王明睿 仇淵勛

收稿日期：2021-05-12

*基金項(xiàng)目：北京市重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃 “基于生態(tài)效果提升的植物多種種植方式研究及示范”（D171100007117003）

第一作者：王明睿（1993- ），男，碩士，研究方向?yàn)轱L(fēng)景園林規(guī)劃與設(shè)計(jì)、可持續(xù)城市化、區(qū)域空間規(guī)劃。E-mail：

wang.mingrui@outlook.com

通信作者：仇淵勛（1991- ），男，博士生，研究方向?yàn)轱L(fēng)景園林規(guī)劃與設(shè)計(jì)。E-mail：1737779286@qq.com

摘要：隨著城市化的不斷深入，區(qū)域一體化成為未來空間發(fā)展的趨勢(shì)。面對(duì)區(qū)域整合過程中不同行政主體之間存在的利益沖突，協(xié)同性空間規(guī)劃成為一種合適處理方式。瑞士作為歐洲城市化水平最高的國(guó)家之一，其內(nèi)部已形成了數(shù)量眾多的城市集聚區(qū)和大都會(huì)區(qū)域?？缬騾f(xié)同性規(guī)劃逐漸成為瑞士空間可持續(xù)發(fā)展的主要手段并積累了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。文章首先針對(duì)蘇黎世大都會(huì)區(qū)的協(xié)同性空間規(guī)劃體系，從3個(gè)方面評(píng)述其特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)，即，一是以大都會(huì)區(qū)協(xié)會(huì)作為各成員合作的平臺(tái);二是以大都會(huì)區(qū)空間概念規(guī)劃作為整體性的合作框架和統(tǒng)一的規(guī)劃工具;三是以實(shí)踐為導(dǎo)向的協(xié)同性空間規(guī)劃模式。然后以此為基礎(chǔ)探討瑞士跨域協(xié)同規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)都市圈、城市群建設(shè)在組織結(jié)構(gòu)、規(guī)劃手段以及實(shí)施機(jī)制等方面的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：跨域協(xié)同，空間規(guī)劃，蘇黎世大都會(huì)區(qū)，瑞士

DOI： 10.12169/zgcsly.2021.05.12.0003

Cross-border Collaborative Spatial Planning in Switzerland and its Enlightenment

Wang Mingrui Qiu Yuanxun

（School of Landscape Architecture， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Abstract：As the process of urbanization goes further in China， regional integration becomes the trend of spatial development in the future. In the regional integration process， collaborative spatial planning is an appropriate way to deal with the conflict of interests between the various administrative subjects. Switzerland， as one of the most urbanized countries in Europe， has developed a large number of urban agglomerations and metropolitan areas within it， and has gained plenty of practical experience in cross-border collaborative spatial planning， which has become a major planning tool. This paper reviews the characteristics and advantages of the collaborative planning system in the Zurich Metropolitan Area from three aspects， i.e. metropolitan associations as a platform for collaboration of different administrative regimes， the metropolitan spatial concept as a holistic framework and a unified planning tool， and the practice-oriented collaborative spatial planning model. Based on the review， this paper discusses the significance of the Swiss experience in cross-border collaborative spatial planning for the construction of metropolitan areas and city agglomerations in China in terms of organizational structure， spatial planning tools and implementation mechanisms.

Keywords： cross-border collaboration， spatial planning， Zurich Metropolitan Area， Switzerland

自20世紀(jì)末歐洲進(jìn)入后工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代后，協(xié)同性規(guī)劃逐漸成為各國(guó)處理快速城市化問題時(shí)常用的空間規(guī)劃工具，并在跨區(qū)域規(guī)劃整合過程中扮演了重要角色。我國(guó)目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷表現(xiàn)出區(qū)域整合的趨勢(shì)，都市圈、城市群的建設(shè)成為下一階段城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)議題，但我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系中尚缺乏統(tǒng)一的協(xié)同性空間規(guī)劃模式。瑞士作為歐洲城市化水平最高的國(guó)家之一，已在跨域協(xié)同性規(guī)劃實(shí)踐中積累了諸多經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于我國(guó)后續(xù)區(qū)域一體化建設(shè)在組織機(jī)構(gòu)、規(guī)劃工具、實(shí)施機(jī)制等方面具有一定的借鑒意義。

