伏鈺珩，鄭 玲，吳 其，樂 虹

(華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院醫(yī)藥衛(wèi)生管理學(xué)院，湖北 武漢 430030)

國(guó)務(wù)院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》自2003年頒布實(shí)施以來，全國(guó)22個(gè)省(區(qū)、市)陸續(xù)制定了本行政區(qū)域內(nèi)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理立法，在上位法的原則指導(dǎo)下，與國(guó)家立法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，相互配合，明確區(qū)域內(nèi)各類應(yīng)急預(yù)案制定要求，細(xì)化醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)急救治職責(zé)，在應(yīng)對(duì)本地突發(fā)公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮了重要作用。然而，現(xiàn)階段省級(jí)立法也存在一些問題：立而不修情況嚴(yán)重；條款操作性不強(qiáng)，難以實(shí)施；法律層級(jí)較低，約束力不足；重復(fù)上位法，缺少地方特色。本文通過分析地方立法介入應(yīng)急管理的必要性，明確我國(guó)現(xiàn)有省級(jí)立法的特色和缺陷，為完善我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理地方立法提出建議。

1 地方立法介入突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的必要性

《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)作為現(xiàn)階段我國(guó)針對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理領(lǐng)域法律位階最高的立法文件，在第2條明確規(guī)定：“本條例所稱突發(fā)公共衛(wèi)生事件(以下簡(jiǎn)稱‘突發(fā)事件’)，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件[1]?！庇纱丝芍?，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的本質(zhì)是在社群權(quán)利遭遇侵害時(shí)，由公權(quán)力充當(dāng)利益分配者，解決權(quán)利間的重新平衡[2]。為此，各國(guó)在應(yīng)對(duì)中尤為重視通過立法加強(qiáng)對(duì)公民權(quán)利的保障和事件應(yīng)對(duì)程序的規(guī)制。我國(guó)相關(guān)立法起步較晚，目前雖初步完成了對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急基本程序和原則框架的構(gòu)建，但實(shí)踐中仍需要地方立法拾遺補(bǔ)缺，提供具有操作性的權(quán)力配置與運(yùn)行機(jī)制，共同形成突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急立法體系。

1.1 彌補(bǔ)現(xiàn)有立法的不足

目前，我國(guó)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理領(lǐng)域形成了以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《傳染病防治法》等法律為核心，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染病防治法實(shí)施辦法》等法規(guī)、規(guī)章，以及大量地方法規(guī)和各類預(yù)案相配套的中央-省-市(縣)三級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理立法體系，對(duì)我國(guó)應(yīng)急工作的開展起到積極的作用。但是，由于在法律層級(jí)沒有一部針對(duì)性的單行立法，目前多數(shù)立法文件中僅部分條款內(nèi)容涉及突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和應(yīng)急處置。同時(shí)，相關(guān)制度設(shè)計(jì)不完善，對(duì)各級(jí)人民政府在應(yīng)急過程中的權(quán)利、義務(wù)和可依法采取的措施規(guī)定不充分，對(duì)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中需要特別關(guān)注的共性問題沒有全部予以說明，導(dǎo)致制度執(zhí)行力和影響力被大大削弱。因此，地方立法必須在國(guó)家權(quán)力許可的范圍內(nèi)，完善針對(duì)具體區(qū)域的配套實(shí)施規(guī)范，彌補(bǔ)現(xiàn)有立法的不足，提高本區(qū)域人民政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

1.2 落實(shí)國(guó)家立法的具體操作

由于國(guó)家立法強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌性和原則性，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中的各項(xiàng)制度大多僅作基本框架的規(guī)定，使得許多內(nèi)容難以直接對(duì)接到實(shí)際應(yīng)用中，在很大程度上仍需要各級(jí)政府依據(jù)具體情況逐級(jí)報(bào)備、批示，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、反應(yīng)迅速的中央-地方應(yīng)急機(jī)制尚未形成。因而就亟需地方立法明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的具體運(yùn)行機(jī)制，劃定各主體職責(zé)和權(quán)限，將應(yīng)急處置程序通過立法形式固化，落實(shí)國(guó)家立法文件中的指導(dǎo)要求。

