摘要： 在粵港澳大灣區(qū)高等教育一體化建設(shè)進(jìn)程中，建立區(qū)域?qū)用娴馁|(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，從制度層面提升和保證高等教育質(zhì)量，是大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展的核心內(nèi)容和重要保證。大灣區(qū)高等教育一體化發(fā)展并不是粵港澳三地的統(tǒng)一發(fā)展或無差異發(fā)展，而是粵港澳三地基于各自的發(fā)展特點(diǎn)，通過錯(cuò)位發(fā)展和互利共贏的教育合作實(shí)踐，形成大灣區(qū)內(nèi)部多元包容、整體有序、和而不同的馬賽克式的教育發(fā)展新格局。根據(jù)高等教育區(qū)域化發(fā)展的政治、組織和功能三種基本路徑，粵港澳大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障體系的建設(shè)，需要在制度設(shè)計(jì)、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、資金籌措以及信息共享機(jī)制建設(shè)等方面進(jìn)行更深入的研究。在建設(shè)初期，可以通過完善法律法規(guī)建設(shè)、成立由政府主管和多方參與的大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障委員會、制定大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)體系、建立大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障信息共享平臺等四個(gè)方面，構(gòu)建大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障的框架體系，并建立起合作與聯(lián)動的質(zhì)量保障機(jī)制，從而進(jìn)一步暢通粵港澳三地人才交流渠道，增強(qiáng)信息透明度，推動大灣區(qū)高等教育協(xié)同高質(zhì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)域高等教育一體化;粵港澳大灣區(qū);高等教育質(zhì)量保障體系;信息共享平臺

中圖分類號：G649.21文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-0717（2021）04-0020-12

粵港澳大灣區(qū)（以下簡稱“大灣區(qū)”）建設(shè)是黨中央、國務(wù)院立足世界未來變革和國家社會發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求而作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署，而高等教育的高水平合作和高質(zhì)量發(fā)展則是大灣區(qū)建設(shè)戰(zhàn)略推進(jìn)的重要內(nèi)容與支撐要素。2019年2月《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）發(fā)布，提出要把大灣區(qū)打造成為教育和人才高地，推動教育合作發(fā)展，建設(shè)國際教育示范區(qū)。從構(gòu)成要素上看，“國際教育示范區(qū)”是國際優(yōu)質(zhì)教育資源的高度集聚，是具有世界一流水平的高等教育體系，高等教育質(zhì)量及其保障體系是其建設(shè)的必然內(nèi)涵;從建設(shè)路徑上看，“合作發(fā)展”既是對大灣區(qū)教育建設(shè)之路的定向，也是對粵港澳三地教育關(guān)系的戰(zhàn)略定位和基本定調(diào)。目前，大灣區(qū)建設(shè)已進(jìn)入全面推進(jìn)實(shí)施階段，但跨區(qū)域的制度協(xié)作與規(guī)則銜接仍是粵港澳三地合作機(jī)制全面建立的主要障礙[1]。國際經(jīng)驗(yàn)表明，在高等教育區(qū)域整合的進(jìn)程中，建立區(qū)域?qū)用娴馁|(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，從制度層面提升和保障高等教育質(zhì)量，是高等教育區(qū)域化發(fā)展的核心內(nèi)容與重要趨勢。對于大灣區(qū)高等教育領(lǐng)域的互聯(lián)互通與規(guī)則銜接，無論是以學(xué)分互認(rèn)為基礎(chǔ)的學(xué)生自由流動，還是基于資歷框架對接、互認(rèn)的終身教育體系建設(shè)，抑或是涉及跨境高等教育治理的一整套制度體系設(shè)計(jì)等，其必要前提和基礎(chǔ)是建立區(qū)域化的高等教育質(zhì)量保障體系以及建立合作與聯(lián)動的質(zhì)量保障機(jī)制。因此，本文在區(qū)域化發(fā)展視角下，從推動大灣區(qū)高等教育資源、實(shí)踐與制度等相關(guān)要素的整合出發(fā)，結(jié)合高等教育區(qū)域一體化發(fā)展的國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，對大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)問題作初步探討，意在通過建立粵港澳高等教育質(zhì)量保障的合作與聯(lián)動機(jī)制，進(jìn)一步暢通大灣區(qū)高等教育合作與人才交流的渠道，增進(jìn)信息透明度，推動大灣區(qū)高等教育協(xié)同高質(zhì)發(fā)展。