1 瑞士跨域協(xié)同性空間規(guī)劃的背景

1.1 從集聚區(qū)到大都會(huì)區(qū)

第二次世界大戰(zhàn)后，在大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化工業(yè)生產(chǎn)驅(qū)動(dòng)下，瑞士城市不可阻擋地向外擴(kuò)張，越來越多的城市達(dá)到了行政控制范圍規(guī)模的極限，城鄉(xiāng)差異變得愈加模糊[1]。瑞士城市形象的根本性變化催生出一種新的空間形態(tài)——集聚區(qū)（Agglomeration）。集聚區(qū)是由核心、次要和外圍相關(guān)市鎮(zhèn)（瑞士最小行政單位）組成的空間連貫區(qū)域，居民規(guī)模需達(dá)到20 000人以上。如今瑞士境內(nèi)共有49個(gè)集聚區(qū)，占據(jù)近20%的國(guó)土面積，集中了約590萬人口，占瑞士常住人口的73%。集聚區(qū)的出現(xiàn)實(shí)質(zhì)上反映了瑞士城市空間結(jié)構(gòu)失去以往緊湊密集的形態(tài)，變得愈加松散，城市化的影響范圍在持續(xù)擴(kuò)大。

到20世紀(jì)70年代，新自由主義思想主導(dǎo)下的瑞士經(jīng)濟(jì)模式變得更加靈活，管制更加放松[2]，與全球化直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)控制權(quán)集中也導(dǎo)致了瑞士的空間結(jié)構(gòu)出現(xiàn)新的變化，不同集聚區(qū)擴(kuò)張至重疊形成了多中心、網(wǎng)絡(luò)化的大都市區(qū)域（Metropolitanrume），由此聯(lián)邦政府定義了5個(gè)大都會(huì)區(qū)域，分別是蘇黎世、日內(nèi)瓦—洛桑、首都伯爾尼、巴塞爾以及提契諾（從屬于意大利米蘭大都會(huì)區(qū)）。這些大都會(huì)空間尺度巨大，包含市鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到上百個(gè)，有些甚至來自鄰國(guó)，因此，大都會(huì)區(qū)域的政治體制結(jié)構(gòu)通常十分松散，各行政主體之間競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于合作意愿，內(nèi)部發(fā)展差距失衡的風(fēng)險(xiǎn)普遍存在。

1.2 瑞士跨域協(xié)同性空間規(guī)劃的政策導(dǎo)向

無論是集聚化還是大都會(huì)化，瑞士的空間發(fā)展都面臨著結(jié)構(gòu)和組織過于分散的風(fēng)險(xiǎn)，亟需建立一種協(xié)同空間規(guī)劃?rùn)C(jī)制來平衡區(qū)域內(nèi)各成員間的利益，達(dá)成共同的發(fā)展目標(biāo)。于是自2001年開始，瑞士聯(lián)邦政府推行了一項(xiàng)全國(guó)性的集聚政策以支持集聚區(qū)和大都會(huì)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，該政策明確了集聚區(qū)在瑞士空間規(guī)劃中的核心地位，并將大都會(huì)區(qū)定位為未來空間發(fā)展的方向。針對(duì)空間發(fā)展?jié)撛诘姆稚L(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)邦集聚政策提出了一系列改善跨域空間協(xié)作發(fā)展的組織模式、規(guī)劃工具、財(cái)政激勵(lì)措施等[3]。集聚政策經(jīng)過20年的實(shí)施，推動(dòng)了許多創(chuàng)新性的協(xié)同空間規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)踐，而蘇黎世大都會(huì)區(qū)的建設(shè)就是其中的典型代表。

2 蘇黎世大都會(huì)區(qū)跨域協(xié)同性空間規(guī)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

蘇黎世大都會(huì)區(qū)目前包含了8個(gè)聯(lián)邦州，涉及238個(gè)市鎮(zhèn)、約190萬居民，貢獻(xiàn)了40%的瑞士聯(lián)邦國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）。蘇黎世大都會(huì)區(qū)作為瑞士境內(nèi)最具戰(zhàn)略意義的功能區(qū)域，在協(xié)同空間規(guī)劃領(lǐng)域進(jìn)行了諸多有價(jià)值的實(shí)踐，并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。

