劉 佳，劉 瑩，姜超夫

引言

作為共享經(jīng)濟(jì)和“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的產(chǎn)物，網(wǎng)約車在優(yōu)化資源配置和提升出行便利性等方面具有明顯的優(yōu)勢，在互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和鎖定效應(yīng)的共同作用下，形成了巨大的用戶規(guī)模和用戶黏度，從而改變了人們的出行方式。網(wǎng)約車服務(wù)最早在國外興起，全球第一款“網(wǎng)絡(luò)約車”軟件Uber出現(xiàn)于美國加利福尼亞州舊金山市。2010年，Uber正式推出了第一版手機(jī)軟件——Uber BLACK。在其后的三年內(nèi)，Uber先后進(jìn)駐法國、英國、新加坡等國家并在全球大范圍普及，而后于2014年進(jìn)駐中國上海。實(shí)際上，早在Uber進(jìn)入中國市場之前，我國已有網(wǎng)約車的萌芽。2010年，易道用車首次打開了中國網(wǎng)約車服務(wù)市場的大門，其市場主要面向中高端客戶，由于其針對的客戶主體覆蓋面涉及范圍很小，加之互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)尚不發(fā)達(dá)，無法滿足網(wǎng)約車服務(wù)的技術(shù)需求，因而當(dāng)時并未得到廣泛普及。 2014年初，Uber的進(jìn)駐使得公眾越來越注重出行的方式及便捷性，至2014年底，以滴滴出行、快的打車等為代表的網(wǎng)約車平臺已全面興起并迅速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，自2017年至今，我國網(wǎng)約車的市場交易規(guī)模穩(wěn)步增長；2020年市場因新冠肺炎疫情遭受短期沖擊，略有下滑，但中長期發(fā)展勢頭向好;據(jù)預(yù)測，2021、2022年我國網(wǎng)約車的市場交易規(guī)模在此基礎(chǔ)上也將進(jìn)一步擴(kuò)大(見圖1)[1]。

隨著我國網(wǎng)約車用戶規(guī)模的擴(kuò)大及市場普及度的提高，不僅解決了廣大人民出行量大的實(shí)際需求，同時，也在一定程度上改善了我國就業(yè)率低、就業(yè)困難的局面，促進(jìn)了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)悉，中國每日產(chǎn)生的網(wǎng)約車短途訂單已超過9700萬單，市場規(guī)模約9.7億元[2]。網(wǎng)約車如此大的市場規(guī)模，隨之而來的監(jiān)管問題也日漸引起人們的重視，而其中的網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入制度，被稱為網(wǎng)約車監(jiān)管的“第一道防線”，其重要性不言而喻。然而，我國目前的網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入制度由國家立法與地方立法共同構(gòu)筑而成，仍存在著不完善之處。我們擬從當(dāng)前網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入制度存在的問題入手分析，提出相應(yīng)的完善建議，以期為“互聯(lián)網(wǎng)+”語境下網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入制度的完善及網(wǎng)約車市場的規(guī)范化運(yùn)行有所裨益。

數(shù)據(jù)來源：中文互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)咨詢網(wǎng)——《2020年中國網(wǎng)約車市場洞察》

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”語境下網(wǎng)約車服務(wù)概述

(一)網(wǎng)約車服務(wù)的界定、特點(diǎn)以及運(yùn)營模式

對于網(wǎng)約車服務(wù)的界定，根據(jù)我國2016年11月1日首次頒布實(shí)施的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)第二條的規(guī)定：網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動(1)《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(交通運(yùn)輸部 工業(yè)和信息化部 公安部 商務(wù)部 工商總局 質(zhì)檢總局 國家網(wǎng)信辦令2016年第60號)，詳見：http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/28/content_5095584.htm。。實(shí)踐中，網(wǎng)約車服務(wù)依靠互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建信息服務(wù)平臺，用戶通過相應(yīng)手機(jī)軟件發(fā)出召車需求，平臺為其提供線下服務(wù)，本質(zhì)上為O2O(On-line To Off-line)的電子商務(wù)模式，以滿足個性化服務(wù)需求。

網(wǎng)約車服務(wù)是“互聯(lián)網(wǎng)+交通”背景下的新型成果，較之傳統(tǒng)的巡游出租車有以下不同的特點(diǎn)：第一，法律主體多元化。傳統(tǒng)巡游出租車的法律主體是司機(jī)與乘客構(gòu)成的二元主體;而網(wǎng)約車的法律主體則是由乘客、私家車車主、網(wǎng)約車平臺三方主體構(gòu)成;除此之外，在網(wǎng)約車尚未合法化之前，掛靠運(yùn)營模式下還包括汽車租賃公司以及勞務(wù)派遣公司，構(gòu)成五方法律主體。第二，交易數(shù)字化。網(wǎng)約車服務(wù)與交易都是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)基礎(chǔ)上依托第三方運(yùn)營平臺進(jìn)行預(yù)約、召車、導(dǎo)航、付款等操作。第三，價格透明化。網(wǎng)約車合理地避免了傳統(tǒng)出租車?yán)@路、一口價等弊病，乘客在輸入目的地后即可大致了解乘車路線、計價方式及預(yù)算費(fèi)用等。第四，評價雙向化。網(wǎng)約車平臺建立了雙向評價機(jī)制，評價高的司機(jī)將優(yōu)先派單。此外，一些平臺規(guī)定，對三星以下的乘客，司機(jī)可以選擇拒絕接單。司乘的雙向評價機(jī)制有效地促進(jìn)了服務(wù)品質(zhì)與乘客素質(zhì)的提升。

