時(shí)希杰

以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、讓廣大人民群眾共享發(fā)展成果的重大舉措。2020年，筆者利用在福建省壽寧縣掛職服務(wù)的機(jī)會(huì)，對(duì)該縣推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有關(guān)情況進(jìn)行了調(diào)研，圍繞山區(qū)農(nóng)業(yè)縣如何更好推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)行了觀察和思考。

一、壽寧縣概況

（一）自然及經(jīng)濟(jì)情況

壽寧縣地處閩浙兩省交界，素有“兩省門戶、五界通衢”之稱?？h域面積1433平方公里，轄8鎮(zhèn)6鄉(xiāng)，205個(gè)村（社區(qū)），人口28萬，2019年城鎮(zhèn)化水平為49.2%。壽寧縣是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，森林覆蓋率71.6%，土地利用類型為“九山半水半分田”，是個(gè)典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。全縣生態(tài)旅游資源豐富，紅色下黨、楊梅州峽谷國家森林公園、古銀硐國家礦山公園、萬畝櫻花基地等在全國獨(dú)具特色。壽寧縣國土開發(fā)強(qiáng)度低，受限于地形地貌，適合開發(fā)的國土面積較少，工業(yè)規(guī)模小，農(nóng)業(yè)主要以茶產(chǎn)業(yè)為主，全縣現(xiàn)有茶園面積近15.5萬畝，年產(chǎn)量1.5萬噸，茶葉全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)值近23億元。2019年全縣地區(qū)生產(chǎn)總值為100.57億元，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為16.6∶39.8∶43.5。

（二）未來發(fā)展目標(biāo)

近年來，壽寧縣委、縣政府緊扣穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，充分利用自身獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)及環(huán)境資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)區(qū)域合作，以東部新城、南陽試點(diǎn)小城鎮(zhèn)開發(fā)為重點(diǎn)，建新城、改舊城、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，全力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城融合發(fā)展，不斷優(yōu)化縣域城鄉(xiāng)空間布局。目標(biāo)是到2035年，縣域人口規(guī)模達(dá)到34.2萬，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到66%，中心城區(qū)人口規(guī)模7.45萬人;縣域建設(shè)用地規(guī)模達(dá)到33.04平方公里，中心城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模696.45公頃，力爭(zhēng)成為寧德市“北承南接”戰(zhàn)略的重要空間載體，對(duì)接浙南經(jīng)濟(jì)圈的重要門戶。

同時(shí)，壽寧縣以構(gòu)建“一核二帶，三大城鎮(zhèn)組群”的縣域空間結(jié)構(gòu)、構(gòu)建“兩軸兩帶、兩心四片”空間結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)培優(yōu)、鄉(xiāng)村振興、文旅融合四大中心任務(wù)，通過加強(qiáng)縣域交通道路系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共設(shè)施布局、綠地景觀等系統(tǒng)規(guī)劃，將壽寧建設(shè)成為茶葉種植產(chǎn)業(yè)、資源加工產(chǎn)業(yè)及特色旅游產(chǎn)業(yè)三產(chǎn)融合發(fā)展的生態(tài)宜居城市。

二、壽寧縣城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的問題

（一）長(zhǎng)期落后的城市管理理念積累了較多歷史欠賬

受地域偏僻、長(zhǎng)期封閉落后以及早期建設(shè)過程中管理向利益讓步、規(guī)劃向開發(fā)讓路、環(huán)境向建設(shè)低頭等落后城市管理理念影響，壽寧縣在舊城區(qū)改造方面歷史欠賬較多，突出表現(xiàn)為機(jī)動(dòng)車亂停亂放、電線水管亂搭亂拉、違法占地和違法建設(shè)、亂丟垃圾、沿溪居民亂倒污水等，居民特別是農(nóng)村地區(qū)人口的環(huán)境意識(shí)較差，尚未養(yǎng)成節(jié)能環(huán)保、綠色低碳的生活習(xí)慣。同時(shí)由于政府投入不足、環(huán)境治理不到位，嚴(yán)重影響人民群眾的居住品質(zhì)，老百姓意見大、怨言多。

