“統(tǒng)一”目標(biāo)與鄉(xiāng)村“治理”目標(biāo)融合在一起。此一時期，鄉(xiāng)村的“治理”從基於地域的政治之治，擴大到基於資源的經(jīng)濟之治和基於群體的社會之治，三個方面的治理“結(jié)合”在一起，“統(tǒng)一”於國家在農(nóng)村社會的基本單元——人民公社之中。對於此時的中國農(nóng)村來說，這一建構(gòu)目標(biāo)過高，建構(gòu)進程過快過急，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)未取得相當(dāng)大進展情況下，僅僅通過制度上的變革、政治上的強制、經(jīng)濟上的控制等，難以真正實現(xiàn)國家對鄉(xiāng)村社會的“統(tǒng)”“治”一體化。二十多年後，人民公社“解體”，不僅意味著國家直接治理農(nóng)村的失敗，也意味著政治統(tǒng)管鄉(xiāng)村社會的失敗。

4.改革開放後的“統(tǒng)”“治”分離。20世紀70年代末的中國改革，既要改變過去政治統(tǒng)管一切的格局，也要改變國家統(tǒng)攬一切的局面。第一個方面的改革意味著，中國要從政治國家、全能國家轉(zhuǎn)向法治國家、制度國家；第二個方面的改革意味著，中國的“統(tǒng)”“治”一體化要轉(zhuǎn)向適當(dāng)、適度的分離與分開。村民自治就是這兩個方面改革的產(chǎn)物，不僅是法律授權(quán)下的群衆(zhòng)自治，也是具有相當(dāng)大自主性和空間的社會自治。鄉(xiāng)村治理與國家治理被法律限定在各自的範(fàn)圍內(nèi)，國家的“統(tǒng)一”與鄉(xiāng)村的“治理”相對分離。但是，這也帶來了問題：第一，在現(xiàn)代化建設(shè)和現(xiàn)代國家建構(gòu)進程中，國家與鄉(xiāng)村社會的聯(lián)繫衹會越來越緊密，鄉(xiāng)村發(fā)展既不能脫離外部社會，也離不開國家支持，鄉(xiāng)村治理離不開國家治理和社會治理；第二，中國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義國家，法律格式化分治之後，難以體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)性和代表性。所以，鄉(xiāng)村改革還在繼續(xù)。

5.現(xiàn)在及未來的以“治”代“統(tǒng)”。2017年開始的“三治結(jié)合”“三治統(tǒng)一”以及實踐中的“三治融合”等，是現(xiàn)時期國家對鄉(xiāng)村治理的新要求，也是鄉(xiāng)村治理的“新常態(tài)”。“治理”得到了優(yōu)先和肯定，目的是通過鄉(xiāng)村社會有效治理和共建共治等途徑，逐漸融入到國家現(xiàn)代化治理體系之中。這歸結(jié)於“三治”之本意：“德治”雖名爲(wèi)道德之治，但實含“爲(wèi)政以德”“德配天下”之意，目的是“德之所在，天下歸之”①《六韜·文韜·文師》(北京：軍事科學(xué)出版社，2010)。；“法治”爲(wèi)法律、制度之治，爲(wèi)現(xiàn)代國家之屬性；“自治”爲(wèi)地域之治，在農(nóng)村範(fàn)圍內(nèi)即村民自治。對於“三治結(jié)合”，應(yīng)該分開來看：“三治”是國家對農(nóng)村社會治理的統(tǒng)一配置，“結(jié)合”“統(tǒng)一”“融合”等則是“三治”在鄉(xiāng)村中的具體表現(xiàn)。這不僅有堅實的財政基礎(chǔ)、組織基礎(chǔ)和技術(shù)支持，還源於國家層面的法治、德治和主權(quán)之治，追求的仍然是大一統(tǒng)目標(biāo)。當(dāng)然，“三治”也是農(nóng)村社會的內(nèi)在需求，農(nóng)村社會本身就是一個基層政治共同體，蘊涵了群體之治、地域之治和善治目標(biāo)等，“三治”及“結(jié)合”“統(tǒng)一”也正好滿足了這些需求。

