上海人大工作研究會辦公室

上海人大工作研究會作為上海市人大常委會25家基層立法聯(lián)系點(diǎn)之一，堅(jiān)持將課題研究與基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作結(jié)合起來。2021年開展《本市基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展研究》，結(jié)合學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主重要論述，就不斷深化拓展基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作，將基層立法聯(lián)系點(diǎn)打造成為上海實(shí)踐全過程人民民主的鮮活載體、響亮品牌提出研究建議。

一、堅(jiān)持人民代表大會制度，不斷推進(jìn)全過程人民民主

人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，構(gòu)成了中國特色社會主義民主政治制度，保障了人民當(dāng)家作主。堅(jiān)持和完善、發(fā)展這些制度是貫徹落實(shí)“全過程人民民主”的憲法制度保障。堅(jiān)持人民代表大會制度，貫徹落實(shí)“全過程人民民主”，要防止質(zhì)疑代表制或代議制，更要防止誤判我們之前是“非全過程民主”。

多年來上海市人大常委會堅(jiān)持不懈地推進(jìn)人民民主，取得許多好經(jīng)驗(yàn)，值得總結(jié)、提升、完善。加強(qiáng)常委會聯(lián)系代表、代表聯(lián)系人民群眾的制度，是解決代議制可能出現(xiàn)代表脫離選民、脫離人民群眾的情況的制度保證。建立6000多個(gè)代表的“家、站、點(diǎn)”，組織代表每年兩次以上進(jìn)社區(qū)，要求代表帶著問題進(jìn)社區(qū)聽取選民意見。推進(jìn)代表列席常委會、市民旁聽常委會、市民旁聽人代會，立法過程中召開立法聽證會、論證會，吸納群眾意見。每年組織代表開展大調(diào)研，代表參與信訪。建立代表專業(yè)小組，深入各專門委員會的各項(xiàng)工作中。建立委員工作室，扎根在基層單位。基層立法聯(lián)系點(diǎn)就是探索立法全過程人民民主的實(shí)踐基地。不斷健全民主制度、豐富民主形式，暢通民主渠道是市人大常委會落實(shí)人民民主制度的不斷追求。

“全過程人民民主”的提出，為我們進(jìn)一步推進(jìn)中國特色社會主義民主政治發(fā)展作出了重要指引。全過程人民民主重在“全過程”，保障人民當(dāng)家作主，就要全方位地從程序上保證人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。從人大工作而言，包括立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、任免權(quán)的行使，都要保證“全過程”人民民主參與。

“全過程人民民主”不是人大一家的事，是各級國家機(jī)關(guān)共同推進(jìn)的事。上海不僅要在經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)上，還要在民主政治建設(shè)上守正創(chuàng)新，各方面都要取得新成就。

二、基層立法聯(lián)系點(diǎn)在全過程人民民主實(shí)踐中的探索成效

上海市人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)成立六年來，在推進(jìn)基層群眾參與立法、監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法、宣傳普法方面取得很大成績。主要體現(xiàn)在：1.基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)置從10家提質(zhì)擴(kuò)容到25家，結(jié)構(gòu)更完善、分布更合理、類型更多樣。2.制度建設(shè)初具形象，從市人大常委會的制度到各個(gè)立法點(diǎn)的制度，從工作規(guī)則到工作流程，從試行方案到正式文件。3.民主信息的采集網(wǎng)絡(luò)逐步建立，從立法聯(lián)系點(diǎn)到立法聯(lián)系信息站，從信息員到志愿者，從社區(qū)單位到社區(qū)居民，從普通市民到專業(yè)專家，從線下到線上。4.基層立法聯(lián)系點(diǎn)豐富展現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程和效果。從參與立法看，從立法計(jì)劃到立法規(guī)劃，從法規(guī)起草調(diào)研到法規(guī)草案征集意見，基層立法聯(lián)系點(diǎn)提出意見的采納率不斷上升;從監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法、宣傳普法方面看，基層立法聯(lián)系點(diǎn)主動與所在單位工作職責(zé)結(jié)合，開展豐富多彩的民主自治和民主管理活動。5.基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為人民民主的探索實(shí)踐已經(jīng)形成獨(dú)特的“品牌”，豎立在民主政治建設(shè)的道路上。市人大常委會用好這支民意力量已經(jīng)形成共識，因?yàn)樗糜?、管用，已?jīng)在市人大常委會的各項(xiàng)工作中成為必不可少的工作環(huán)節(jié)和聯(lián)系對象。6.人民群眾在基層立法聯(lián)系點(diǎn)的活動中也自我教育、自我提高，增強(qiáng)民主法治意識，行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的積極性和自覺性以及質(zhì)量都明顯提升。同時(shí)，各基層立法聯(lián)系點(diǎn)結(jié)合自身單位或組織的獨(dú)特優(yōu)勢不斷探索特色。