一、概念辨析及分析框架：區(qū)域高等教育一體化的內(nèi)涵及其進(jìn)程

區(qū)域化即區(qū)域一體化（Regional Integration），是超越行政區(qū)劃的區(qū)域合作深度發(fā)展的最終結(jié)果，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會全面合作與共同發(fā)展的一種過程和狀態(tài)[2]。自20世紀(jì)60年代以來，隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域格局的調(diào)整，多邊主義興起，區(qū)域一體化日漸成為國際政治、經(jīng)濟(jì)格局發(fā)展的一種趨勢。時(shí)至今日，“一體化”或“區(qū)域一體化”主要指的是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化，例如有經(jīng)濟(jì)學(xué)家將區(qū)域一體化定義為“單獨(dú)的經(jīng)濟(jì)整合為較大的經(jīng)濟(jì)的一種狀態(tài)或過程”[3]。隨著全球經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益密切，經(jīng)濟(jì)一體化已由最早的企業(yè)之間的聯(lián)合、兼并等衍生出更多的經(jīng)濟(jì)組織形式和發(fā)展類型，如自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟和貨幣聯(lián)盟等新型跨國別與跨區(qū)域組織等就是其中的代表。區(qū)域一體化所帶來的商品、資本、技術(shù)、人才等的自由流動與合理配置，一方面推動了生產(chǎn)力的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的加速繁榮，另一方面也對其他領(lǐng)域（如高等教育）的一體化產(chǎn)生了新的需求。1999年，歐盟29個(gè)國家的教育部長在意大利博洛尼亞簽署《博洛尼亞宣言》并由此而啟動的博洛尼亞進(jìn)程，就是高等教育區(qū)域一體化發(fā)展的典型案例?！安┞迥醽嗊M(jìn)程”旨在歐洲領(lǐng)域內(nèi)建立一個(gè)更具競爭性、兼容性、一體化的歐洲高等教育區(qū)，以加強(qiáng)歐洲高等教育的競爭力和吸引力。世界其他區(qū)域性組織（包括非盟、東盟）都將博洛尼亞進(jìn)程作為高等教育一體化的模型加以效仿，但由于各區(qū)域一體化在功能、組織和政治背景上的差異，使得相似的政策在實(shí)際施行過程中卻呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)和有效性。

區(qū)域高等教育一體化近年來為學(xué)術(shù)界所關(guān)注，并成為高等教育研究的一個(gè)熱詞，這與國家區(qū)域高等教育一體化發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整以及政策用語的變化不無關(guān)系。查看近年來有關(guān)區(qū)域教育發(fā)展的研究可以發(fā)現(xiàn)，“合作發(fā)展”“協(xié)同發(fā)展”“區(qū)域化發(fā)展”“融合發(fā)展”等均是有關(guān)區(qū)域教育發(fā)展的熱詞。但是，這些概念之間是什么關(guān)系？與區(qū)域高等教育一體化發(fā)展有何區(qū)別和聯(lián)系？如果不能對上述概念做出清晰的辨識，就難以在具體的分析中提出切中要害的改進(jìn)意見。加拿大學(xué)者簡·奈特（Jane Knight）曾就高等教育區(qū)域化（Regionalization of Higher Education）的概念做出解釋并對其分析方法提出了一個(gè)清晰的框架。她認(rèn)為，高等教育區(qū)域化是指在一個(gè)被稱為區(qū)域或者地區(qū)的框架范圍之內(nèi)，高等教育行為體和系統(tǒng)之間建立更為緊密的協(xié)作和聯(lián)盟的一個(gè)過程。此過程需要不同的步驟和流程，如合作承諾、區(qū)域性機(jī)構(gòu)的成立和協(xié)議的制訂等。高等教育區(qū)域化由于程度的不同呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)，例如，合作（Cooperation）、協(xié)作（Collaboration）和伙伴（Partnership）關(guān)系的建立代表區(qū)域化的第一層級，屬于區(qū)域化的較淺程度;協(xié)作（Co-ordination）、融合（Convergence）和協(xié)調(diào)（Harmonization）關(guān)系處于中等程度，比前一階段的合作關(guān)系更進(jìn)了一步，包括建立起學(xué)分互認(rèn)機(jī)制、共同遵守的資歷框架和質(zhì)量保障機(jī)制等;一體化（Integration）、共同體（Community）和相互依存的關(guān)系（Interdependence）代表一種更加正式、制度化和全面的關(guān)系，如創(chuàng)造促進(jìn)區(qū)域高等教育領(lǐng)域競爭力的共同價(jià)值觀，在實(shí)踐中往往需要區(qū)域一級的協(xié)議和機(jī)構(gòu)來維持（如圖1所示）[4]。簡·奈特還提出了關(guān)于教育區(qū)域化發(fā)展的理論分析框架——FOPA模型（Functional，Organizational and Political Approach Model）。該模型分為功能路徑、組織路徑和政治路徑三部分，三種路徑互為補(bǔ)充（如表1所示）[5]。由于該模型在概念和目的上具有普遍性，可適用于世界各地高等教育區(qū)域化的演變過程，因此本文將借用此模型分析大灣區(qū)高等教育區(qū)域化的進(jìn)程以及高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)的基本路徑。