2.1 成立跨域空間規(guī)劃協(xié)作組織

2.1.1 蘇黎世大都會(huì)區(qū)協(xié)會(huì)的結(jié)構(gòu)

由于跨域規(guī)劃情境涉及不同層級(jí)行政主體，瑞士正式空間規(guī)劃體系“聯(lián)邦-州-市鎮(zhèn)”的等級(jí)性權(quán)限分配結(jié)構(gòu)難以有效運(yùn)作，因此，利益相關(guān)的行政主體一般會(huì)主動(dòng)聯(lián)合起來自下而上地建立非正式的協(xié)作組織，共同處理區(qū)域規(guī)劃事務(wù)。以州為單位組成的“蘇黎世大都會(huì)區(qū)協(xié)會(huì)”是蘇黎世大都會(huì)區(qū)內(nèi)最重要的空間規(guī)劃協(xié)作組織。

蘇黎世大都會(huì)區(qū)協(xié)會(huì)最初由8個(gè)聯(lián)邦州和其中86個(gè)市鎮(zhèn)共同創(chuàng)建，目前參與的市鎮(zhèn)擴(kuò)大到了110個(gè)。各參與州和市鎮(zhèn)各選舉產(chǎn)生一名代表組成大都會(huì)區(qū)協(xié)會(huì)的核心機(jī)構(gòu)，并定期舉辦“代表大會(huì)”，代表大會(huì)任命委員組成“大都會(huì)理事會(huì)”處理日常事務(wù)，理事會(huì)再細(xì)分為各類執(zhí)行部門承擔(dān)不同領(lǐng)域的規(guī)劃任務(wù)。

2.1.2 空間規(guī)劃協(xié)作組織的特征

空間規(guī)劃協(xié)作組織通常是一個(gè)多層次的系統(tǒng)，尤其強(qiáng)調(diào)扁平化的組織結(jié)構(gòu)，它有以下3個(gè)特點(diǎn)：

1） 公平性。雖然成員之間在面積、經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面存在明顯差異，但是成員們只能推舉相等數(shù)量的代表構(gòu)成具實(shí)質(zhì)效力的部門，避免實(shí)力較強(qiáng)的成員主導(dǎo)協(xié)會(huì)運(yùn)作，降低實(shí)力較弱的成員話語權(quán)喪失的風(fēng)險(xiǎn)。蘇黎世市雖然是大都會(huì)區(qū)的核心城市，但它在大都會(huì)區(qū)協(xié)會(huì)中并不占據(jù)主導(dǎo)地位，這一點(diǎn)極大地保證了大都會(huì)區(qū)協(xié)會(huì)的成功運(yùn)轉(zhuǎn)[4]。

2） 自由性。每個(gè)成員本身在規(guī)劃上被法律賦予的責(zé)任和權(quán)利不受協(xié)作組織的影響，這也意味著協(xié)會(huì)對(duì)各個(gè)組織成員沒有任何的所謂“監(jiān)督權(quán)”，它們自主決定是否遵守以及遵守哪些組織內(nèi)形成的共同決議。

3） 補(bǔ)充性。跨域空間協(xié)作組織通常在州和聯(lián)邦或州與市鎮(zhèn)之間補(bǔ)充一個(gè)非正式的“中間層級(jí)”。在中間層級(jí)上，各個(gè)利益相關(guān)方都能接受放棄部分自主權(quán)，并以協(xié)商討論的方式尋找能被廣泛接受的“共同綱領(lǐng)”或“聯(lián)合行動(dòng)方案”。由于聯(lián)邦法律對(duì)跨區(qū)域規(guī)劃事務(wù)并未做過多的干涉和限定，很多在正式聯(lián)邦規(guī)劃體系下無法完成的任務(wù)能夠在跨域空間協(xié)作組織的運(yùn)作下得以實(shí)現(xiàn)。因此，跨域空間協(xié)作組織成員之間良好“伙伴關(guān)系”是跨域空間協(xié)作規(guī)劃成功的關(guān)鍵因素，成員們?cè)谡巍⒇?cái)政等方面共同支持跨域協(xié)作組織的運(yùn)作。

