董晨 高夢薇

成都歷史城區(qū)是成都城市歷史形態(tài)活的見證，也是成都建設(shè)世界文化名城最重要的載體與根基，承載著城市文化、經(jīng)濟、旅游、金融中心等多樣職能，歷史城區(qū)的保護與更新工作也面臨著保護要求難以落地，多元利益沖突明顯，民生改善訴求迫切等一系列問題。文章在對比成都歷史城區(qū)與北京老城的歷史資源稟賦及發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒北京在加強老城整體保護，疏解首都非核心功能、制定精細化管控要求、推進老城社區(qū)治理和轉(zhuǎn)變老城開發(fā)導(dǎo)向上先行經(jīng)驗，提出適應(yīng)成都現(xiàn)狀情況的歷史文化保護和舊城更新工作的若干建議。

成都是1982年國務(wù)院公布的我國首批歷史文化名城，其歷史城區(qū)以成都古城為主體，主要涵蓋兩江抱城區(qū)域和近郊園林苑囿，面積約24.66 km2。成都歷史城區(qū)保護更新與全國其他古城保護更新工作同樣也面臨著老城整體格局模糊，高度管控缺乏力度，經(jīng)濟開發(fā)與文化保護、民生改善矛盾突出等一系列問題。2018年北京市新一輪總規(guī)編制完成后，在建設(shè)首都功能核心區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展需求和老城歷史文化保護現(xiàn)實困境的雙重導(dǎo)向下，堅定“老城不能再拆”的要求，北京開展了系列規(guī)劃建設(shè)工作，在加強老城整體保護，疏解首都非核心功能、制定精細化管控要求、推進老城社區(qū)治理和轉(zhuǎn)變老城開發(fā)導(dǎo)向上做出了卓有成效的探索實踐，這些舉措代表了先進的理念和施政方略，為成都市歷史文化保護和舊城更新工作提供了有價值的借鑒。

1 成都歷史城區(qū)保護更新現(xiàn)狀與困境

1.1 成都歷史城區(qū)保護更新現(xiàn)狀

成都老城作為成都人鄉(xiāng)愁記憶之所和天府文化精神家園，“兩江環(huán)抱、三城相重、兩軸一心、多苑環(huán)繞”所形成的獨特歷史空間格局是成都歷史文化名城的核心載體，也是成都“中優(yōu)”戰(zhàn)略的核心區(qū)，更是成都千年立城的文化源點。成都歷史城區(qū)內(nèi)法定及登錄歷史保護區(qū)（包括歷史文化街區(qū)、歷史文化風(fēng)貌片區(qū)、文保單位、古樹名木等法定要素的控制地帶以及城墻遺址、軸線等歷史格局要素所占空間）占天府錦城面積約33.1 %。目前的保護體系還是按照傳統(tǒng)的歷史城區(qū)、歷史街區(qū)、歷史建筑的基本體系構(gòu)建，除了規(guī)劃確定的4片歷史文化街區(qū)和11片歷史文化風(fēng)貌片區(qū)外，其他區(qū)域仍然是碎片化保護方式，讓歷史建筑、歷史景觀以“盆景式”存在于一片現(xiàn)代化的城區(qū)中。

1.2 成都歷史城區(qū)保護更新面臨困境

1.2.1 歷史文化資源富集但整體感知度不高，保護工作缺乏全民共識

在24.66 km2成都歷史城區(qū)內(nèi)，共有國家級文保單位44處，不可移動文物98處、歷史建筑38處，世界遺產(chǎn)預(yù)備名錄3處，大遺址7處，密度約7.7個/km2。但在坊間卻被大家戲稱為僅存“一段墻（北較場老城墻），一間房（杜甫草堂），一座廟（武侯祠），一堆墳（王建墓），一口井（薛濤井）”。這一方面反映了城區(qū)更新過程中歷史文化資源被逐步蠶食破壞，也反映出現(xiàn)階段歷史城區(qū)內(nèi)“凍結(jié)式”、“碎片化”的保護方式的弊端?！皟鼋Y(jié)式”的保護方式，讓歷史資源藏匿于現(xiàn)代城市，整體展示利用不足，部分歷史資源僅完成劃界、掛牌保護，未制定具體保護方案，歷史價值被淹沒。加之歷史文化資源保護與原住民生活改善訴求的沖突，未能達成全民保護共識，歷史文化資源破壞現(xiàn)象頻出（圖1、圖2）。