（二）要素保障嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程

一是土地供應(yīng)問題。重大項(xiàng)目建設(shè)是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)勁引擎，項(xiàng)目用地是項(xiàng)目建設(shè)的關(guān)鍵要素。近年來，壽寧縣城鎮(zhèn)化建設(shè)加速推進(jìn)，建設(shè)用地需求不斷增加，但受地理環(huán)境、歷史遺留問題等原因影響，農(nóng)村土地征收十分困難，“釘子戶”和土地糾紛嚴(yán)重制約項(xiàng)目用地征收進(jìn)度，征地過程中人地關(guān)系非常緊張。特別是受當(dāng)?shù)貧v史文化影響，墳?zāi)箶?shù)量多、遷移難度大，進(jìn)一步增加了項(xiàng)目前期工作阻力和施工難度。

二是資金短缺問題。在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是農(nóng)村土地征收等都需要大量資金支持，政府作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要投資者，財(cái)政性資金是項(xiàng)目推進(jìn)的重要保障。壽寧縣是典型的“吃飯財(cái)政”，主要靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，可用于城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金極其有限，而壽寧縣的民間資本用于城鎮(zhèn)化建設(shè)也是微乎其微。

三是人力資源問題。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)涵蓋規(guī)劃設(shè)計(jì)、環(huán)境治理、交通管理、智慧城市等方方面面，涉及領(lǐng)域多，行業(yè)交叉強(qiáng)，需要有較高專業(yè)技術(shù)水平的人才作為保證。壽寧縣由于受地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)文化等先天條件的制約，在人才“爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中明顯處于劣勢(shì)。一是人才總數(shù)雖然有所增加，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相比，人才總量依然不足，特別是高學(xué)歷、高技能人才嚴(yán)重缺乏，高層次人才引進(jìn)難、留住更難。二是受地理區(qū)位、環(huán)境建設(shè)、人才政策、就業(yè)觀念等諸多因素影響，本土人才外流嚴(yán)重，人才就業(yè)大多首選行政事業(yè)單位或國有企業(yè)，不愿到民企或艱苦地區(qū)、生產(chǎn)一線創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口遷移增加了產(chǎn)城融合發(fā)展的不確定性

近年來，壽寧縣的人口遷移趨勢(shì)是從農(nóng)村遷向縣城、縣城遷向城市，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中許多村子里只剩下老人，有的自然村、行政村甚至已經(jīng)沒有人。農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)聚集，這可能是中國很多農(nóng)村地區(qū)的普遍現(xiàn)象。新生代農(nóng)村居民與其父輩不同，更追求從農(nóng)村到城市的轉(zhuǎn)變，更希望能夠永遠(yuǎn)脫離農(nóng)村、在城市里立足，享受城市中有較多的就業(yè)機(jī)會(huì)、較好的生活條件、較好的教育、醫(yī)療條件等。壽寧縣在這方面比較突出的問題有兩點(diǎn)：一是縣城中心區(qū)有城無產(chǎn)。縣城中心區(qū)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力差，能提供就業(yè)機(jī)會(huì)的僅僅是餐飲、娛樂、住宿和服裝等日常生活服務(wù)業(yè)，沒有能提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)的工廠企業(yè)。大量勞動(dòng)力不在中心區(qū)就業(yè)，城區(qū)只具備居住功能而沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)支撐。二是周邊城鎮(zhèn)有產(chǎn)無城。城鎮(zhèn)空間是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套保障，如果城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)落后、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、沒有配套的公共服務(wù)設(shè)施，就無法吸引勞動(dòng)者在此就業(yè)定居。壽寧縣正在開發(fā)建設(shè)的南陽試點(diǎn)小城鎮(zhèn)就面臨著老鎮(zhèn)區(qū)狹小、傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)用地占比較大、文化娛樂空間少、基礎(chǔ)設(shè)施和生活配套設(shè)施建設(shè)滯后等瓶頸問題，沒有足夠的醫(yī)療、教育、商業(yè)等公共資源，基礎(chǔ)設(shè)施和生活功能極不完善，不符合新生代農(nóng)民對(duì)城市生活的期待，稍有能力的農(nóng)民都會(huì)選擇進(jìn)城，這就陷入了一方面農(nóng)民工不愿返回小城鎮(zhèn)定居，一方面小城鎮(zhèn)又因?yàn)閲?yán)重缺乏勞動(dòng)力而發(fā)展不足的惡性循環(huán)。

三、山區(qū)發(fā)展城鎮(zhèn)化的實(shí)踐探索——延安新區(qū)削山造城