網(wǎng)約車市場的運(yùn)營模式的法律實(shí)質(zhì)是“四方協(xié)議”，即由網(wǎng)絡(luò)平臺公司、汽車租賃公司、勞務(wù)派遣公司以及駕駛員四方主體簽署規(guī)范彼此權(quán)利義務(wù)的協(xié)議[3]。詳言之，目前我國網(wǎng)約車市場的運(yùn)營模式可以細(xì)分為兩種類型，一是C2C(Consumer To Consumer)模式，以滴滴出行、哈啰出行等網(wǎng)約車平臺為代表，大部分是由私家車及車主本人作為網(wǎng)約車輛與平臺駕駛員提供服務(wù)。私家車車輛掛靠到車輛租賃公司，車主本人掛靠到勞務(wù)派遣公司，表面上雖是簽訂了掛靠協(xié)議，構(gòu)成四方主體，但實(shí)際上勞務(wù)公司不對司機(jī)本人進(jìn)行管理。此種模式也稱為“掛靠型”運(yùn)營模式，為大多數(shù)網(wǎng)約車平臺所采納。二是B2C(Business To Customer)模式，以神州專車、首汽約車等網(wǎng)約車平臺軟件為代表，此類網(wǎng)約車平臺提供自有車輛，駕駛員由勞務(wù)派遣公司提供，此時，平臺與駕駛員之間形成雇傭關(guān)系，也被稱為“控制型”運(yùn)營模式。該模式下嚴(yán)格要求車輛的標(biāo)準(zhǔn)以及駕駛員的資質(zhì)，錄用后需要進(jìn)行上崗、禮儀培訓(xùn)等。

(二)對網(wǎng)約車服務(wù)進(jìn)行規(guī)制的理論根基

1．共享經(jīng)濟(jì)理論

共享經(jīng)濟(jì)這一新商業(yè)模式是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用以及閑置資源大量剩余的背景下發(fā)展起來的。共享經(jīng)濟(jì)一詞并非全新概念，早在1978年，美國的馬科斯·費(fèi)爾遜(Marcus Felson)和瓊·斯潘思(Joel.Spaeth)提出了共享經(jīng)濟(jì)的雛形概念，即“協(xié)作經(jīng)濟(jì)”。共享經(jīng)濟(jì)核心在于對物品進(jìn)行共享，使之得到利用而淡化占有，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)通過第三方平臺整合供需分配。共享經(jīng)濟(jì)模式與傳統(tǒng)商業(yè)模式的本質(zhì)區(qū)別在于供需雙方是通過互聯(lián)網(wǎng)平臺而非通過傳統(tǒng)商業(yè)組織進(jìn)行交易，平臺是連接供需雙方溝通與交易的橋梁，并且該模式下所有權(quán)與使用權(quán)相互分離，所有權(quán)被淡化。其交易的內(nèi)容主要是產(chǎn)量過剩的產(chǎn)品與服務(wù)，共享經(jīng)濟(jì)優(yōu)化了社會資源的配置。網(wǎng)約車合法化的初衷是為了充分利用閑置的運(yùn)輸資源[4]。無論是租賃車輛，還是私家車或者是平臺自有車輛，都可以提供出行服務(wù)，做到物盡其用，淡化了車輛的所有權(quán)。共享經(jīng)濟(jì)模式使資源浪費(fèi)率降低，任何人都可以將自己閑置資源的使用權(quán)或所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，從而獲得一定的利益。

2.公共利益規(guī)制理論

自由市場經(jīng)濟(jì)一般會由于自然壟斷、外部性、公共產(chǎn)品、信息不對稱等原因出現(xiàn)市場失靈[5],規(guī)制部門需要調(diào)整市場運(yùn)行過程中出現(xiàn)的不公平、低效率等現(xiàn)象并且需要維護(hù)社會公共利益，以達(dá)到保護(hù)社會公眾的利益，保證社會福利實(shí)現(xiàn)的效果。該理論假定了市場具有無法修正的先天性缺陷，從而導(dǎo)致市場失靈的狀況出現(xiàn)，而市場失靈是要求規(guī)制部門對市場進(jìn)行規(guī)制的源動力。這時政府對此情況就需要運(yùn)用權(quán)力與相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段對市場進(jìn)行干預(yù)，以減少公民社會福利的流失，保證公民市場交易的效率和公平性，從而達(dá)到維護(hù)社會公共利益的目的。針對網(wǎng)約車市場可能會出現(xiàn)的外部性以及信息不對稱等問題，需要作為公共利益發(fā)言人的政府對此進(jìn)行合理規(guī)制。