1.3 解決地域差異的需要

我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地理環(huán)境復(fù)雜，多民族混居，地域間易暴發(fā)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件在類型、規(guī)模、影響范圍上有所區(qū)別。雖然國(guó)家立法已為突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急構(gòu)建了基本原則和法律框架，但仍難以充分適應(yīng)不同區(qū)域在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、地理、文化等方面的差異。為此，各地方政府通過立法解決地域間的差異，在遵循上位法的基礎(chǔ)上，分析本地應(yīng)急管理的實(shí)際需要，因地制宜，制定有地方特色、有針對(duì)性和操作性的應(yīng)急立法，根據(jù)不同情況制定不同的應(yīng)急規(guī)范變得極為必要。

1.4 順應(yīng)地方應(yīng)急管理的要求

2003年SARS疫情之后，各省(區(qū)、市)為保障區(qū)域內(nèi)公共衛(wèi)生安全，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件，逐漸提高對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急立法的重視度，將應(yīng)急立法納入立法工作進(jìn)程。在《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等的指導(dǎo)下，結(jié)合本區(qū)域經(jīng)濟(jì)、地理、人文及原有法制狀況，相繼出臺(tái)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理地方性法規(guī)和規(guī)章。因此，各地方政府應(yīng)互相吸收、借鑒其他地方立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)家立法的原則指導(dǎo)下，加快本區(qū)域應(yīng)急立法的制定、清理和修訂，使本區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急立法滿足地區(qū)應(yīng)急的實(shí)際需要。

2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級(jí)立法現(xiàn)狀及特點(diǎn)

通過在中國(guó)人大網(wǎng)、中國(guó)政府網(wǎng)、各省級(jí)人大以及人民政府網(wǎng)站等平臺(tái)進(jìn)行檢索及統(tǒng)計(jì)，截至2021年4月，全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)中(除港澳臺(tái)外)，共有22個(gè)省(區(qū)、市)直接以突發(fā)公共衛(wèi)生事件為“標(biāo)的”，制定了仍有法律效力的應(yīng)急管理立法22部。其中制定地方性法規(guī)3部，占13.64%；制定省級(jí)政府規(guī)章19部，占86.36%，立法主體以省級(jí)人民政府為主。章節(jié)設(shè)置以6～7章為多，平均條款48.86條，基本結(jié)構(gòu)與《條例》保持一致；立法時(shí)段相對(duì)集中于2003年前后，立而不修現(xiàn)象較為普遍，見表1。余下9個(gè)省(區(qū)、市)暫未發(fā)布正式通過的省級(jí)應(yīng)急管理立法，但重慶、湖北已完成本區(qū)域的《應(yīng)急條例(草案)》，并進(jìn)入立法意見征求階段；西藏已將制定《西藏自治區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》納入現(xiàn)階段立法計(jì)劃中。

表1 我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級(jí)立法情況

現(xiàn)行各省級(jí)立法對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理制度的設(shè)計(jì)基本按照總-分結(jié)構(gòu)展開。在總則部分提出各區(qū)域關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綱領(lǐng)性及原則性規(guī)定，包括立法宗旨及依據(jù)、事件分級(jí)、調(diào)整對(duì)象、工作方針、管理體制，公民、法人等在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)的義務(wù)和責(zé)任等基礎(chǔ)內(nèi)容。預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備制度作為各地突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)工作的重要環(huán)節(jié)，地方立法從建立突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系，健全安全管理制度，完善應(yīng)急救援隊(duì)伍和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)所需要的設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建完善應(yīng)急保障機(jī)制和通信保障體系等方面作出規(guī)定。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)與預(yù)警是在事件發(fā)生之前向社會(huì)各界提供及時(shí)有效的信息和防范措施，是更有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的關(guān)鍵，各省均在立法中提出要健全突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)、預(yù)警機(jī)制和突發(fā)事件的應(yīng)急決策指揮網(wǎng)絡(luò)。突發(fā)公共衛(wèi)生事件需要以科學(xué)的思維去應(yīng)對(duì)，流病統(tǒng)計(jì)的前提是搜集到足夠數(shù)量的有效數(shù)據(jù)，以期做出正確的干預(yù)方案，在報(bào)告與信息發(fā)布制度的條款中，各省主要規(guī)定了報(bào)告與信息發(fā)布的情形、程序、時(shí)限、途徑等，部分省還對(duì)隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)制定了相應(yīng)的懲罰措施。各地立法以控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的不利影響、提供應(yīng)急醫(yī)療救援為依據(jù)，授予了行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急處置環(huán)節(jié)充分的權(quán)力，并對(duì)各級(jí)人民政府、衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體可分別采取的應(yīng)對(duì)措施予以法律規(guī)制。在事后恢復(fù)與重建環(huán)節(jié)，省級(jí)立法充分強(qiáng)調(diào)政府在其中的核心作用，要求突發(fā)公共衛(wèi)生事件終止后，各級(jí)人民政府應(yīng)停止相應(yīng)的應(yīng)對(duì)行為，做好事后的恢復(fù)和重建工作，并對(duì)事后恢復(fù)、重建的規(guī)劃、資金等給予支持，做好理賠和表彰獎(jiǎng)勵(lì)工作。嚴(yán)格的法律責(zé)任對(duì)于事件應(yīng)對(duì)工作落到實(shí)處具有重要的意義。根據(jù)獎(jiǎng)懲分明的原則和責(zé)權(quán)統(tǒng)一的要求，省級(jí)立法在這一部分均設(shè)置條款對(duì)人民政府及其有關(guān)部門、企事業(yè)單位和社會(huì)公眾在應(yīng)急管理中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體責(zé)任和違法后果提出了明確的要求。

