西咸新區(qū)絲路經(jīng)濟(jì)帶能源金融貿(mào)易區(qū)管理辦公室 惠鵬凱

開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的全域國(guó)土綜合整治研究，是基于國(guó)家鄉(xiāng)村振興和自然資源“兩統(tǒng)一”管理的需求，是國(guó)家城鄉(xiāng)融合、生態(tài)文明建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要[1]。在國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代背景下，武功縣全域國(guó)土綜合整治的總體目標(biāo)是：全面提升耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，加強(qiáng)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，優(yōu)化基本農(nóng)田布局，建立耕地質(zhì)量、數(shù)量持續(xù)監(jiān)測(cè)體系，為全縣發(fā)展新型農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)；改善農(nóng)村生產(chǎn)基礎(chǔ)條件，確保各級(jí)道路交通、網(wǎng)絡(luò)信息化等必備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；提高農(nóng)民生活質(zhì)量，吸引各類人才回流農(nóng)村，積極推動(dòng)農(nóng)村三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供保障；調(diào)整城市和農(nóng)村供地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，在計(jì)劃指標(biāo)上優(yōu)先保證鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需；優(yōu)化城鄉(xiāng)土地布局，提高土地資源利用效率；保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境，打造居住舒適宜居、環(huán)境優(yōu)美的鄉(xiāng)村環(huán)境。

一、全域國(guó)土綜合整治模式

武功縣國(guó)土綜合整治的潛力調(diào)查分析結(jié)果以及當(dāng)?shù)貙?shí)際情況顯示，武功縣擁有很好的自然資源和生態(tài)環(huán)境，特色農(nóng)產(chǎn)品種類較多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)較好，與首個(gè)國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)楊凌區(qū)接壤，且與主城區(qū)相距僅約10km，具有得天獨(dú)厚的科研和實(shí)踐資源，同時(shí)2019年被列入城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。基于武功縣自然稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)及時(shí)代機(jī)遇的背景，選擇以田園綜合體模式為基礎(chǔ)，同時(shí)探索與城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)結(jié)合模式為輔的雙模式實(shí)施全域國(guó)土綜合整治。

以田園綜合體模式為基礎(chǔ)，一方面，除了發(fā)展現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，打造集中且高質(zhì)量的規(guī)模化農(nóng)田外，同時(shí)要分配資源，加快農(nóng)田基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)田布局，規(guī)劃出集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體片區(qū)。另一方面，發(fā)展城鄉(xiāng)融合試驗(yàn)區(qū)，需要充分利用與楊凌農(nóng)業(yè)示范區(qū)接壤的優(yōu)勢(shì)，借鑒示范區(qū)農(nóng)業(yè)模式，又要與楊凌示范區(qū)實(shí)行交錯(cuò)式的農(nóng)業(yè)互補(bǔ)，避免形成競(jìng)爭(zhēng)。還可通過發(fā)揮交通優(yōu)勢(shì)，與接壤城區(qū)共享人口、技術(shù)等資源，促進(jìn)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展。

通過全域國(guó)土綜合整治雙模式的實(shí)施，將極大地提高耕地質(zhì)量，增加耕地面積，建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)配套設(shè)施，打造集中且高質(zhì)量的農(nóng)田；同時(shí)搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)，加快城鄉(xiāng)之間土地、資金、人口和技術(shù)四大要素的雙向流動(dòng)，進(jìn)一步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

二、國(guó)土綜合整治總體布局

（一）土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化

土地利用結(jié)構(gòu)可以反映不同用地類型之間的相互影響與作用，本文選用多目標(biāo)規(guī)劃模型。

1.選取模型變量

根據(jù)研究區(qū)域土地利用現(xiàn)狀的相關(guān)數(shù)據(jù)，并考慮不同用地類型之間的相互影響和相互作用，將不同用地類型的面積設(shè)為12個(gè)變量，即耕地（x1）、種植園用地（x2）、林地（x3）、草地（x4）、商業(yè)服務(wù)用地（x5）、工礦用地（x6）、住宅用地（x7）、公共管理與公共服務(wù)用地（x8）、特殊用地（x9）、交通運(yùn)輸用地（x10）、水域及水利設(shè)施用地（x11）、其他土地（x12）。

2.確定優(yōu)化目標(biāo)

土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化目標(biāo)是保證研究區(qū)域內(nèi)的土地利用綜合效益最大化。公式如下所示：