2.2 形成統(tǒng)一的協(xié)同規(guī)劃工具

2.2.1 蘇黎世大都會(huì)區(qū)空間概念規(guī)劃

蘇黎世大都會(huì)區(qū)空間發(fā)展面臨的最大困難是沒有統(tǒng)一的協(xié)同規(guī)劃工具。為了探索大都會(huì)區(qū)尺度下制定整體空間發(fā)展概念的可能性，大都會(huì)區(qū)協(xié)會(huì)先后開展了“大都市意象”和“作為公園景觀的蘇黎世大都會(huì)區(qū)”2項(xiàng)預(yù)備性研究，其中“大都市意象”旨在利用mapping的方式創(chuàng)造性地制作能夠展現(xiàn)蘇黎世大都會(huì)區(qū)的空間功能和結(jié)構(gòu)的規(guī)劃藍(lán)圖，并有針對(duì)性地制定相應(yīng)策略;而“作為公園景觀的蘇黎世大都會(huì)區(qū)”把景觀視作未來大都會(huì)區(qū)空間發(fā)展的核心要素，歸納出5種空間類型并統(tǒng)一在 “公園景觀”的框架內(nèi)，突出景觀對(duì)當(dāng)?shù)鼐用袢粘Ｐ蓓姆?wù)屬性，以此增強(qiáng)民眾對(duì)整個(gè)大都會(huì)區(qū)的認(rèn)同感。

2項(xiàng)預(yù)備性研究雖然主題不同，但均體現(xiàn)了大都會(huì)區(qū)發(fā)展消弭行政邊界隔閡的重要性以及景觀的基礎(chǔ)框架作用，這些思想后來被大都會(huì)區(qū)“空間規(guī)劃初步構(gòu)想”所繼承，而最終版的“蘇黎世大都會(huì)區(qū)空間概念規(guī)劃”（以下稱概念規(guī)劃，由8個(gè)協(xié)會(huì)成員州規(guī)劃部門以協(xié)作方式共同制定）作為統(tǒng)一的規(guī)劃工具于2015年正式出版。從概念規(guī)劃產(chǎn)生的技術(shù)路線看，它雖然不能視作2個(gè)預(yù)備性研究和初步構(gòu)想的直接成果，但這些創(chuàng)新性研究依舊成為其靈感來源[5]（圖1）。

2.2.2 蘇黎世大都會(huì)區(qū)空間概念規(guī)劃的內(nèi)容

概念規(guī)劃的核心內(nèi)容是在整個(gè)大都會(huì)區(qū)域內(nèi)總結(jié)出4種具備不同空間品質(zhì)的“行動(dòng)領(lǐng)域”，即城市景觀（核心城市構(gòu)成的聚集性區(qū)域）、文化景觀（由耕地、鄉(xiāng)村、小型城鎮(zhèn)等要素構(gòu)成的區(qū)域）、過渡性景觀（介于城市景觀與文化景觀之間的、由區(qū)域性重點(diǎn)城市及周圍環(huán)境構(gòu)成的區(qū)域）和自然景觀（森林、湖泊等自然區(qū)域）。

概念規(guī)劃根據(jù)每種行動(dòng)領(lǐng)域的特質(zhì)制定了靈活的發(fā)展策略，例如“80%/20%”人口增長(zhǎng)分配目標(biāo)，即未來80%的城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)將由城市景觀內(nèi)部核心城市和外部一些次等區(qū)域性城市所承擔(dān)，剩余20%人口增長(zhǎng)則發(fā)生在過渡性和文化景觀的大部分區(qū)域，自然景觀則屬嚴(yán)格管控的保護(hù)地帶;同時(shí)允許各州根據(jù)自身城鎮(zhèn)化水平和環(huán)境條件將比例在90%/10% ～ 70%/30%進(jìn)行調(diào)整。這種做法既保證了發(fā)展目標(biāo)的一致性，又能夠給各成員州在面對(duì)未來更加復(fù)雜多變的狀況時(shí)帶來一定的處理韌性[6]。