成都歷史城區(qū)以錦江、府南河為邊界，天府廣場為中心，人民南路為城市中心軸線，串接城市老城新區(qū)，形成了“兩江環(huán)抱、三城相重、兩軸一心，多苑環(huán)繞”相對清晰完整的平面歷史格局。然而從三維立體上看，卻是另外一番風(fēng)景，成都歷史城區(qū)內(nèi)現(xiàn)存建設(shè)總量約5 200×104? km2，高于10層以上的高層建筑超過1 000棟，從空中鳥瞰，老城新區(qū)化現(xiàn)象突出，傳統(tǒng)小尺度、院落式的歷史建筑已湮沒在大面積的高層住宅和商務(wù)辦公樓當(dāng)中（圖3）。

1.2.3 過于注重經(jīng)濟效益和商業(yè)文化表達，原住民生活條件改善緩慢

成都歷史城區(qū)既是成都文化中心、旅游中心、金融中心，也是成都市傳統(tǒng)商業(yè)中心，歷史文化保護和商業(yè)化地產(chǎn)開發(fā)在這片寸土寸金的區(qū)域不斷博弈，歷史城區(qū)原有空間尺度與肌理不斷改變。在更新過程中，以現(xiàn)代商業(yè)綜合體加摩天辦公樓為代表的春熙路商圈和以低密度文化商業(yè)為代表的寬窄巷子模式成為了老城區(qū)更新的兩種典型代表。城區(qū)內(nèi)原有住民的生產(chǎn)生活空間不斷受到擠壓，原住民生活條件改善缺乏市場和政策支撐，逐漸呈現(xiàn)出士紳化特征，城區(qū)的文化保護與發(fā)展更新矛盾日益突顯。

1.2.4 剛性管控措施缺乏，且配套政策支撐不夠完善，管控措施難以落地

成都歷史城區(qū)內(nèi)僅對歷史文化街區(qū)內(nèi)建筑高度進行了較為嚴格的管控，落實到了控制性詳細規(guī)劃當(dāng)中，對歷史城區(qū)整體空間形態(tài)缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃管控，歷史城區(qū)內(nèi)重要的軸線、廊道、景觀視廊、邊界輪廓等湮沒在了城市建設(shè)更新當(dāng)中。同時歷史城區(qū)內(nèi)地塊基礎(chǔ)設(shè)施更新投入及拆遷成本相較于新區(qū)更大，在缺乏相應(yīng)補償政策和開發(fā)商追求利益最大化的情況下，城區(qū)內(nèi)建筑越修越高，歷史城區(qū)內(nèi)形態(tài)管控要求難以落地問題突出。

2 北京老城歷史文化保護更新經(jīng)驗

2014年，習(xí)總書記考察北京時提出：“北京是世界著名古都，豐富的歷史文化遺產(chǎn)是一張金名片，傳承保護好這份寶貴的歷史文化遺產(chǎn)是首都的職責(zé)?！?019年2月1日習(xí)總書記在視察北京老城時做出重要指示：“城市的歷史遺跡、文化古跡、人文底蘊，是城市生命的一部分。文化底蘊毀掉了，城市建得再新再好，也是缺乏生命力的。要把老城區(qū)改造提升同保護歷史遺跡、保護歷史文脈統(tǒng)一起來，既要改善人居環(huán)境，又要保護歷史文化底蘊，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體?！?/p>