式中：f(x)表示土地利用綜合效益；iA表示不同用地類型的效益系數(shù)；xi表示不同用地類型的面積（hm2）。

3.約束條件模型

土地資源是不可再生資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的主要目的，是在控制有限的土地總量條件下，將土地資源合理配置，并將供需矛盾協(xié)調(diào)好。約束條件的合理性和精確性是實(shí)現(xiàn)優(yōu)化的前提，也可以為實(shí)現(xiàn)優(yōu)化提供保障。本研究基于研究區(qū)的實(shí)際情況，同時(shí)借鑒他人的研究成果，選取出模型中的約束條件。

人口總量：在既定的生產(chǎn)條件下，土地資源的人口承載力是有限的，因此，農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地承載的人口總量不可超出土地利用規(guī)劃的預(yù)測(cè)范圍。

土地總面積：研究區(qū)域內(nèi)的土地總面積，不會(huì)由于時(shí)間的推移而出現(xiàn)較大幅度的變化。

耕地保有量：是我國(guó)糧食安全的有力保障，因此，武功縣要嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府下達(dá)的耕地保有量。

人均居民點(diǎn)用地：根據(jù)我國(guó)目前農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)≤140m2。

道路交通用地：隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，研究區(qū)對(duì)交通的需求會(huì)越來越高，因此，道路交通用地應(yīng)不低于現(xiàn)狀水平。

（二）土地利用布局優(yōu)化

本文采用CLUE-S模型進(jìn)行土地利用布局優(yōu)化?；谕恋乩媒Y(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，對(duì)武功縣土地利用布局進(jìn)行優(yōu)化。首先，從2019年武功縣土地利用現(xiàn)狀圖中提取出不同土地利用類型的分布規(guī)則，本研究選擇的影響因子分別為高程、坡度、與交通距離、起伏度、與縣城中心距離，計(jì)算出每個(gè)影響因子對(duì)柵格的影響力，其中高程、坡度和起伏度對(duì)每個(gè)柵格的影響力大小為圖層屬性，與交通距離、與縣城中心距離對(duì)每個(gè)柵格的影響力大小是利用歐氏距離工具生成相應(yīng)的空間化文件，通過模型及軟件操作即可得出不同土地利用類型的分布規(guī)則；將不同土地利用類型的分布規(guī)則信息在alloc.reg文件中寫入，同時(shí)將土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化后的信息在demand.in文件中寫入，在mainl文件中將CLUE-S模型其他參數(shù)進(jìn)行設(shè)置，最后運(yùn)行CLUE-S模型。通過模型優(yōu)化后，耕地變得更加集中連片，為規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)奠定了基礎(chǔ)，也使農(nóng)村居民點(diǎn)變得更加聚集。

三、效益分析

（一）生態(tài)效益分析

1.減少水土流失

土地整治消除了區(qū)域內(nèi)的裸地、荒地，增加了綜合整治區(qū)域內(nèi)的植被覆蓋率，提高了水土含水儲(chǔ)水功能，水土流失將明顯減少。通過實(shí)施土地平整工程降低了耕地坡度，修建灌溉排水工程完善了灌溉系統(tǒng)，因此土地整治工程的實(shí)施將會(huì)明顯改善區(qū)域內(nèi)的水土流失問題。

2.改善農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)，提高抵御自然災(zāi)害的能力

通過對(duì)國(guó)土綜合整治，對(duì)道路、溝渠、田坎進(jìn)行修建，對(duì)田塊布局雜亂和零散的現(xiàn)狀進(jìn)行改造，以及生態(tài)防護(hù)工程的實(shí)施，將形成田、路、林、堤為一體的防護(hù)系統(tǒng)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和抵御自然災(zāi)害的能力。

3.改善農(nóng)村生活環(huán)境

按照村莊規(guī)劃，對(duì)村莊內(nèi)部和外圍零散、不規(guī)整的農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)進(jìn)行綜合治理，優(yōu)化布局，建設(shè)內(nèi)部綠化景觀，完善基礎(chǔ)設(shè)施如垃圾分類、排污、網(wǎng)絡(luò)等，將極大地改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境和水平。