國內(nèi)學(xué)者盧曉中在考察大灣區(qū)教育發(fā)展特征時(shí)也對上述相近概念做出辨析，在他看來，“大灣區(qū)教育發(fā)展常常表達(dá)為合作發(fā)展、一體化發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、融合發(fā)展、集群發(fā)展等，實(shí)際上它們均可各自釋義，或針對教育的不同層類進(jìn)行表達(dá)，如‘集群發(fā)展主要針對的是高等教育層次;或?qū)Ω鞣N表達(dá)的關(guān)系做出厘清，如‘合作發(fā)展更多的表達(dá)為大灣區(qū)教育的一種發(fā)展方式，‘一體化發(fā)展則主要是指一種發(fā)展樣態(tài)，‘協(xié)同發(fā)展往往表達(dá)的是一種發(fā)展原則，‘融合發(fā)展可理解為一種發(fā)展階段。但不管何種表達(dá)或作何種釋義，這與大灣區(qū)建設(shè)的總體定位‘建設(shè)富有活力和國際競爭力的一流灣區(qū)和世界級城市群，打造高質(zhì)量發(fā)展的典范是相適應(yīng)的?！盵6]這一解釋也為我們從國家基本國情出發(fā)，更好地理解國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略奠定了基礎(chǔ)。

綜合以上學(xué)者的觀點(diǎn)并結(jié)合我國大灣區(qū)建設(shè)發(fā)展的實(shí)踐，我們可以對大灣區(qū)高等教育一體化做如下認(rèn)識：其一，大灣區(qū)高等教育的“一體化”與簡·奈特所定義的“Integration”并不完全等同，因?yàn)榇鬄硡^(qū)高等教育一體化既不同于歐盟、東盟等國際間區(qū)域高等教育一體化，也不同于國內(nèi)“京津冀”“長三角”的區(qū)域高等教育一體化。它是在一國范圍內(nèi)，兩種制度和管理體制下的“一體化”，屬于第三種“一體化”。這種“一體化”主要是對區(qū)域高等教育發(fā)展樣態(tài)的一種描述，更多時(shí)候表達(dá)了一種推進(jìn)區(qū)域化發(fā)展的愿望和遠(yuǎn)景目標(biāo)。目前，大灣區(qū)高等教育的區(qū)域化進(jìn)程仍面臨著一些瓶頸和障礙亟待突破。在此背景下，我們須基于其歷史和現(xiàn)實(shí)條件，重新探討適用于大灣區(qū)高等教育一體化的發(fā)展目標(biāo)與實(shí)踐路徑。其二，大灣區(qū)教育一體化并不是指粵港澳三地統(tǒng)一發(fā)展，或成為一個(gè)無差異的統(tǒng)一體，而是粵港澳三地基于各自的發(fā)展特點(diǎn)，通過“錯(cuò)位發(fā)展”和“互利共贏”的教育合作實(shí)踐而形成灣區(qū)內(nèi)部多元包容、整體有序、和而不同的“馬賽克”式的教育合作發(fā)展新圖景[7]（P54-57）。換句話說，大灣區(qū)教育發(fā)展一體化是基于粵港澳三地資源、實(shí)踐與制度等相關(guān)要素的優(yōu)勢互補(bǔ)與區(qū)域整合，在區(qū)域范圍內(nèi)建立更緊密的合作和聯(lián)盟關(guān)系，其終極目標(biāo)是形成發(fā)展共同體這一新格局，實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)高等教育高質(zhì)量發(fā)展，達(dá)成國際教育示范區(qū)的建設(shè)目標(biāo)[8]。

二、研究進(jìn)展：粵港澳大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障的文獻(xiàn)透析