3 現(xiàn)階段突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級(jí)立法的問題

3.1 長(zhǎng)期未修訂，難以適應(yīng)發(fā)展需要

在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，各省(區(qū)、市)多吸收了疫情經(jīng)驗(yàn)，將突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理立法納入年度法制進(jìn)程中。盡管如此，目前我國(guó)仍有法律效力的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級(jí)立法普遍為長(zhǎng)期未修訂的“高齡立法”?，F(xiàn)有22部省級(jí)立法中，有18部實(shí)施15年以上，占81.82%；僅有3部在10年內(nèi)進(jìn)行過修正，占13.63%；僅有4部省級(jí)立法頒布于2020年新冠肺炎疫情后，立法年限多數(shù)大于10年，老化和長(zhǎng)期未修訂的現(xiàn)象較為普遍，部分條款內(nèi)容已難以適應(yīng)新時(shí)代地方突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理發(fā)展的要求，未能及時(shí)將衛(wèi)生行政部門相關(guān)管理政策上升為立法。例如2005年衛(wèi)生部出臺(tái)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳染病預(yù)檢分診管理辦法》，以立法形式要求醫(yī)療機(jī)構(gòu)建立傳染病預(yù)檢、分診制度，防止醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)交叉感染，但縱覽所有省級(jí)立法，在預(yù)檢分診制度建設(shè)方面，均沒有涉及對(duì)該問題的法律規(guī)制。

3.2 條款操作性不強(qiáng)，難以貫徹落實(shí)

立法質(zhì)量客觀上構(gòu)成了直接影響國(guó)家法治質(zhì)量與法治水平的根本要素，立法先行的關(guān)鍵應(yīng)當(dāng)是良法先行[3]。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，地方立法的本質(zhì)應(yīng)當(dāng)是基于上位法的倡導(dǎo)性條款要求，結(jié)合本地實(shí)際做出更為細(xì)化、具體的法律安排。但通過對(duì)現(xiàn)行省級(jí)立法的統(tǒng)籌分析發(fā)現(xiàn)，多數(shù)條款仍為原則規(guī)范的要求，采用模糊表達(dá)的處理方式，只能起到引導(dǎo)和政策宣揚(yáng)的作用[4]，具體操作程序和機(jī)制仍由授權(quán)的行政部門自行規(guī)定，主體間職責(zé)權(quán)限銜接不順暢，易導(dǎo)致法律規(guī)制過于寬松，違法成本低，立法條款缺乏實(shí)踐操作性，難以落地實(shí)施，出現(xiàn)應(yīng)急管理工作流程斷裂的問題[5]。如在各省級(jí)立法中雖對(duì)各級(jí)人民政府、衛(wèi)生行政部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)等在應(yīng)急管理不同環(huán)節(jié)的職責(zé)作了規(guī)定，但仍有大量條款提及“有關(guān)部門”，且各處“有關(guān)部門”的具體指代不同，表述語焉不詳，在實(shí)踐中極易出現(xiàn)各部門互相推諉、難以確定責(zé)任主體的現(xiàn)象。