三、基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展的思考

（一）進(jìn)一步明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展的范圍

從全過程人民民主要求看，基層立法聯(lián)系點(diǎn)應(yīng)該在立法的全過程人民民主實(shí)踐中做得更好。立法的全過程應(yīng)該包括了立法規(guī)劃、立法計(jì)劃、立項(xiàng)論證、立法起草、立法審議、立法修改、立法廢止、法規(guī)清理等等程序。立法的全過程人民民主要保證在這些立法環(huán)節(jié)充分聽取民意，用好基層立法聯(lián)系點(diǎn)。盡管市人大常委會已經(jīng)推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)功能拓展到監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法、宣傳普法，把民主向立法前后延伸，但不是“立法程序”概念下的全過程內(nèi)涵，所以，要加強(qiáng)全過程人民民主，基層立法聯(lián)系點(diǎn)需在立法全過程人民民主上再探索再創(chuàng)新再實(shí)踐。

由于基層立法聯(lián)系點(diǎn)最初由全國人大常委會法工委創(chuàng)設(shè)，初衷是立法工作機(jī)構(gòu)需要直接聽取立法民意，所以，無論從設(shè)點(diǎn)的名稱看，還是工作范圍看，都緊扣立法工作。而上海市人大常委會設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，功能已經(jīng)從參與立法向監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法、宣傳普法拓展。所以，從常委會工作而言，在立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、任免權(quán)行使中都可以通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)探索實(shí)踐“全過程人民民主”，特別要在法律監(jiān)督和工作監(jiān)督中落實(shí)“全過程人民民主”。

（二）進(jìn)一步明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)是一個(gè)民意平臺

基層立法聯(lián)系點(diǎn)是一個(gè)民意征集的平臺、民意協(xié)商的平臺，不能讓這個(gè)平臺變成實(shí)體性的機(jī)構(gòu)。無論其被賦有哪些功能，包括參與立法、監(jiān)督執(zhí)法、促進(jìn)守法、宣傳普法，都只是一個(gè)不同內(nèi)容、不同主題的民意收集和協(xié)商的平臺?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)設(shè)立在指定機(jī)關(guān)、單位、社團(tuán)里面，但是，不能把平臺和平臺所在機(jī)關(guān)、單位、社團(tuán)的工作混淆，例如，基層立法聯(lián)系點(diǎn)開展普法工作、社區(qū)自治工作等等，都屬于超越民意平臺的定位了，實(shí)際是所在單位的工作。特別是要防止將人大常委會的權(quán)力職責(zé)、街道辦事處的政府管理職責(zé)、社團(tuán)自治的職責(zé)旁落給基層立法聯(lián)系點(diǎn)?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)一般只有1-2個(gè)兼職的人員，是民意征集的組織者、意見建議整理者、民意傳遞反饋的傳遞者，民意直通車兩頭通過平臺而聯(lián)結(jié)。常委會組成人員或者代表到基層立法聯(lián)系點(diǎn)，就是借助這個(gè)平臺聽取民意。