3．互聯(lián)網(wǎng)空間治理理論

網(wǎng)絡(luò)空間不是“法外之地”，不容無序運(yùn)行[6]?；ヂ?lián)網(wǎng)空間治理主要是指國家、社會、公民等主體按照自身的角色制定和應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和使用過程中的原則、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、決策步驟和共同規(guī)劃?；ヂ?lián)網(wǎng)空間治理的理論基礎(chǔ)可以溯源到哈貝馬斯公共領(lǐng)域結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的思想。哈貝馬斯從國家與市民社會相分離的角度出發(fā)，將公共領(lǐng)域視為“市民社會”中的“公共”部分，這種由“私人”集合而成的“公眾”領(lǐng)域不受公共權(quán)力的管轄，但又超越了個人、家庭的局限，關(guān)注公共事務(wù)，具有批判性[7]。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)空間不同于以往實(shí)體空間的交往場域，其具有場域虛擬性、邊界開放性、去中心化等特點(diǎn)。循著哈貝馬斯公共領(lǐng)域結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的思路，將互聯(lián)網(wǎng)公共空間視為公共領(lǐng)域的第三次結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型予以治理[8]。這其中既應(yīng)包含互聯(lián)網(wǎng)的“技術(shù)治理”(網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展)，也包含對于網(wǎng)絡(luò)空間的行為治理(網(wǎng)絡(luò)的使用)。樹立網(wǎng)絡(luò)空間主體之間的共治理念，摒棄主客體管控思維，建立主體間共治的理念，網(wǎng)絡(luò)公共空間的公共性才能夠?qū)崿F(xiàn)[9]。網(wǎng)約車服務(wù)因其依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展而來，搭建網(wǎng)約車平臺在網(wǎng)絡(luò)空間進(jìn)行運(yùn)營，因而，遵從互聯(lián)網(wǎng)空間治理的基本原則，制定符合網(wǎng)約車服務(wù)的運(yùn)行規(guī)則，是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車市場規(guī)范化運(yùn)行和發(fā)展的題中應(yīng)有之義。

二、我國現(xiàn)行網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入制度

對于網(wǎng)約車服務(wù)這類新興行業(yè)，以現(xiàn)行的建立在傳統(tǒng)巡游出租車基礎(chǔ)上的立法來規(guī)制網(wǎng)約車市場存在諸多的局限性。因此，國務(wù)院相關(guān)部門于2016年針對網(wǎng)約車服務(wù)首次制定了《暫行辦法》，隨后各地方緊隨中央立法指示出臺地方網(wǎng)約車管理細(xì)則。我國現(xiàn)行網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入制度是在國家立法和地方立法的基礎(chǔ)上共同確立起來的。

(一)國家立法：確立網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入的行政許可制

《暫行辦法》是我國第一部正式頒布的規(guī)制網(wǎng)約車服務(wù)的部門規(guī)章。這不僅標(biāo)志著我國網(wǎng)約車合法化時代的到來，而且從國家立法層面對網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入條件予以明確。其中，《暫行辦法》的第五條、第十二條以及第十四條分別對網(wǎng)約車平臺的準(zhǔn)入、車輛以及駕駛員的準(zhǔn)入條件進(jìn)行了具體規(guī)定(見表1)。

根據(jù)表1可以看出，我國對于網(wǎng)約車的管理模式仍然延用了傳統(tǒng)的“三證”管理模式[10]。除此之外，作為中央立法的《暫行辦法》還授予了城市人民政府對本地區(qū)的網(wǎng)約車市場進(jìn)行規(guī)制的權(quán)力。其中，第三條授權(quán)了城市人民政府在認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價時，可以不實(shí)行市場調(diào)節(jié)價；第十三條授權(quán)了城市人民政府可以對《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》的發(fā)放進(jìn)行另行規(guī)定；第十四條授權(quán)了城市人民政府可以對本市網(wǎng)約車駕駛員規(guī)定除《暫行辦法》以外的其他準(zhǔn)入條件。對于車輛保險問題，《暫行辦法》中規(guī)定網(wǎng)約車車輛應(yīng)當(dāng)購買營運(yùn)類保險，但是實(shí)踐中，營運(yùn)保險是否適合網(wǎng)約車值得商榷。

表1 國家立法層面之網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入條件

(二)地方立法：細(xì)化網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入的行政許可條件

對于地方實(shí)施的網(wǎng)約車管理細(xì)則主要有兩種方式：一是地方性法規(guī)，二是地方性政府規(guī)章。絕大多數(shù)地區(qū)采取后者出臺管理細(xì)則。除此之外，北京、濟(jì)南等地區(qū)是以交通委員會的其他規(guī)范性文件形式出臺管理細(xì)則的。各地方實(shí)施細(xì)則在《暫行辦法》的授權(quán)下分別對戶籍、車牌以及車輛標(biāo)準(zhǔn)、排量等進(jìn)行規(guī)定，表2選取了比較有代表性的、寬松程度不同的城市網(wǎng)約車準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)為例進(jìn)行總結(jié)。

表2顯示，各地區(qū)管理細(xì)則以《暫行辦法》的授權(quán)結(jié)合本地實(shí)際情況進(jìn)行了更加細(xì)致的規(guī)定?！稌盒修k法》中并未對駕駛員戶籍以及車輛注冊地有所限制，而是作出了兜底性的法律規(guī)定，將權(quán)力下放到城市人民政府。其主要目的在于放手讓各地結(jié)合自身情況因地制宜，切實(shí)推進(jìn)網(wǎng)約車服務(wù)的發(fā)展，但是大部分地區(qū)對駕駛員的戶籍作出限制，實(shí)際產(chǎn)生了諸多問題。同時，多地對車輛的排量以及車身要求等作出了規(guī)定，但是此類地方層面的立法在是否符合《暫行辦法》的制定本意，以及是否有必要以更加嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)制網(wǎng)約車服務(wù)市場等問題上存在諸多質(zhì)疑。