3.3 法律位階較低，法律約束力不足

現(xiàn)階段的省級(jí)立法存在層級(jí)低、穩(wěn)定性差的部門規(guī)章異常發(fā)達(dá)，層級(jí)高、穩(wěn)定性強(qiáng)的地方性法規(guī)不足的現(xiàn)象[6]，僅廣東和北京兩地以地方人大為主要立法機(jī)關(guān)出臺(tái)了地方性法規(guī)，對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行立法規(guī)制，其余省(區(qū)、市)均通過出臺(tái)地方規(guī)章的形式規(guī)范應(yīng)急處置工作，已出臺(tái)的地方政府規(guī)章數(shù)量多達(dá)地方性法規(guī)的數(shù)十倍。法律位階偏低使得立法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和約束力均不足，法律效果指向的對(duì)象范圍窄，規(guī)制手段、被規(guī)制行為類型以及法律責(zé)任等問題缺乏一致性，公權(quán)力在行使中可能出現(xiàn)無權(quán)或?yàn)E用權(quán)力的現(xiàn)象[7]，削弱了應(yīng)急管理措施在執(zhí)行中的效力和作用。行政主體為保證管理順利進(jìn)行或出于維護(hù)社會(huì)秩序或保護(hù)公民人身健康、安全的需要，需采取的緊急性、及時(shí)性強(qiáng)制措施[8]，如強(qiáng)制醫(yī)療、強(qiáng)制隔離等，但現(xiàn)行應(yīng)急管理省級(jí)立法體系對(duì)行政主體的執(zhí)行細(xì)節(jié)規(guī)定不到位、不完善，缺乏法律約束力和必要的程序要件，使得行政機(jī)關(guān)在一定程度上難以真正落實(shí)強(qiáng)制行為，耽誤了突發(fā)公共衛(wèi)生事件在社會(huì)層面的管控。

3.4 同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺少地方特色

《立法法》第73條要求：“地方性法規(guī)一般對(duì)上位法已規(guī)定的內(nèi)容不作重復(fù)”，但分析目前我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級(jí)立法可以發(fā)現(xiàn)，地方立法在體例結(jié)構(gòu)和文本內(nèi)容上的同質(zhì)化問題十分突出。在立法結(jié)構(gòu)上，《條例》全文共有6章54條，現(xiàn)行省級(jí)立法多與之相似，有16部劃分章節(jié)，占72.73%；6部未劃分章節(jié)，占27.27%；基本參照《條例》中總則、預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、報(bào)告與信息通報(bào)/發(fā)布、應(yīng)急處置、法律責(zé)任、附則六章的結(jié)構(gòu)設(shè)置；平均章節(jié)數(shù)為6.69章，平均條文數(shù)為48.86條。在立法內(nèi)容上，條款重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象普遍化，較多省級(jí)法規(guī)、規(guī)章僅對(duì)國(guó)家立法內(nèi)容做簡(jiǎn)單不必要重復(fù)或條款合并，照搬上位法，并未提出明晰、具有地方特色的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致省級(jí)立法的趨同性較高。

4 完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級(jí)立法的建議

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級(jí)立法應(yīng)在不抵觸國(guó)家立法的前提下，滿足地方應(yīng)急處置的需要，能夠解決實(shí)踐和立法適用中存在的問題，使突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理在各地依法有序開展并達(dá)到預(yù)期效果。基于這一目的，本文提出如下建議：

4.1 加快立法清理，關(guān)注發(fā)展動(dòng)向

立改廢釋并舉是當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理省級(jí)立法的主要方向。對(duì)尚未出臺(tái)應(yīng)急管理立法的地方，應(yīng)把握“突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理”的主線，遵循上位法的基本原則和新時(shí)代突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的新要求，吸取本區(qū)域在新冠肺炎疫情應(yīng)對(duì)中的教訓(xùn)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快立法進(jìn)程；對(duì)于與上位法修訂不配套，或已不適應(yīng)當(dāng)前應(yīng)急管理需要的立法文本和條款，應(yīng)全面、及時(shí)清理，并適時(shí)更新，改變修法嚴(yán)重滯后的現(xiàn)象。如《條例》在2011年修訂后，已針對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急處理工作中治安管理處罰的規(guī)定作出修改，將第51條引用的《治安管理處罰條例》修改為《治安管理處罰法》，但多數(shù)省(區(qū)、市)未及時(shí)予以更正，應(yīng)盡快對(duì)類似條款內(nèi)容進(jìn)行修訂，保證地方法規(guī)、規(guī)章具有及時(shí)性、準(zhǔn)確性、針對(duì)性和時(shí)效性。