（二）社會(huì)效益分析

（1）通過全域國(guó)土綜合整治，武功縣補(bǔ)充了耕地面積，確保了全縣耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，為全縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活提供了足夠的物質(zhì)生產(chǎn)基礎(chǔ)，通過建設(shè)用地整治可以優(yōu)化鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局，節(jié)約了建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地和城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地，提高土地資源利用效率。

（2）通過高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，可改變農(nóng)作物種植方式，配建節(jié)水灌溉設(shè)施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，可建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

（3）通過土地綜合整治，使農(nóng)村人居環(huán)境得到改善，增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，提高國(guó)土綜合整治項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的收入，可為地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。通過全域國(guó)土綜合整治，提高了人們對(duì)全域國(guó)土綜合整治的認(rèn)識(shí)。

（4）通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”措施，可以優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局，節(jié)余的指標(biāo)帶來的經(jīng)濟(jì)收入用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，可以提高農(nóng)村生活水平和質(zhì)量；可盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地，為緩解建設(shè)用地指標(biāo)瓶頸、帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn)。

（三）經(jīng)濟(jì)效益分析

武功縣通過全域國(guó)土綜合整治增加了耕地面積，經(jīng)過整治后的耕地質(zhì)量平均提高1個(gè)等級(jí)并節(jié)約了建設(shè)用地。

1.新增耕地增產(chǎn)效益

全域國(guó)土綜合整治后，全縣補(bǔ)充了耕地面積，按照《陜西省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值平均標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)平均標(biāo)準(zhǔn)》故經(jīng)全域國(guó)土綜合整治后新增耕地最少產(chǎn)生的收益為1500余萬元。

2.耕地質(zhì)量提高效益

全域國(guó)土綜合整治后，全縣耕地等別得到提高，根據(jù)農(nóng)作物的單位面積均增產(chǎn)量和當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格，每年可增加效益1100多萬元。

3.增加經(jīng)濟(jì)收入

全域國(guó)土綜合整治后，節(jié)約了建設(shè)用地，按照陜西省內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)交易金額計(jì)算，共計(jì)可以為武功縣帶來十幾億的資金保障。

四、保障措施與建議

（1）加強(qiáng)新增耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量管理，保護(hù)整治成效。要進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)土整治、補(bǔ)充耕地的長(zhǎng)期監(jiān)管和日常管護(hù)；要樹立開源節(jié)流的思想，可以加強(qiáng)對(duì)后備資源的調(diào)查，努力拓寬耕地后備資源的渠道；要節(jié)約集約利用耕地，建設(shè)用地要盡量少占或者不占用耕地；要制定嚴(yán)格的監(jiān)督檢查程序，強(qiáng)化對(duì)國(guó)土整治補(bǔ)充耕地的監(jiān)督和管理。

（2）探索全域國(guó)土綜合整治后期管護(hù)機(jī)制。全域國(guó)土綜合整治是一個(gè)持續(xù)性的工程，不可一蹴而就。以往的國(guó)土綜合整治，由于忽視了整治的后期管護(hù)，而導(dǎo)致整治后短時(shí)間內(nèi)又恢復(fù)至原來的狀態(tài)，因此，國(guó)土綜合整治務(wù)必要重視后期管護(hù)。自然資源管理部門應(yīng)及時(shí)辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)和土地變更登記，建立新的地籍檔案，切實(shí)保障廣大農(nóng)民的合法權(quán)益，并根據(jù)土地使用權(quán)屬和管理職能，按照“誰受益、誰管護(hù)”的原則，明確管護(hù)主體，落實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織和縣（市、區(qū)）相關(guān)職能部門的管護(hù)責(zé)任，逐步建立健全國(guó)土綜合整治項(xiàng)目后期管護(hù)有效機(jī)制[2]。

（4）加強(qiáng)國(guó)土綜合整治隊(duì)伍建設(shè)，推進(jìn)項(xiàng)目管理信息化。通過與高校、科研、企事業(yè)單位的交流和合作，對(duì)國(guó)土整治相關(guān)人員開展全面培訓(xùn)，提高管理人員、執(zhí)行人員的專業(yè)水平和管理能力，為提高國(guó)土綜合整治工作水平提供保障。做好農(nóng)村國(guó)土整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)、國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)一上圖入庫(kù)之間的銜接。要及時(shí)更新信息管理系統(tǒng)，要確保信息系統(tǒng)良好銜接，依托政務(wù)信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，提高信息化服務(wù)水平；采用3S和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施到驗(yàn)收的全過程信息化管理。