表2 地方立法層面之網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入條件

三、“互聯(lián)網(wǎng)+”語境下我國網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入制度存在的問題

(一)網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入許可的依據(jù)及范圍不明確

1．《暫行辦法》中網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入存在的問題

首先，《暫行辦法》是由交通運(yùn)輸部、工信部、公安部、商務(wù)部等七部委所發(fā)布，根據(jù)我國《立法法》第八十條規(guī)定，該《暫行辦法》屬于部門規(guī)章，部門規(guī)章中規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行性質(zhì)而非創(chuàng)設(shè)性質(zhì)。我國《行政許可法》第十五條規(guī)定了地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章有權(quán)設(shè)定臨時性行政許可，滿一年的并且需要繼續(xù)實(shí)施的需上升至地方性法規(guī)位階。上述兩部法律并未規(guī)定部門規(guī)章有權(quán)設(shè)定行政許可。據(jù)此，《暫行辦法》沒有設(shè)定行政許可的權(quán)力。那么，《暫行辦法》中存在著對“三證”設(shè)定許可授權(quán)來源不明的問題。當(dāng)然這并不能直接得出《暫行辦法》違反《行政許可法》的結(jié)論，因?yàn)樗赡軆H是一種過程性立法，即尚有上位授權(quán)性規(guī)范[11]。那么，《暫行辦法》對“三證”設(shè)定行政許可是否存在法律、行政法規(guī)上的依據(jù)？

對此，我國交通運(yùn)輸部對該問題進(jìn)行了解釋，《暫行辦法》中設(shè)定的行政許可是存在授權(quán)的，其授權(quán)依據(jù)是《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，即國務(wù)院412號令。其中第112項(xiàng)規(guī)定了傳統(tǒng)出租車“三證”的核發(fā)部門，針對的對象是傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的行政審批事項(xiàng)。那么這里又存在著兩個問題：第一，如果將《暫行辦法》設(shè)定“三證”行政許可的權(quán)力以國務(wù)院412號令為授權(quán)依據(jù)，那么只有將網(wǎng)約車服務(wù)視作屬于傳統(tǒng)出租車行業(yè)的范圍才可成立?！稌盒修k法》規(guī)定了網(wǎng)約車全稱為網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車，看似將其劃歸到了出租汽車的門類，但第二條又進(jìn)一步對網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)以及對網(wǎng)約車經(jīng)營者概念進(jìn)行解釋，對網(wǎng)約車的根本特征進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，即需要借助互聯(lián)網(wǎng)搭建服務(wù)平臺、整合供需信息。相較于傳統(tǒng)出租車運(yùn)用線下平臺公司提供服務(wù)，兩者之間的區(qū)別顯而易見。同時，《暫行辦法》第三條規(guī)定了網(wǎng)約車服務(wù)的發(fā)展原則，明確了出租汽車與網(wǎng)約車不同的發(fā)展方向?？梢?，《暫行辦法》是針對網(wǎng)約車服務(wù)不同于傳統(tǒng)出租車監(jiān)管模式的市場需求而出臺的。如果為了證明國務(wù)院412號令是《暫行辦法》設(shè)定“三證”行政許可的依據(jù)，而將網(wǎng)約車納入傳統(tǒng)出租車行業(yè)的范疇，這不僅在邏輯上前后矛盾，而且與國家針對網(wǎng)約車專門立法，將其區(qū)別于傳統(tǒng)出租車進(jìn)行管理的初衷不符。第二,國務(wù)院412號令第112項(xiàng)規(guī)定的是縣級以上地方人民政府對“三證”的核發(fā)，屬于具體實(shí)施而非創(chuàng)設(shè)行政許可，但是《暫行辦法》對網(wǎng)約車平臺、車輛、以及駕駛員的“三證”許可是一個從無到有的過程，應(yīng)該屬于創(chuàng)設(shè)行政許可，并非實(shí)施。這與國務(wù)院412號令的規(guī)定相悖。所以以國務(wù)院412號令作為《暫行辦法》的上位法,授權(quán)其設(shè)定行政許可的依據(jù)有待商榷。

2．地方實(shí)施細(xì)則關(guān)于網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入存在的缺陷