2.2.3 跨域空間概念規(guī)劃的雙向協(xié)調(diào)作用

由于參與跨域空間規(guī)劃的各成員現(xiàn)有規(guī)劃本身存在諸多沖突，而跨域空間規(guī)劃又獨(dú)立于聯(lián)邦正式規(guī)劃體系，因此如何保障跨域協(xié)同規(guī)劃的統(tǒng)一性和有效性是關(guān)鍵。

在瑞士，跨域情境下的空間規(guī)劃一般通過橫向和縱向2個(gè)方向的協(xié)調(diào)性手段解決這些困難。橫向協(xié)調(diào)是將同一行政層級(jí)成員現(xiàn)有空間規(guī)劃中的沖突細(xì)節(jié)充分討論協(xié)商，進(jìn)而提出可以被廣泛接受的共同規(guī)劃方案。蘇黎世大都會(huì)區(qū)空間概念規(guī)劃就是將8個(gè)成員州的規(guī)劃在空間結(jié)構(gòu)、交通體系、表達(dá)形式等方面進(jìn)行完整地統(tǒng)一。

縱向協(xié)調(diào)首先表現(xiàn)在對(duì)更上位空間規(guī)劃要求的承接和細(xì)化。蘇黎世大都會(huì)區(qū)概念規(guī)劃納入了最高指導(dǎo)意義的“瑞士國(guó)家空間發(fā)展概念”對(duì)其在住區(qū)、交通、景觀等方面確定的12條策略，這些策略均在空間上得到了進(jìn)一步地細(xì)化。其次，跨域空間概念規(guī)劃是各州、市鎮(zhèn)修改和更新正式規(guī)劃的重要前提性文件。在蘇黎世州內(nèi)，州政府和各市鎮(zhèn)對(duì)具備法律約束力的結(jié)構(gòu)規(guī)劃進(jìn)行修訂時(shí)會(huì)將大都會(huì)區(qū)空間規(guī)劃作為必要的參照，或直接將相關(guān)內(nèi)容審核通過后成為結(jié)構(gòu)規(guī)劃中的一部分，從而使其獲得法律效力;同時(shí)，這種間接性的做法也為成員間開展跨域空間發(fā)展項(xiàng)目協(xié)作提供合理的法律來源和依據(jù)。

2.3 以項(xiàng)目實(shí)踐為導(dǎo)向的跨域協(xié)同規(guī)劃模式

對(duì)于空間規(guī)劃中的跨域性事務(wù)來說，通過項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)同規(guī)劃實(shí)踐的模式是最合適的選擇。一方面，它可以解決不同成員法律或政策層面的差異所帶來的問題，減少繁瑣復(fù)雜的立法程序;另一方面，以項(xiàng)目實(shí)施為目標(biāo)也讓協(xié)同效益能夠具體地展現(xiàn)出來，這也是跨域協(xié)同規(guī)劃有效性的來源之一。

2.3.1 聯(lián)邦提供的項(xiàng)目平臺(tái)

蘇黎世大都會(huì)區(qū)內(nèi)的協(xié)同空間規(guī)劃實(shí)踐項(xiàng)目主要通過2個(gè)平臺(tái)進(jìn)行運(yùn)作，即集聚項(xiàng)目計(jì)劃和可持續(xù)空間發(fā)展示范項(xiàng)目。

“集聚項(xiàng)目計(jì)劃”是一個(gè)依托聯(lián)邦集聚政策運(yùn)作的規(guī)劃工具，用以協(xié)調(diào)集聚區(qū)內(nèi)住區(qū)、交通以及景觀3個(gè)核心領(lǐng)域的空間發(fā)展議題，內(nèi)容一般包括整個(gè)集聚區(qū)未來空間發(fā)展的愿景和協(xié)調(diào)機(jī)制，以及在具體領(lǐng)域的執(zhí)行措施。