北京首都功能核心區(qū)是中華文明源遠流長的偉大見證，是北京建設(shè)世界文化名城、全國文化中心最重要的載體與根基。其按照習(xí)總書記要求，在保護理念上，改變“盆景式”的歷史文化資源保護方法，將老城62 km2作為完整的整體進行全面保護;在發(fā)展模式上，不再是以資金平衡考量，而是以保護為導(dǎo)向，建設(shè)文化中心為目標(biāo)，以疏解功能為手段的有機更新;在治理方式上，不再是拆遷式改造，而是以漸進式、申請式改造為主導(dǎo)，新區(qū)老區(qū)整體平衡，分區(qū)施策，實現(xiàn)精細化治理。

2.1 加強老城整體保護，生動講述老北京故事

按照“老城不再拆”的總體要求、堅持“應(yīng)保則?！钡目傮w原則，北京老城打破傳統(tǒng)“盆景式”保護方式，嚴格實施“老城整體保護”。打破了傳統(tǒng)以劃定歷史片區(qū)為抓手的“要素關(guān)聯(lián)式”的老城保護思路，將與歷史片區(qū)及格局要素咬合的老城區(qū)域一并納入法定保護序列，從而使老城整體保護范圍由原來的20.6 km2擴大至62 km2，占到首都功能核心區(qū)面積92 km2的2/3（圖4）。

同時通過新增歷史文化街區(qū)9片，擴大調(diào)整了3片歷史文化街區(qū)范圍，共確定老城歷史文化街區(qū)33片，同時將成片傳統(tǒng)平房區(qū)劃定為特色區(qū)域，納入規(guī)劃保護對象，基本實現(xiàn)了老城內(nèi)登錄及法定保護區(qū)域全覆蓋（圖5）。

持續(xù)擴大歷史文化保護對象，實現(xiàn)地上地下歷史遺存的“全要素保護”，在原9類文化遺產(chǎn)保護對象的基礎(chǔ)上，將地下文物埋藏區(qū)、歷史街巷、傳統(tǒng)胡同、傳統(tǒng)地名、歷史名園、革命史跡等納入保護對象，從而將老城法定及登陸保護對象擴大到11類①。

① 北京11項法定及登錄保護要素：（1）世界文化遺產(chǎn);（2）國家級、市級、區(qū)級三級文物保護單位和尚未核定為文物保護單位的不可移動文物（又稱普查登記在冊文物）;（3）地下文物埋藏區(qū);（4）歷史建筑（含優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑、名人舊居、掛牌保護院落、工業(yè)遺產(chǎn)等）;（5）歷史文化街區(qū)和特色地區(qū);（6）歷史街巷、傳統(tǒng)胡同及傳統(tǒng)地名;（7）歷史河湖水系和水文化遺產(chǎn);（8）城址遺存;（9）歷史名園與古樹名木;（10）革命史跡;（11）非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。

2.2 有序疏解非核心功能，促進核心區(qū)提質(zhì)增效

通過“優(yōu)先增補區(qū)域短板”、“以業(yè)控人”、“以房管人”等制度，有序推進非核心功能疏解，促進老城提質(zhì)增效。北京將老城作為“疏解非首都功能”的主戰(zhàn)場，聚焦“減量、減負、疏非、提質(zhì)”，堅持市場與政府兩手用力，通過四大策略，強化了首都核心功能區(qū)文化中心職能，推進了首都歷史文化核心區(qū)的建設(shè)。

一是以疏解為導(dǎo)向，通過將清退用地?zé)o償上交中央嚴格控制騰退用地功能，有序推進核心區(qū)產(chǎn)業(yè)向文化中心功能轉(zhuǎn)型。

二是建立“優(yōu)先增補區(qū)域短板”制度，以“不增補不開發(fā)”的強制性措施實現(xiàn)減量與提質(zhì)掛鉤，同時完善了“跨項目、跨區(qū)域資金平衡政策”， 推動了老城棚戶區(qū)改造項目的實施。