首先，前文已分析《行政許可法》第十五條的規(guī)定，以上海、廣州為代表的網(wǎng)約車管理細(xì)則屬于地方政府規(guī)章。以上海為例，《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》是2016年12月以上海市人民政府令形式公布的，屬于地方政府規(guī)章。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，上海市人民政府雖有權(quán)設(shè)立臨時性行政許可，但距今為止已經(jīng)超過了一年的期限，其并未將法律位階上升至地方性法規(guī)，臨時性的行政許可失去了法律應(yīng)有的效力。其次，《暫行辦法》無權(quán)授權(quán)地方政府就網(wǎng)約車行政許可相關(guān)條件作出超過《暫行辦法》的規(guī)定，各地有關(guān)網(wǎng)約車行政許可的地方規(guī)定，只能是《暫行辦法》相關(guān)規(guī)定的細(xì)化[12]。根據(jù)我國《行政許可法》第十六條的規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章不得增設(shè)行政許可，只有對上位法設(shè)定的行政許可的實(shí)施作出規(guī)定的權(quán)力。這里又存在著兩個問題：第一，《立法法》第九十一條規(guī)定了部門規(guī)章與地方政府規(guī)章具有相同的效力，這就說明地方網(wǎng)約車政府規(guī)章與《暫行辦法》的效力同等，即《暫行辦法》不是地方政府規(guī)章的上位法，那么《暫行辦法》授權(quán)各地結(jié)合本辦法依據(jù)地方實(shí)際情況制定網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則的授權(quán)并不成立。第二，我國《立法法》第八十二條規(guī)定了地方政府規(guī)章制定不能減損公民、法人、其他組織的權(quán)利或者是增加其義務(wù)的規(guī)范，作為地方性法規(guī)的網(wǎng)約車管理細(xì)則對戶籍的限制已然減損了公民平等就業(yè)等權(quán)利，這一點(diǎn)在后文具體闡述。

(二)地方性法規(guī)的準(zhǔn)入條件設(shè)定不合理

我們暫且拋開《暫行辦法》是否有資格授權(quán)地方的問題，對于地方網(wǎng)約車管理細(xì)則中準(zhǔn)入條件的設(shè)定也有不合理之處。

1．關(guān)于網(wǎng)約車駕駛員的準(zhǔn)入條件

各地方政府根據(jù)《暫行辦法》的授權(quán)對網(wǎng)約車駕駛員的準(zhǔn)入門檻進(jìn)行了更加嚴(yán)格的規(guī)定。地方網(wǎng)約車管理細(xì)則對駕駛員準(zhǔn)入增加了更多限制，包括是否具有本市戶籍或者本市居住證、規(guī)定年齡范圍、規(guī)定最低學(xué)歷等條件。這陷入以“身份”而不是“行為”進(jìn)行管理的老路[13]。《行政許可法》第十五條與《公平競爭審查制度實(shí)施細(xì)則(暫行)》的相關(guān)規(guī)定，目的是避免地方保護(hù)主義的發(fā)生，但是地方性立法限制了其他地區(qū)的人員到本地區(qū)提供網(wǎng)約車服務(wù)，這已經(jīng)違背了市場統(tǒng)一原則，限制了地區(qū)與地區(qū)之間勞動力的自然流動。并且許多外地人員無法從事網(wǎng)約車服務(wù)，對于北上廣深這類一線城市，外地人口居多，地方性法規(guī)這樣對戶籍限制的規(guī)定，使得網(wǎng)約車這一職業(yè)成為了許多本地人的“特權(quán)”。 此外，《勞動法》為勞動者保護(hù)其平等就業(yè)的權(quán)利提供了法律依據(jù)，而對網(wǎng)約車司機(jī)進(jìn)行戶籍限制可能會侵犯公民平等就業(yè)的權(quán)利。

2．關(guān)于網(wǎng)約車車輛的準(zhǔn)入條件

對于網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件的規(guī)定，地方立法缺乏針對性，其原因在于地方政府忽略了網(wǎng)約車平臺提供服務(wù)檔次的差異化。以神州專車為例，網(wǎng)約車平臺對租賃車輛享有管理權(quán)，但對車輛的要求極高，平臺限制了車輛購買年限，設(shè)定了購車款下限，規(guī)定了必須是中高端車型。對此，網(wǎng)約車公司需要支付較高的車輛租金，所以乘客的乘車費(fèi)用相對來說比較高。由于此類網(wǎng)約車公司自身對車輛的品控要求較高，地方網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則提高車輛準(zhǔn)入條件對此類提供中高端服務(wù)的網(wǎng)約車平臺影響較小。但是以滴滴出行為例，該類網(wǎng)約車平臺大部分由私家車車主的加入來豐富平臺出行資源，提供快捷優(yōu)惠的出行服務(wù)，地方網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則過于嚴(yán)苛的網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件，可能會打擊車主的從業(yè)積極性，影響網(wǎng)約車市場的活力，最終損害消費(fèi)者利益。而且《暫行辦法》第十二條規(guī)定的網(wǎng)約車車輛的申請標(biāo)準(zhǔn)中，未對網(wǎng)約車的軸距、排量、車齡等問題進(jìn)行規(guī)制。但是，大部分地方頒布的實(shí)施細(xì)則對網(wǎng)約車的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)增加了一系列細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際上是與《暫行辦法》中提供高品質(zhì)服務(wù)的含義相違背，對于車輛設(shè)置較高的門檻也不利于出行市場的規(guī)制[14]。高品質(zhì)服務(wù)應(yīng)當(dāng)更多地體現(xiàn)在出行安全、服務(wù)質(zhì)量等方面，例如，對車輛服務(wù)的GPS定位要求、安全氣囊數(shù)量、車內(nèi)視頻監(jiān)控錄音錄像功能的規(guī)定。