（三）進(jìn)一步規(guī)范民意采納和不采納的反饋方式

民意被征集之后是否采納要有反饋，這是尊重民意的體現(xiàn)。由于現(xiàn)在的法規(guī)草案一般都向社會公開征求意見，針對的是不特定公眾對象，反饋的具體途徑和具體對象就不太清晰，一般就通過法規(guī)審議的報(bào)告回應(yīng)重大的意見建議，或者通過媒體回應(yīng)。而基層立法聯(lián)系點(diǎn)作為民意平臺，民意來源渠道具有固定性，民意征集對象是有范圍的，線下線上的網(wǎng)絡(luò)群體是熟悉的，哪條意見哪條建議來源于誰一般也都清楚的，因而，對意見建議的采納情況進(jìn)行反饋就顯得更加必要和有可能。目前，常委會法工委以各基層立法聯(lián)系點(diǎn)為對象，將采納情況直接反饋到點(diǎn)，由點(diǎn)再反饋給個(gè)人，但往往是半年統(tǒng)計(jì)一次。建議立法通過后就統(tǒng)計(jì)反饋，并以比較正式的行文通知各立法點(diǎn)，更利于鼓勵(lì)民主參與立法。

在采納的統(tǒng)計(jì)上，建議無論涉及法意、法條、法權(quán)的意見采納，還是涉及結(jié)構(gòu)、文句、標(biāo)點(diǎn)的修改采納，或是立法方向、立法方法、立法價(jià)值取向的意見采納，都應(yīng)該作為采納統(tǒng)計(jì)，從寬肯定群眾參與立法的成效。

（四）全過程人民民主重在吸取更多基層群眾立法智慧

從立法這個(gè)專業(yè)性的工作而言，常委會法工委的立法意見應(yīng)該最專業(yè)，常委會組成人員的立法意見重在平衡各方利益，而大會立法時(shí)全體代表的意見更精細(xì)，可見公平的權(quán)衡普法意義更大，而基層立法聯(lián)系點(diǎn)的立法意見是最樸素的民意，可以吸收更多群眾的智慧，是法規(guī)執(zhí)行的民意基礎(chǔ)。所以，對于基層立法聯(lián)系點(diǎn)沒有必要強(qiáng)調(diào)專業(yè)化信息員隊(duì)伍建設(shè)，正如全國人大常委會法工委就是將基層立法聯(lián)系點(diǎn)與立法專業(yè)聯(lián)系點(diǎn)分開的?！叭^程人民民主”重點(diǎn)在于保障基層群眾參與人民當(dāng)家作主的政治實(shí)踐。

（五）鼓勵(lì)各個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)創(chuàng)新各自平臺特色

上海25家基層立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)立在不同的單位，有區(qū)人大工委、社團(tuán)、法院、企業(yè)、工業(yè)園區(qū)、街道、鎮(zhèn)、村等等。各家依托的單位性質(zhì)不同、基礎(chǔ)條件不同、從事的工作內(nèi)容不同。所以，各個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)組織開展民意征集的形式、頻次不同，信息員隊(duì)伍布局和構(gòu)成不同，民意的視角不同。從民意平臺而言，如果每個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)都有自己平臺的特色，更有利于充分體現(xiàn)人民民主的豐富多彩和效果。目前，虹橋基本特色、古北涉外特色、律協(xié)法律專業(yè)特色、法院裁判操作特色、人大研究會課題研究特色、街道居民特色等等初步形成，但這是自然形成的，需要常委會進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)、精心培育。例如，可以培育民意協(xié)商平臺、民意博弈平臺，讓不同的民意在這個(gè)平臺上充分協(xié)商、博弈后達(dá)成平衡一致;還可以推動“家、站、點(diǎn)”與基層立法聯(lián)系點(diǎn)聯(lián)合開展民意征集活動;基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以同時(shí)培育人民建議征集點(diǎn)。

總之，在立法中體現(xiàn)“全過程人民民主”，最根本的是要堅(jiān)持人民代表大會制度、堅(jiān)持法定立法程序?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)應(yīng)該成為代表、常委會組成人員聽取民意的一個(gè)平臺。代表和常委會組成人員在立法的全過程中應(yīng)該用好這個(gè)民意平臺。