隨著香港、澳門相繼回歸祖國，20世紀(jì)末尤其是新世紀(jì)以來，關(guān)于粵港澳高等教育合作發(fā)展的研究逐漸成為學(xué)術(shù)界探討的新議題。以“粵港澳高等教育”為主題在中國知網(wǎng)上進(jìn)行文獻(xiàn)檢索可見，2018年之前關(guān)于粵港澳高等教育合作的研究基本呈零星分散狀，每年發(fā)文量在0～7篇之間上下波動;自2018年3月習(xí)近平總書記指示廣東“要抓住建設(shè)粵港澳大灣區(qū)重大機(jī)遇，攜手港澳加快推進(jìn)相關(guān)工作，打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群”以來，關(guān)于粵港澳高等教育合作發(fā)展的研究成為熱點(diǎn);尤其是2019年《規(guī)劃綱要》的出臺，明確了大灣區(qū)的戰(zhàn)略定位，這方面研究成果有大幅增長，當(dāng)年的發(fā)文量達(dá)到145篇。從研究內(nèi)容來看，與該主題相關(guān)的研究涉及粵港澳合作辦學(xué)、粵港澳高等教育集群發(fā)展、粵港澳高等教育樞紐建設(shè)、粵港澳高等教育協(xié)同創(chuàng)新、粵港澳創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育、粵港澳高等教育國際化以及與世界著名灣區(qū)的比較等諸多方面。而隨著對粵港澳高等教育合作發(fā)展問題研究的深入，有關(guān)粵港澳高等教育的質(zhì)量及其保障問題也引起了研究者的關(guān)注。在知網(wǎng)上搜索相關(guān)研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)“粵港澳高等教育質(zhì)量”方面的研究，自2018年以來共查詢到中文期刊文獻(xiàn)11篇，會議文獻(xiàn)3篇，報(bào)紙文章5篇。有關(guān)“粵港澳高等教育質(zhì)量保障”方面的直接文獻(xiàn)并不多，與該主題相關(guān)的研究主要集中在粵港澳跨境教育（或合作辦學(xué)）質(zhì)量保障領(lǐng)域，內(nèi)容涉及高等教育合作辦學(xué)（項(xiàng)目）質(zhì)量監(jiān)控、教學(xué)質(zhì)量保障、質(zhì)量認(rèn)證等。而實(shí)際上，無論是理論研究者還是實(shí)踐工作者，當(dāng)探討大灣區(qū)的高等教育合作發(fā)展過程中的問題，尤其是涉及大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境及制度障礙時(shí)，教育質(zhì)量及其保障機(jī)制都是一個(gè)繞不開的話題。有不少研究者就建立制度層面的大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障機(jī)制，開展區(qū)域?qū)用娴母叩冉逃|(zhì)量保障活動的重要性與必要性，開展大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障的內(nèi)容、路徑、方式，以及建立人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)體系等問題展開了激烈的討論并提出了許多有見地的意見與建議。

通過文獻(xiàn)梳理可見，自2019年以來，隨著對粵港澳高等教育合作研究的深入，研究者逐漸認(rèn)識到三地深入推進(jìn)高等教育合作上的短板：一是三地高校的辦學(xué)水平綜合實(shí)力差距較大、發(fā)展不平衡，在管理體制、辦學(xué)模式和人才培養(yǎng)等方面存在明顯差異[7]（P54-57）;二是三地高等教育管理制度存在較大差異，大灣區(qū)高等教育領(lǐng)域尚未建立一整套適合高層次人才跨區(qū)域、跨行業(yè)合理流動配置的制度體系[9];三是缺乏相應(yīng)機(jī)制促進(jìn)三地高等教育力量的整合，難以推進(jìn)大灣區(qū)城市之間的優(yōu)質(zhì)人才、學(xué)生自由流動和學(xué)歷學(xué)分互認(rèn)等教育資源實(shí)現(xiàn)跨市流動和對接[10]。正如有學(xué)者指出，大灣區(qū)尚未出臺相應(yīng)的跨境教育合作質(zhì)量認(rèn)證與評估的整體配套性法規(guī)，缺乏與第三方力量的專業(yè)型評估中介組織的合作聯(lián)系，而構(gòu)建完善的品質(zhì)監(jiān)控與保障體制是大灣區(qū)合作辦學(xué)取得成功的一大關(guān)鍵[11]。由于行政區(qū)劃管理的影響，高等教育一體化在操作層面遇到了對接上的障礙，如學(xué)分交換、文憑認(rèn)證難以協(xié)調(diào)一致，課程、活動和項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，質(zhì)量評估尺度不一，資源和信息幾乎無法互通和共享[12]。此外，相關(guān)的國際比較研究也指出，“從博洛尼亞進(jìn)程可見，建立高等教育質(zhì)量保障的區(qū)域認(rèn)證機(jī)構(gòu)，組織開展周期性的質(zhì)量評估活動，對于推進(jìn)歐洲高等教育區(qū)域整合具有重要的作用和意義。我國的‘長三角、‘珠三角地區(qū)是高等教育區(qū)域合作較早的地區(qū)……但目前這種區(qū)域合作還處于比較淺的層次和水平，沒有進(jìn)入制度化層次，也沒有開展區(qū)域?qū)用娴母叩冉逃|(zhì)量保障活動”[13]。上述研究紛紛指出了在大灣區(qū)建立制度層面的高等教育質(zhì)量保障機(jī)制、開展區(qū)域?qū)用娴母叩冉逃|(zhì)量保障活動的重要性與必要性。