(三)《暫行辦法》對網(wǎng)約車車輛保險的準(zhǔn)入規(guī)定不合理

目前，神州專車與首汽約車這類網(wǎng)約車平臺擁有自己的網(wǎng)約車車輛，同時平臺與司機(jī)之間存在雇傭關(guān)系。其他大部分網(wǎng)約車平臺采用的都是掛靠型的運(yùn)營模式，駕駛員的工作方式十分靈活，部分是全職，部分是兼職。對于兼職司機(jī)而言，其車輛兼具營運(yùn)性與非營運(yùn)性，如果依據(jù)我國《暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定按照營運(yùn)車輛進(jìn)行投保，無疑是增加了駕駛員負(fù)擔(dān)。由于私家車在提供網(wǎng)約車服務(wù)時，車輛的性質(zhì)即變更為營運(yùn)性質(zhì)，在服務(wù)的過程中發(fā)生事故后難理賠的案件比比皆是。對于保險公司而言，危險承擔(dān)是一種持續(xù)性的債務(wù)行為，而保險經(jīng)營技術(shù)要求能夠?qū)Τ斜ＮｋU進(jìn)行控制[15]，所以私家車加入網(wǎng)約車應(yīng)向保險人履行通知的義務(wù)。在“私家車+私家車主”模式下，各私家車車主的接單率參差不齊，從而導(dǎo)致了事故風(fēng)險發(fā)生率的差異，因此保險公司在承擔(dān)風(fēng)險的比率上不均等，所以保險公司對網(wǎng)約車的保險制度望而卻步。除此之外，如果保險公司對私家網(wǎng)約車套用私家車保險費(fèi)率，會導(dǎo)致保險公司要承擔(dān)額外的理賠風(fēng)險；但如果對私家網(wǎng)約車按照營運(yùn)車輛的標(biāo)準(zhǔn)收取保險費(fèi)，無疑加重了私家網(wǎng)約車司機(jī)的負(fù)擔(dān)。

(四)多地網(wǎng)約車許可未真正落實(shí)，許可制形同虛設(shè)

我國網(wǎng)約車的市場準(zhǔn)入是一般許可制，即符合法定的資質(zhì)條件，向行政機(jī)關(guān)申請經(jīng)過審查后，準(zhǔn)許其進(jìn)入本地網(wǎng)約車市場進(jìn)行運(yùn)營。然而，在實(shí)踐中，仍然還存在“外省注冊、本地接單”的違規(guī)現(xiàn)象。

以上海市為例，截至2019年9月，滴滴出行的上海分公司累計罰款已經(jīng)達(dá)到了一千多萬元。由于網(wǎng)約車平臺因信息技術(shù)的無界性而具有地域貫通性[16]，其分公司不但沒有對違法違規(guī)問題進(jìn)行整改反而大量出現(xiàn)了“外省注冊、本地接單”的新手段來逃避法律的監(jiān)管。上海地區(qū)嚴(yán)格限制了網(wǎng)約車駕駛員與車輛的準(zhǔn)入門檻必須為滬籍滬牌，但是許多滬牌的車主并無本市戶籍，達(dá)不到取得網(wǎng)約車雙證的標(biāo)準(zhǔn)。所以為了規(guī)避上海市對雙證的審查，這些車主到限制寬松的外地進(jìn)行注冊以取得網(wǎng)約車的資質(zhì)，注冊完成后再在上海市接單。并且類似的情況不僅僅在上海出現(xiàn)，在許多對戶籍、車籍嚴(yán)格限制的城市都很常見，比如天津等地。對此現(xiàn)象，上海市交通委曾對滴滴出行上海分公司進(jìn)行約談，但得到的回應(yīng)是公司只能查詢到近一個月的注冊信息，沒有全面徹查清退在外省注冊的車輛的能力。這類現(xiàn)象也反映出了許可制形同虛設(shè)，沒有做到事前準(zhǔn)入、事中落實(shí)、事后監(jiān)管。對于上海市滴滴公司“外省注冊、本地接單”的問題，實(shí)際上是網(wǎng)約車平臺對各地網(wǎng)約車注冊情況存在信息不對稱所致，因此，代表公共利益的政府必須加強(qiáng)事中落實(shí)和事后監(jiān)管，從而更好地保護(hù)消費(fèi)者，最大程度地追求社會福利的實(shí)現(xiàn)?！叭绻粋€規(guī)則和行為的現(xiàn)實(shí)狀況沒有關(guān)系，那就意味著它的功能已經(jīng)被歪曲了，因?yàn)橐?guī)則的形成原本就是要獲得落實(shí)的”[17]。因此，應(yīng)當(dāng)保證地方網(wǎng)約車準(zhǔn)入許可得到真正實(shí)施，不能讓法律形同虛設(shè)。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+”語境下我國網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入制度的完善

《暫行辦法》的出臺使各方激烈的利益博弈也由中央持續(xù)到地方[18]。各地方政府在國家層面立法的基礎(chǔ)上，提高了地方網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入門檻，為了實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車服務(wù)市場的長效發(fā)展，可以從以下四個方面完善我國的網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入制度。