三是加強規(guī)劃統(tǒng)籌調(diào)控，推進建設(shè)用地減量與容積率管控同步落實，在大幅提高開敞空間比例的同時落實建筑總量的減量，以確保老城容積率同步下降。經(jīng)統(tǒng)計，截至2020年核心區(qū)公共空間占比將由現(xiàn)狀34.4 %提高到38.9 %，同時建筑面積將從1.28×108 m2減到1.1×108 m2。

四是創(chuàng)新提出“以業(yè)控人”“以房管人”的總體思路，實現(xiàn)人口、建筑規(guī)模雙管控。一方面設(shè)立市級疏解安置平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策資源投放，確保“人隨業(yè)走”“人隨功能走”。另一方面以住房減量實現(xiàn)“以房管人”，通過減少老城住房建筑面積，降低老城常住人口總量。

2.3 制定精細化管控要求，保障規(guī)劃有序?qū)嵤?/p>

通過“一區(qū)一策”實現(xiàn)街區(qū)管控全覆蓋、精細化，通過高度嚴格控制，規(guī)范老城建設(shè)要求。北京通過“分區(qū)施策”“規(guī)劃管控與社區(qū)治理”等方式，全面實現(xiàn)老城規(guī)劃管理的“全覆蓋、精細化”，重點落實了四個方面的要求。

一是加強城市設(shè)計的引導(dǎo)作用，劃定“特別控制區(qū)”開展城市設(shè)計編制工作，有針對性塑造形態(tài)風(fēng)貌，強化老城空間特色。

二是全區(qū)域?qū)嵤┙ㄖ薷?，?2.5 km2整個核心區(qū)的建筑高度嚴格控制在45 m以下，并按照原貌保護區(qū)、低層、多層、中高層四類高度管控區(qū)對建筑高度進行控制。

三是以街區(qū)化的管控方式，將老城32個街道進一步劃分183個街區(qū)，以街區(qū)為單位，制定詳細管控圖則，形成可直接指導(dǎo)實施落地的年度實施計劃、項目庫。

四是打破傳統(tǒng)立項、審批和建設(shè)線性管理模式，建立了項目立項審批、規(guī)劃設(shè)計法定化、建設(shè)運營管理三個環(huán)節(jié)平行進行的社區(qū)更新平臺，有序推進老城街區(qū)的有機更新。

五是建立建筑品質(zhì)數(shù)據(jù)庫和房屋修繕專家評審制度，創(chuàng)新性提出“保護性修建”和“恢復(fù)性修建”兩種歷史建筑保護模式。

2.4 推進老城社區(qū)治理，切實實現(xiàn)民生改善

通過“申請式退租”“公服設(shè)施內(nèi)外聯(lián)動”“社區(qū)責(zé)任規(guī)劃師”等制度，創(chuàng)新推進老城社區(qū)治理，切實改善民生。為科學(xué)合理配置土地及空間資源，切實改善老城民生，北京以街區(qū)為單位，分街區(qū)推進綜合整治，完善社區(qū)—街區(qū)—街道三級公共服務(wù)生活圈，優(yōu)化配置標(biāo)準，提升宜居水平。通過建立公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)外聯(lián)動、合作示范機制，鼓勵優(yōu)質(zhì)教育資源、機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施在首都功能核心區(qū)外布局，提升優(yōu)質(zhì)資源均衡化水平。同時北京開展“一街一試點”，推動街巷整治向街區(qū)更新延伸拓展，實施崇雍大街沿線、故宮周邊等示范街區(qū)建設(shè)，完成425條街巷精細化治理。實施片區(qū)責(zé)任規(guī)劃師制度，自2019年5月北京市規(guī)劃自然資源委出臺了《北京市責(zé)任規(guī)劃師制度實施辦法（試行）》以來，全市已有8個區(qū)簽約了195名責(zé)任規(guī)劃師，為責(zé)任范圍內(nèi)規(guī)劃、建設(shè)、管理提供專業(yè)指導(dǎo)和技術(shù)服務(wù)。設(shè)置街區(qū)更新“微展廳”，北京首都功能核心區(qū)除在北京市規(guī)劃展覽館設(shè)置“主展廳”進行法定公示之外，還在東城區(qū)17個街道和西城區(qū)15個街道還分別設(shè)置了32個“微展廳”，對推進社區(qū)共建、共治、共享進行了新探索。由整體拆遷騰退轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露仙暾埵酵俗?、申請式改善、共生院等新模式，實現(xiàn)了老城居住環(huán)境改善與歷史文化保護共贏。