比較來看，“統(tǒng)”是國家目標(biāo)，“治”雖然也是國家目標(biāo)，但主要是社會需求；國家與社會在行爲(wèi)邏輯上有所不同，“統(tǒng)”“治”目標(biāo)在國家與社會之間也就應(yīng)該有所分別；國家層面主要考慮“統(tǒng)”的目標(biāo)，社會層面主要考慮“治”的問題，通過“治”的鄉(xiāng)村目標(biāo)來達到“統(tǒng)”的國家目標(biāo)。與此同時，“統(tǒng)”雖然有國家正當(dāng)性，但社會合理性存疑，當(dāng)代中國曾有“一統(tǒng)就死”的教訓(xùn)，故鄉(xiāng)村社會應(yīng)以“有效治理”爲(wèi)基本目標(biāo)，通過社會之“治”回歸於國家“一統(tǒng)”。這也是國家在提出“三治結(jié)合”的同時，也提出並強調(diào)“共建共治共享”社會治理目標(biāo)的原因。

四 進一步的探討與問題的拓展

之所以用“授權(quán)式治理”來概括中國鄉(xiāng)村與國家之間的關(guān)係，是因爲(wèi)中國與西方不同，並不存在西方意義上的“市民社會”或“社會”。在“大一統(tǒng)”傳統(tǒng)和民族國家建構(gòu)之下，權(quán)歸中央是常態(tài)，地方治理衹能在中央的授權(quán)之下，中國的農(nóng)村始終在國家權(quán)力的範(fàn)圍之內(nèi)和治權(quán)的監(jiān)控之下。從這個角度看，“授權(quán)式治理”本質(zhì)上是一種國家主導(dǎo)下的治理模式，是中國鄉(xiāng)村治理的本原模式。特別是“近代以來，包括村民自治在內(nèi)的農(nóng)村治理改革都是由政府自上而下地推動的，它通過法律、制度和政策，從整體上規(guī)範(fàn)、制約和引導(dǎo)著農(nóng)村治理的結(jié)構(gòu)、職能和方向?！@種政府主導(dǎo)的治理模式，深深地植根於中國的傳統(tǒng)政治文化”②俞可平、徐秀麗：“中國農(nóng)村治理的歷史與現(xiàn)狀(續(xù)）——以定縣、鄒平和江寧爲(wèi)例的比較分析”，《經(jīng)濟社會體制比較》3(2004)：38。。在傳統(tǒng)文化和歷史慣性作用之下，雖然鄉(xiāng)村治理的具體模式有多種表現(xiàn)，近年來農(nóng)村自主性也越來越強，但“萬變不離其宗”，農(nóng)村社會不僅不會脫離國家治理軌道，相反，農(nóng)村社會治理會越來越融入國家治理體系之中。

“授權(quán)”對鄉(xiāng)村治理有決定性影響。第一，授權(quán)是“一次性的委託”①房寧：“中國崛起的制度奧秘：一次性授權(quán)”，《政府法制》2(2010)：10。，即在一定期限範(fàn)圍內(nèi)，將權(quán)力委託給具體的執(zhí)行者。就此而言，選擇治理者的重要性遠遠超過了具體的規(guī)定與職責(zé)。這賦予了鄉(xiāng)村社會相當(dāng)大的自主性，被授予者對具體的治理行爲(wèi)和過程有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，“村官官小權(quán)力大”即是如此。第二，國家對鄉(xiāng)村社會的授權(quán)存在著權(quán)、責(zé)不對等問題。這與中國國家的無限責(zé)任屬性有關(guān)。鄉(xiāng)村治權(quán)上承國家意志，承載的責(zé)任也就更加寬廣，繁簡瑣雜都納入鄉(xiāng)村治理之中，這是鄉(xiāng)村治理中的制度困境?！按骞俨缓卯?dāng)”是這一困境的高度概括。第三，授權(quán)既是權(quán)力下放的過程，也是職權(quán)再分配的過程。在“授權(quán)式治理”之下，鄉(xiāng)村社會的治理一定要秉持並符合國家意志。當(dāng)鄉(xiāng)村治理偏離國家軌道或是鄉(xiāng)村出現(xiàn)異常情況或是國家面臨重大任務(wù)時，國家權(quán)力就會直接干預(yù)甚至直接下沉到村，通過糾正、控制、重構(gòu)等方式，使鄉(xiāng)村治權(quán)重回國家治理軌道，或是重構(gòu)與國家治理接軌的治理模式。這不僅反映在國家對鄉(xiāng)村社會的“統(tǒng)”“治”形態(tài)變遷中，更多地反映在派駐工作隊這一特殊的中國農(nóng)村治理機制中②劉金海：“工作隊：當(dāng)代中國農(nóng)村工作的特殊組織及形式”，《中共黨史研究》12(2012)：58。。