(一)協(xié)調(diào)央地立法，提升網(wǎng)約車立法位階

我國現(xiàn)行的國家層面網(wǎng)約車服務(wù)立法有《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》與《暫行辦法》，根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，作為具有“上位法”意義的《暫行辦法》與地方政府規(guī)章的效力等同。結(jié)合前文，《暫行辦法》作為地方網(wǎng)約車立法的上位法是沒有合法依據(jù)的。并且作為部門規(guī)章，《暫行辦法》僅具有對上位法的執(zhí)行性，不具有對行政許可的創(chuàng)設(shè)性，因此，其對于“三證”的行政許可設(shè)定權(quán)背離了國務(wù)院412號令本身的授權(quán)目的與意義。國家需要規(guī)范網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入的合法依據(jù)，對此需要制定相應(yīng)的行政法規(guī)作為地方網(wǎng)約車立法的上位法。此外，我國《憲法》第八十九條規(guī)定了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作以及城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力。其中，該條第十三項(xiàng)規(guī)定了國務(wù)院有改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章的權(quán)力，這意味著賦予了國務(wù)院制定網(wǎng)約車行政法規(guī)的法律依據(jù)。所以可以選擇制定網(wǎng)約車行政法規(guī)或者依據(jù)《行政許可法》第十四條采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可，從而填補(bǔ)上位法缺失的漏洞。

(二)降低網(wǎng)約車車輛與駕駛員的準(zhǔn)入門檻

過度的法律規(guī)制導(dǎo)致網(wǎng)約車共享經(jīng)濟(jì)屬性的優(yōu)勢不復(fù)存在，使其“合法化”名不副實(shí)[19]。網(wǎng)約車的合法合規(guī)化，不僅僅需要出臺上位法予以支撐，更加需要對車輛、駕駛員設(shè)立合理的行政許可條件?！稌盒修k法》第三條規(guī)定了網(wǎng)約車發(fā)展目的，即按照“高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營”的原則，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車的有序發(fā)展。首先,對于網(wǎng)約車車輛來講，地方網(wǎng)約車管理細(xì)則規(guī)定的網(wǎng)約車車輛、軸距以及排量甚至車輛總價的過高準(zhǔn)入門檻與提供“高品質(zhì)服務(wù)”的立法初衷不符，應(yīng)當(dāng)刪除。高品質(zhì)服務(wù)應(yīng)當(dāng)注重乘客的出行服務(wù)體驗(yàn)、出行安全、服務(wù)質(zhì)量保障等安全標(biāo)準(zhǔn)問題，符合我國交通管理部門規(guī)定的安全條件即可。而對差異化經(jīng)營的理解應(yīng)當(dāng)是針對網(wǎng)約車平臺的，不同的平臺定位的服務(wù)方向是不同的，對車輛的嚴(yán)格限制會出現(xiàn)“一刀切”的不合理局面。所以，應(yīng)當(dāng)對提供不同檔次服務(wù)的網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件有所區(qū)分。其次，在網(wǎng)約車駕駛員方面，對戶籍的要求影響了市場公平競爭，緩解出行需求量供應(yīng)不夠的問題應(yīng)當(dāng)從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)的非理性聚集等方面入手，而不是打壓非本地勞動者的就業(yè)權(quán)與勞動權(quán)。相反，外地勞動者的加入會極大地豐富勞動力數(shù)量，最大限度地發(fā)揮勞動者的價值與產(chǎn)業(yè)聚集的優(yōu)勢。對網(wǎng)約車駕駛員戶籍的要求不僅會導(dǎo)致數(shù)量限制，對城市人口的日常生活造成極大的影響，而且容易扭曲不同市場主體之間的利益和資源分配[20]。對此，應(yīng)當(dāng)保留對駕駛員的身體條件(即年齡范圍、身體健康情況等)、精神狀況以及違法犯罪記錄的審查，刪除有關(guān)戶籍的規(guī)定。

(三)設(shè)立針對網(wǎng)約車車輛的專門保險類別

《暫行辦法》第十七條規(guī)定了網(wǎng)約車車輛必須具備合法運(yùn)營資質(zhì)，具有營運(yùn)車輛相關(guān)保險。但現(xiàn)實(shí)中，營運(yùn)車輛相關(guān)保險較普通家用車輛保險金額高出一倍多，加上網(wǎng)約車數(shù)量之大，作為快車的網(wǎng)約車一般不購買營運(yùn)車輛保險。對于保險公司而言，“掛靠型”運(yùn)營模式下的網(wǎng)約車是屬于私家車車主變更了車輛適用性質(zhì)，從原有的非運(yùn)營車輛更改為以營利為目的的運(yùn)營車輛，并且沒有告知保險人不能主張適用免責(zé)事由。從我國類似案例已生效的判決來看，法院對此抗辯事由是持支持態(tài)度，部分平臺針對此問題已對網(wǎng)約車集體購買營運(yùn)性保險。針對網(wǎng)約車司機(jī)同時兼?zhèn)溥\(yùn)營與自用的兩種情況，可以設(shè)立新的保險種類，在網(wǎng)約車自用期間發(fā)生了事故，由其購買的私家車車險進(jìn)行賠償。而在運(yùn)營過程中，又可以分為兩個階段，即在平臺派單給私家車主期間，應(yīng)該由平臺和車主投保駕駛員保險、財產(chǎn)險和第三者責(zé)任險等商業(yè)保險[21]；在接單服務(wù)過程中，還需要為乘客投保車上人員險，對于網(wǎng)約車司機(jī)登陸網(wǎng)約車車主APP到平臺派單、司機(jī)接單以及訂單服務(wù)的完成等信息，需要保險公司同網(wǎng)約車平臺進(jìn)行信息數(shù)據(jù)對接，這樣可在發(fā)生事故后方便保險公司選擇何種時段進(jìn)行理賠。除此之外，作為運(yùn)營的接單服務(wù)期，應(yīng)繳納的保險費(fèi)率應(yīng)當(dāng)比自用期繳納的保險費(fèi)率高，保險公司可據(jù)網(wǎng)約車的特殊情況來設(shè)立不同的險種。