2.5 改革創(chuàng)新財稅政策，轉(zhuǎn)變老城開發(fā)導(dǎo)向，實施分區(qū)分類行政考核制度

為保障老城保護更新工作的順利推進，北京從財稅政策和考核機制上進行了改革創(chuàng)新。

一是強化以疏解為導(dǎo)向的財稅政策，創(chuàng)新統(tǒng)籌開發(fā)模式，建立了跨項目、跨區(qū)域資金平衡政策，設(shè)立市級疏解安置平臺，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)老城與接納區(qū)資源，并對接納區(qū)在土地和人口政策上予以傾斜。

二是北京市根據(jù)各主體功能區(qū)劃分以及各區(qū)域不同功能定位，對不同主體功能區(qū)進行分區(qū)分類指標(biāo)考核，強化老城歷史文化保護、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、低耗節(jié)能、科技創(chuàng)新等評價指標(biāo)權(quán)重。

3 北京經(jīng)驗對成都歷史城區(qū)保護更新的借鑒啟示

目前成都正處于新舊功能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，新區(qū)的開發(fā)建設(shè)與老城的有機更新相輔相成，全市一盤棋協(xié)調(diào)發(fā)展，其中“中優(yōu)”提出的“三降兩提”策略與北京的首都功能核心區(qū)規(guī)劃有異曲同工之處。結(jié)合成都的現(xiàn)實情況，在歷史城區(qū)整體保護和老城有機更新中，有以下可以借鑒的地方。

3.1 轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟為導(dǎo)向的老城更新理念，推進老城區(qū)整體保護

首先需要擴大保護要素和保護范圍，將對城市歷史格局重要的歷史河流水系故道、亭臺樓閣故址、園林苑囿等納入保護范圍，需要將歷史城區(qū)作為一個完整的老成都空間載體整體呈現(xiàn)，制定開發(fā)管控要求，而非僅僅針對占比還不到一半的歷史文化街區(qū)。同時在老城保護更新工作中，要改變單純以經(jīng)濟效益為導(dǎo)向的老城更新開發(fā)思路，對于保護更新過程中單個地塊或區(qū)域資金難以平衡問題，需要進行財稅政策創(chuàng)新，利用稅收優(yōu)惠或和轉(zhuǎn)移支付手段在更大的區(qū)域內(nèi)進行整體平衡。同時優(yōu)化行政管理考核機制，不再以單獨的經(jīng)濟貢獻為導(dǎo)向，而是以文化保護為導(dǎo)向，探索生態(tài)補償、文化保護貢獻等考核機制，將老城區(qū)的歷史文化保護工作與新區(qū)的城市開發(fā)建設(shè)聯(lián)動考核，將歷史文化工作指標(biāo)納入涉及的區(qū)縣行政績效中，在更大范圍內(nèi)調(diào)配資源（圖6）。