“可持續(xù)空間發(fā)展示范項(xiàng)目”是聯(lián)邦空間發(fā)展署（ARE）推出的另一項(xiàng)空間規(guī)劃工具。它鼓勵(lì)各個(gè)層次的行政部門針對(duì)聯(lián)邦政府設(shè)定的優(yōu)先性議題，提出創(chuàng)造性的項(xiàng)目方案，并在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行實(shí)踐。成功的案例會(huì)被聯(lián)邦列為示范項(xiàng)目，其經(jīng)驗(yàn)和模式將在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。

“集聚項(xiàng)目計(jì)劃”和“可持續(xù)空間發(fā)展示范項(xiàng)目”對(duì)于跨域協(xié)同規(guī)劃的有效落實(shí)至關(guān)重要。首先，2個(gè)項(xiàng)目平臺(tái)都具有一定的實(shí)驗(yàn)創(chuàng)新性，充分探索了跨部門合作與協(xié)調(diào)在區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、高質(zhì)量的住區(qū)發(fā)展以及平衡城鄉(xiāng)差距等議題中新的可能性。除了地方上，聯(lián)邦政府也從跨域協(xié)作項(xiàng)目中受益，積累的經(jīng)驗(yàn)同樣反饋在聯(lián)邦土地管理、能源利用等政策之中。其次，這2個(gè)平臺(tái)是跨域協(xié)作項(xiàng)目最主要的資金注入途徑，項(xiàng)目平臺(tái)匯集了多樣的公共財(cái)政與私人投資的方式，保證了跨域協(xié)作項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2.3.2 跨域協(xié)同規(guī)劃實(shí)踐的機(jī)制

1） 州與地方市政當(dāng)局的配合。在瑞士，空間規(guī)劃主要屬于州一級(jí)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍，一些州會(huì)將部分空間規(guī)劃的權(quán)限下放給地方市政當(dāng)局，但地方上的土地利用規(guī)劃必須經(jīng)過州政府的批準(zhǔn)[7]。因此，在蘇黎世大都會(huì)區(qū)空間概念規(guī)劃指導(dǎo)下的實(shí)踐階段，州一級(jí)的政府部門之間會(huì)對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容和進(jìn)程進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各地方市政當(dāng)局作為項(xiàng)目執(zhí)行方需要提交土地利用方案給州政府進(jìn)行審核通過，從而保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。

2） 聯(lián)邦的激勵(lì)措施?？缬騾f(xié)同規(guī)劃的實(shí)施如果僅靠各成員的主動(dòng)性和自我激勵(lì)，往往很難進(jìn)行下去。聯(lián)邦的介入可以讓協(xié)同空間規(guī)劃具備一定的約束力，同時(shí)增加成員之間協(xié)作的動(dòng)力。聯(lián)邦政府主要利用財(cái)政激勵(lì)政策，通過2個(gè)項(xiàng)目平臺(tái)扶植有價(jià)值的跨區(qū)域項(xiàng)目實(shí)施。集聚項(xiàng)目計(jì)劃會(huì)通過基礎(chǔ)設(shè)施基金每年獲得3～3.5億瑞士法郎的聯(lián)邦資助，示范項(xiàng)目也會(huì)獲得每年3～4萬瑞士法郎的資助，但目前這些資金遠(yuǎn)不夠項(xiàng)目的實(shí)際支出，除了聯(lián)邦的財(cái)政支持外，各級(jí)地方政府和民間資本也會(huì)進(jìn)行一定量的補(bǔ)充。

3） 階段性的評(píng)估與反饋。協(xié)同性規(guī)劃項(xiàng)目工作是長(zhǎng)期性的，在這個(gè)過程中需要對(duì)制定的目標(biāo)和內(nèi)容周期性地進(jìn)行評(píng)估和修正，以適應(yīng)不斷變化的規(guī)劃條件。“集聚項(xiàng)目計(jì)劃”和“示范項(xiàng)目”都屬于周期更新的長(zhǎng)期計(jì)劃，一般4年為一輪，每一輪過后，聯(lián)邦政府會(huì)對(duì)各個(gè)項(xiàng)目成本、效益情況進(jìn)行評(píng)估，考核結(jié)果會(huì)作為未來優(yōu)先性主題調(diào)整以及資金分配的依據(jù)[8]。