從近年來的發(fā)展趨勢看，更是偏向了國家中心。一方面，隨著市場經(jīng)濟進一步發(fā)展，交通、信息四通八達，電子網(wǎng)絡(luò)的普及和進步，鄉(xiāng)村社會不僅與外部世界越來越緊密地聯(lián)結(jié)爲(wèi)一個整體，也與國家治理體系越來越結(jié)合在一起，越來越離不開國家基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)體系；另一方面，現(xiàn)代性的國家權(quán)力、組織體系、社會規(guī)範(fàn)、制度規(guī)定等，越來越成爲(wèi)鄉(xiāng)村社會治理的主旋律。與此同時，伴隨著資源、技術(shù)、政策(特別是社會福利政策)下鄉(xiāng)的社會實踐及其過程，本質(zhì)上都是國家下鄉(xiāng)和統(tǒng)括社會的過程，國家與鄉(xiāng)村社會之間雖有彈性空間但無縫隙，鄉(xiāng)村社會愈來愈與國家融爲(wèi)一體。在這種趨勢下，鄉(xiāng)村治理處於一個相對寬泛又相對尷尬的境況之中，是偏好於“授權(quán)”之本意，重走“行政化”之路？還是尊重社會發(fā)展規(guī)律，在耦合基礎(chǔ)上自主形成相匹配的模式？或是在頂層設(shè)計和主動迎合之下，實現(xiàn)跨越性發(fā)展？

目前達成的一致性共識是，鄉(xiāng)村社會的治理既要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村的自主性和尊重農(nóng)民的主體性，也要符合國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)係實際，在順應(yīng)社會發(fā)展潮流的同時，還要彌合各種已有治理模式之不足，追求鄉(xiāng)村治理的有效性、治理機制的平衡性、治理目標(biāo)的一致性。有研究者認爲(wèi)，未來鄉(xiāng)村治理的發(fā)展趨勢是體系化。③熊萬勝、方垚：“體系化：當(dāng)代鄉(xiāng)村治理的新方向”，《浙江社會科學(xué)》11(2019)：41。但是，這一體系化不能僅僅體現(xiàn)在“三治結(jié)合”中，還要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理與社會治理、國家治理關(guān)係中。中國鄉(xiāng)村未來的治理模式應(yīng)是兩個層面的“三個融合”：一是鄉(xiāng)村社會內(nèi)部自治、德治、法治之間的融合，它不同於機械性的“統(tǒng)一”“結(jié)合”，而是強調(diào)自治、德治、法治之間的共性及契合基礎(chǔ)上的“融合”；二是鄉(xiāng)村治理與社會治理、國家治理之間的融合，在國家治理和社會治理的格局引領(lǐng)和帶動之下，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理。

綜上所述，與其他分析框架相比，“授權(quán)式治理”不僅能夠解釋鄉(xiāng)村治理模式的歷史邏輯，還能夠解釋當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理的多樣化態(tài)勢，預(yù)測未來中國鄉(xiāng)村治理的演變趨勢。蘊涵於其中的，是國家不斷地深入鄉(xiāng)村，並逐漸主導(dǎo)了鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的過程。這種情況彌漫於中國社會發(fā)展的歷史全過程之中，具有一般性。所以，“授權(quán)式治理”應(yīng)該是中國社會治理的基本模式。