3.2 堅持疏解非核心功能，嚴控容積率和建筑高度，促進文化保護與老城復(fù)興

堅持“中優(yōu)”理念，持續(xù)疏解老城非核心功能，多措并舉促進文商旅融合發(fā)展，提升老城活力。有效利用騰退的用地空間置入文商、文創(chuàng)、文旅等“文化+”業(yè)態(tài)和功能，積極倡導(dǎo)文商旅融合發(fā)展模式。以文化為主題，挖掘弘揚成都本底文化，發(fā)展傳媒影視、創(chuàng)意設(shè)計、現(xiàn)代時尚、音樂藝術(shù)、文體旅游、信息服務(wù)等特色文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè);以旅游為核心，充分利用文化吸引力集聚人氣，發(fā)展各項旅游事業(yè);以商業(yè)為載體，豐富文旅產(chǎn)業(yè)消費業(yè)態(tài)，創(chuàng)新塑造老城公園城市場景時尚性、體驗性、智能性、復(fù)合性表達，進而提升老城整體文化影響力和經(jīng)濟活力。同時分區(qū)嚴控歷史城區(qū)用地容積率和建筑高度，其中住宅容積率不得超過2.5，棚戶區(qū)改造住宅用地總?cè)莘e率不得超過3.0，臨主要河道、臨歷史文化街區(qū)核心保護區(qū)的特別地區(qū)住宅用地總?cè)莘e率不得超過1.5，對歷史城區(qū)高度進行整體分區(qū)控制，歷史文化風(fēng)貌片區(qū)的核心保護區(qū)范圍內(nèi)，新建、改建、擴建建筑高度不得超過其范圍內(nèi)被認定文物保護單位的建筑和歷史建筑等保護主體高度的最高值（圖7、圖8）。

3.3 精細化制定管控要求，創(chuàng)新性利用歷史文化資源

目前成都的歷史城區(qū)僅制定了歷史街區(qū)內(nèi)部的管控要求，對一般區(qū)域未制定明細的法定管控要求，且多為引導(dǎo)性，管控的剛性不足。結(jié)合北京經(jīng)驗，需要制定老城區(qū)明確的高度、強度、風(fēng)貌、色彩、肌理等管控要求，最大限度保護具有一定歷史價值的成片區(qū)域，將核心保護要求和要素落實到控規(guī)層面。針對歷史城區(qū)的規(guī)劃建設(shè)需要精準到街區(qū)和建筑尺度，來制定設(shè)計方案、開展社區(qū)公眾參與、制定行動計劃。針對不符合歷史城區(qū)保護的建筑需要梳理點位，制定保護性修繕和恢復(fù)性修建措施。在歷史遺存妥善保護的前提下，為更好地發(fā)揮其公共文化屬性及社會價值，應(yīng)實現(xiàn)文保單位及歷史建筑的公共屬性或和合理利用。加快形成老成都特色的文化慢行系統(tǒng)，串聯(lián)文脈資源，帶動新興消費業(yè)態(tài)。整合老城區(qū)現(xiàn)有閑置空間的產(chǎn)權(quán)，制定招商引資的鼓勵政策，發(fā)展文化、文旅、文商等新經(jīng)濟，復(fù)興老城活力（圖9）。

3.4 創(chuàng)新老城區(qū)社區(qū)治理模式，推動有機更新

歷史城區(qū)除了歷史文化街區(qū)外，大部分為老舊居住社區(qū)，存在建設(shè)量大、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、空間局促等現(xiàn)實特征。傳統(tǒng)的拆遷式更新方式勢必受制于資金平衡的壓力，容易越改越高，越改越密。針對老城區(qū)的特征，在模式和政策上需要制定針對性的措施。其中最重要的是探索申請式更新模式，推動社區(qū)自治。老城區(qū)的更新改造需要改變原有的拆遷模式，倡導(dǎo)社區(qū)可以根據(jù)自身更新需求提出申請，政府提供一定比例的更新基金，鼓勵老城社區(qū)開展自主更新，緩解財政壓力和社會壓力，逐漸形成社區(qū)自治的更新模式。同時結(jié)合社區(qū)規(guī)劃師制度落地實施，新老區(qū)土地政策、產(chǎn)權(quán)政策、學(xué)位配套政策、租售政策、開發(fā)獎勵政策等不斷完善，高效推動歷史城區(qū)有機更新。

參考文獻

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