3 瑞士跨域協(xié)同性空間規(guī)劃對(duì)中國(guó)的啟示

近年來，我國(guó)區(qū)域一體化和整合的趨勢(shì)日益明顯，中共十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出了“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動(dòng)作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”的要求。因此，都市圈、城市群等集聚性空間發(fā)展的模式將會(huì)是中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿碓?，而這勢(shì)必也會(huì)涉及不同行政主體之間空間規(guī)劃協(xié)作的問題。瑞士自2001年聯(lián)邦集聚政策實(shí)施以來，在跨域協(xié)同性空間規(guī)劃上進(jìn)行了大量的實(shí)踐。瑞士和中國(guó)在政治體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平雖然存在差異，但上文闡述的瑞士經(jīng)驗(yàn)依然對(duì)中國(guó)有所啟發(fā)。

3.1 成立多行政層級(jí)參與的規(guī)劃協(xié)作組織

近幾年，我國(guó)也開始陸續(xù)成立針對(duì)區(qū)域一體化的組織作為跨域空間規(guī)劃的協(xié)作平臺(tái)，這是邁向區(qū)域整合制度化的重要一步，但由于不同協(xié)作主體涉及的行政層級(jí)不一樣，導(dǎo)致了協(xié)同規(guī)劃執(zhí)行效果和力度存在差異。目前我國(guó)區(qū)域一體化進(jìn)程中最嚴(yán)重的問題就是缺乏強(qiáng)有力的一體化推動(dòng)者。截至2019年2月18日，國(guó)務(wù)院共先后批復(fù)了10個(gè)國(guó)家級(jí)城市群，這10個(gè)城市群全部涉及多個(gè)省級(jí)行政單位的參與。除了京津冀城市群由中央政府直接主導(dǎo)、展現(xiàn)出強(qiáng)大的自上而下的協(xié)同規(guī)劃執(zhí)行力之外[9]，其他城市群目前成員各自為政的情況較為普遍，導(dǎo)致推動(dòng)區(qū)域一體化的主體不明確，協(xié)同規(guī)劃的力度不大。各地基本上根據(jù)需求自下而上地達(dá)成合作，缺少長(zhǎng)效的協(xié)同機(jī)制和平臺(tái)[10]。

從瑞士蘇黎世大都會(huì)區(qū)協(xié)會(huì)成立的經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)應(yīng)該在區(qū)域一體化的進(jìn)程中彌補(bǔ)省域間空間規(guī)劃協(xié)作平臺(tái)的缺失，成立允許包括省、市、縣、鎮(zhèn)等多層級(jí)行政主體共同參與的城市協(xié)作組織作為跨域協(xié)同性規(guī)劃的引擎。來自不同層級(jí)的代表可以打破行政壁壘，采取自下而上的方式成立常設(shè)機(jī)構(gòu)，明確組織結(jié)構(gòu)與分工，以提高跨域協(xié)調(diào)工作的效率。多層級(jí)行政主體參與的組織成功運(yùn)作的關(guān)鍵是要在平等、自愿的基礎(chǔ)上避免出現(xiàn)話語權(quán)不對(duì)等的狀況，正視每個(gè)成員的關(guān)切才能形成被廣泛接受的共同決議。

3.2 創(chuàng)新協(xié)同規(guī)劃的思維和手段

國(guó)內(nèi)部分城市集聚區(qū)和城市群已經(jīng)在協(xié)同性規(guī)劃的編制上進(jìn)行了一定的探索，但整體來看，大多數(shù)跨域協(xié)同性規(guī)劃的編制受自上而下行政主導(dǎo)空間規(guī)劃的主流思路影響，依舊沒有擺脫傳統(tǒng)的諸如“圈層結(jié)構(gòu)”“點(diǎn)軸開發(fā)模式”等理論范式的桎梏[11]。這些理論雖然能快速建立起各地空間協(xié)同發(fā)展的邏輯聯(lián)系，但形式和內(nèi)容上過于籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)性，忽視或掩蓋了大都市圈、城市群在空間形態(tài)和功能上的復(fù)雜性。