(四)加強(qiáng)事前準(zhǔn)入、事中及事后的監(jiān)督

網(wǎng)約車市場僅僅依靠網(wǎng)約車平臺自身監(jiān)管是不夠的，網(wǎng)約車平臺是盈利性主體，對于自身，盡可能地追求利益最大化。此外，互聯(lián)網(wǎng)具有“一點(diǎn)接入，全網(wǎng)服務(wù)”的技術(shù)特點(diǎn)，使“網(wǎng)約車”的運(yùn)營服務(wù)與管理具有跨區(qū)域性質(zhì)[22]，所以必須依靠政府對其準(zhǔn)入進(jìn)行監(jiān)管。而事前準(zhǔn)入監(jiān)管是從源頭上拒絕不符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的行政相對人；事中監(jiān)管是一個漫長的環(huán)節(jié)，主要是網(wǎng)約車平臺與政府各部門的工作，要保證網(wǎng)約車市場信息及時互通并真實(shí)有效，監(jiān)督網(wǎng)約車運(yùn)營車輛以及駕駛員是否合規(guī)等。對于事后監(jiān)管主要針對出現(xiàn)事故、違規(guī)等問題如何處罰以及怎樣補(bǔ)償消費(fèi)者，維護(hù)消費(fèi)者的利益。

首先，對于事前準(zhǔn)入監(jiān)督，最主要的在于對網(wǎng)約車平臺、車輛以及駕駛員資質(zhì)的審核問題。事前監(jiān)督對網(wǎng)約車的合法運(yùn)營問題尤為重要，做好事前審查，是從根源上杜絕不合規(guī)的網(wǎng)約車主體進(jìn)入市場。嚴(yán)格的事前準(zhǔn)入監(jiān)督機(jī)制要求政府人員具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度以及專業(yè)的工作業(yè)務(wù)水平，確保網(wǎng)約車主體取得了法律規(guī)定的相關(guān)證件。其次，事中監(jiān)督也是必不可少的環(huán)節(jié)，做到事中監(jiān)督有助于防范“外省注冊、本地接單”的問題，也有助于解決信息不對稱的問題，從而保障乘客出行安全。事中監(jiān)督其實(shí)是政企聯(lián)合監(jiān)管的過程。一方面，要求各地區(qū)交通運(yùn)輸管理部門對本地網(wǎng)約車服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，其他公安、工商、網(wǎng)信等各部門依法對網(wǎng)約車各項(xiàng)具體事務(wù)負(fù)責(zé)，保證各單位獲得的網(wǎng)約車數(shù)據(jù)信息及時對接，數(shù)據(jù)信息及時共享。信息對稱解決了異地接單的問題。另一方面，平臺自身輔助政府進(jìn)行準(zhǔn)入監(jiān)督會降低監(jiān)管的成本并且提高效率，平臺本身應(yīng)當(dāng)建立監(jiān)督投訴機(jī)制與信譽(yù)評價系統(tǒng)，以此控制不同素質(zhì)司機(jī)的接單量，過濾清退不合格司機(jī)。最后，事后監(jiān)督不僅體現(xiàn)在對違規(guī)違法的處罰以及補(bǔ)償乘客的措施上，還體現(xiàn)在網(wǎng)約車退出監(jiān)管上。網(wǎng)約車靈活退出機(jī)制的建立和完善，對于防止過度競爭，實(shí)現(xiàn)市場供給量上的內(nèi)在自發(fā)的優(yōu)化配置起著重要作用[23]。政府應(yīng)當(dāng)通過對平臺線上數(shù)據(jù)對接以及線下執(zhí)法查處等手段，嚴(yán)格清退行駛里程超過六十萬公里的不合規(guī)車輛以及證件超出有效期的不合規(guī)司機(jī)，保障網(wǎng)約車退出機(jī)制的落實(shí)。

五、結(jié)語

“互聯(lián)網(wǎng)+交通”背景下，依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立并迅速發(fā)展的網(wǎng)約車服務(wù)雖然便利了人們出行，優(yōu)化了資源配置，帶來了社會福利，但其在發(fā)展過程中的治理問題不容忽視。一套科學(xué)、合理的網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入機(jī)制的設(shè)立與完善是網(wǎng)約車市場規(guī)范化運(yùn)行與監(jiān)管的“安全閥”。只有利害人共同承擔(dān)責(zé)任并共同參與，個人自由與社會需求之間才能有平衡的關(guān)系[24]。要充分調(diào)動多方參與主體的積極性，引入多化元的治理工具與手段，協(xié)調(diào)網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入的中央和地方的立法位階，降低網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入門檻，設(shè)立專門的準(zhǔn)入保險類別，加強(qiáng)對網(wǎng)約車運(yùn)營的全程監(jiān)督，建立一套更合理合法、公平高效的網(wǎng)約車市場準(zhǔn)入制度，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車市場的規(guī)范有序運(yùn)行。