4.2 增強(qiáng)立法能力，提高立法質(zhì)量

想要使立法條款在實(shí)踐中更有操作性，提高地方立法質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持科學(xué)的立法態(tài)度，處理好權(quán)利與義務(wù)、權(quán)利與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)力三對(duì)關(guān)系，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急中始終以人為中心，將立法的人性化價(jià)值作為最終價(jià)值取向[9]。平衡應(yīng)急狀態(tài)下政府公權(quán)力與公民私權(quán)利的關(guān)系，不限制上位法賦予公民的權(quán)利，也不盲目擴(kuò)大權(quán)利范圍或掠奪私利。發(fā)揮專職立法人員和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理領(lǐng)域?qū)＜业淖饔茫瑢I(yè)的工作交給專業(yè)的人完成，在立法各環(huán)節(jié)廣泛聽取醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生行政部門等相關(guān)主體專業(yè)人士的意見，吸收有衛(wèi)生法學(xué)背景的人才進(jìn)入衛(wèi)生法制隊(duì)伍，組織專家進(jìn)行立法調(diào)研、評(píng)估、起草等工作，在強(qiáng)化應(yīng)急管理立法專業(yè)度和可操作性的同時(shí)，提高立法民主化程度和立法質(zhì)量。

4.3 明確立法主體，提升立法效力

21世紀(jì)以來，面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件頻發(fā)，嚴(yán)重威脅人民群眾生命安全和社會(huì)穩(wěn)定的新形勢(shì)，加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的地方立法應(yīng)當(dāng)以省級(jí)人大及其常委會(huì)作為主要立法機(jī)構(gòu)，將立法由行政主導(dǎo)交還到立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，提高地方立法的效力層級(jí)。只有以地方性法規(guī)的形式才能最大限度地規(guī)制人民政府及其相關(guān)部門在應(yīng)急管理中的職責(zé)和權(quán)力，落實(shí)平戰(zhàn)結(jié)合、分級(jí)分流分層的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急救治網(wǎng)絡(luò)建設(shè)要求，通過法規(guī)的約束力規(guī)范細(xì)化應(yīng)急聯(lián)動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，使運(yùn)行機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)始終沿著制度化、法制化道路前進(jìn)。

4.4 更新立法理念，立足區(qū)域?qū)嶋H

地方立法對(duì)國(guó)家立法起到補(bǔ)充、細(xì)化和擴(kuò)展的作用，在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到不必要重復(fù)的危害性，轉(zhuǎn)變“貪大求全”的立法觀念。在立法準(zhǔn)備階段，一方面應(yīng)明確立法目的，關(guān)注國(guó)家立法的最新動(dòng)向和精神，另一方面應(yīng)充分了解本區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、法制、人文等對(duì)立法調(diào)整的需求程度[10]，利用省級(jí)立法空間，將立法與本區(qū)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理實(shí)際需要結(jié)合，總結(jié)區(qū)域應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，抓住地方特色，分析本區(qū)域現(xiàn)實(shí)醫(yī)療衛(wèi)生水平和公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)情況，從源頭上規(guī)制和避免立法中的不必要重復(fù)。如《條例》第14條雖然要求縣級(jí)以上地方人民政府建立并完善突發(fā)事件監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)，但沒有規(guī)定監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)的構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制和相應(yīng)主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。地方人大及人民政府可針對(duì)此問題進(jìn)行創(chuàng)制性立法，使立法由“管理型”轉(zhuǎn)為“服務(wù)型”，切實(shí)解決監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)監(jiān)測(cè)不及時(shí)、對(duì)新發(fā)傳染病敏感性不足、信息碎片化等問題，以法律手段將一體化的突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制固定下來。