未來我國(guó)跨域協(xié)同性空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容和形式上加以創(chuàng)新。蘇黎世大都會(huì)區(qū)空間概念規(guī)劃以及預(yù)備研究的成果給我們提供了一種自下而上反映空間特性的借鑒方式，即，通過加強(qiáng)對(duì)區(qū)域空間功能多樣性的認(rèn)知，重視區(qū)域內(nèi)城市之間的功能聯(lián)系[12]，并從人口流動(dòng)、交通聯(lián)結(jié)、資源分配等多角度審視區(qū)域一體化的進(jìn)程。最終形成的協(xié)同規(guī)劃方案應(yīng)當(dāng)具備戰(zhàn)略性、靈活性，讓各成員在面對(duì)不斷變化的發(fā)展條件時(shí)留有變通余地。

同時(shí)，應(yīng)該意識(shí)到，單純依靠行政主導(dǎo)模式很難做到創(chuàng)新，而外部因素的適當(dāng)介入會(huì)成為創(chuàng)新的催化劑。外部因素的參與一方面會(huì)給傳統(tǒng)正式的規(guī)劃體系注入“新鮮血液”，帶來創(chuàng)新的規(guī)劃模式和思路;另一方面可以反映市場(chǎng)需求，跳脫“部門規(guī)劃”的思維，讓權(quán)力和資本在空間規(guī)劃能夠有效結(jié)合。因此，協(xié)同空間規(guī)劃未來可以通過跨學(xué)科合作、大數(shù)據(jù)研究等方式進(jìn)行實(shí)驗(yàn)性的探索，豐富和創(chuàng)新規(guī)劃的思維和手段，并作為傳統(tǒng)規(guī)劃模式的補(bǔ)充。

3.3 提高跨域協(xié)同性空間規(guī)劃的有效性

由于我國(guó)跨域協(xié)同性規(guī)劃目前尚未具備法律地位，它在執(zhí)行上很難具備約束力[13];而在規(guī)劃內(nèi)容上，很多跨域協(xié)同性規(guī)劃僅對(duì)區(qū)域共同發(fā)展的方向做出要求，缺少對(duì)規(guī)劃在空間上落實(shí)機(jī)制的規(guī)定，這也大大降低了協(xié)同性規(guī)劃實(shí)踐層面的可操作性。因此，如何保障和提高跨域協(xié)同規(guī)劃的有效性將是我國(guó)區(qū)域一體化建設(shè)下一個(gè)階段需要重點(diǎn)思考的問題。

從蘇黎世大都會(huì)區(qū)空間概念規(guī)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以看出，跨域協(xié)同性規(guī)劃的有效性可以通過雙向協(xié)調(diào)來獲得。橫向解決統(tǒng)一性的問題，即各行政主體之間要打破行政壁壘，統(tǒng)一規(guī)劃的原則、內(nèi)容與形式，建立一套空間和政策相結(jié)合的雙平臺(tái)統(tǒng)籌機(jī)制[14];縱向解決有效性的問題，即跨域協(xié)同性規(guī)劃應(yīng)當(dāng)做好上位國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)的承接，并進(jìn)行空間上的定位與細(xì)化，同時(shí)與各省市的空間規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行對(duì)接，有效地對(duì)正式規(guī)劃文件施加影響。

而跨域合作項(xiàng)目是協(xié)同空間規(guī)劃實(shí)踐最直接、有效的途徑。我國(guó)應(yīng)當(dāng)逐步建立示范項(xiàng)目的評(píng)定、激勵(lì)和定期審核更新以及公眾參與的機(jī)制，對(duì)跨域協(xié)同規(guī)劃的執(zhí)行提供強(qiáng)有力的保障。一方面可以嘗試從國(guó)家層面成立相應(yīng)的發(fā)展基金并建立戰(zhàn)略項(xiàng)目庫，對(duì)有戰(zhàn)略價(jià)值意義的示范項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)政支持，提高地方參與協(xié)同規(guī)劃實(shí)施的積極性;另一方面，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政投資的有效利用和可持續(xù)，應(yīng)當(dāng)針對(duì)戰(zhàn)略項(xiàng)目庫建立監(jiān)督、評(píng)估與反饋的制度，保障資源的合理分配，并對(duì)成功項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和推廣。

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