對于大灣區(qū)開展高等教育質(zhì)量保障的內(nèi)容、路徑及措施等方面，在“粵港澳大灣區(qū)”的概念正式提出之前，已有不少學(xué)者對香港、澳門的高等教育質(zhì)量保障的模式特點(diǎn)、制度框架等分別進(jìn)行了研究，但當(dāng)時(shí)主要是從比較的視角對港澳地區(qū)（主要是香港）高等教育質(zhì)量保障的模式特點(diǎn)、運(yùn)行機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)體系等進(jìn)行分析，并提出對于內(nèi)陸地區(qū)（粵省）的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒。近年來，隨著國家區(qū)域高等教育一體化發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整以及對于區(qū)域高等教育治理問題的重視，不少研究者從區(qū)域高等教育一體化發(fā)展中的制度障礙和創(chuàng)新突破層面提出相關(guān)見解。例如，許長青等人提出，要實(shí)現(xiàn)我國區(qū)域高等教育的一體化或融合發(fā)展，需要進(jìn)一步厘清政府、高校以及社會（市場）的關(guān)系，形成多元利益相關(guān)者共同參與、多元共治的區(qū)域高等教育治理局面[14]。大灣區(qū)大學(xué)的集群發(fā)展需要突破體制機(jī)制障礙，形成利益共享機(jī)制和配套政策支持，建立一整套適合高層次人才跨區(qū)域、跨行業(yè)合理流動配置的制度體系[15]。隨著對大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展問題的持續(xù)深入，學(xué)者們開始從粵港澳合作辦學(xué)中出現(xiàn)的質(zhì)量問題及其改進(jìn)、建立大灣區(qū)高等教育可共同遵循的質(zhì)量保障機(jī)制，以及建立大灣區(qū)高等教育（人才培養(yǎng)）質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和粵港澳終身教育資歷框架銜接等方面進(jìn)行論述并提出相應(yīng)的改革建議。例如，林金輝等人認(rèn)為，大陸與香港地區(qū)高等教育合作辦學(xué)應(yīng)盡快研究和制定科學(xué)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善合作辦學(xué)課程與教學(xué)質(zhì)量評價(jià)體系，嚴(yán)把“入口關(guān)”、嚴(yán)控“出口關(guān)”[16]。許玲、張偉遠(yuǎn)等人分析了粵港澳終身教育資歷框架的銜接條件，認(rèn)為資歷框架和各級各類教育與培訓(xùn)學(xué)分互認(rèn)機(jī)制建立的前提是必須有相應(yīng)的質(zhì)量保證機(jī)制。他們通過對廣東與香港資歷框架的對比研究發(fā)現(xiàn)，香港與廣東在對接機(jī)構(gòu)、資歷等級、資歷標(biāo)準(zhǔn)的核心指標(biāo)、學(xué)分、過往經(jīng)歷以及行業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)六個(gè)方面的對接條件已具備，但在內(nèi)部質(zhì)量保證機(jī)制、外部質(zhì)量評審、成效為本評價(jià)，以及資歷名冊四個(gè)方面還缺少條件[17]。湯貞敏提出，要大力推進(jìn)大灣區(qū)高等教育信息化、國際化、現(xiàn)代化，借助大數(shù)據(jù)和現(xiàn)代信息技術(shù)推動大灣區(qū)高等教育數(shù)據(jù)管理、開發(fā)和質(zhì)量保證[18]。關(guān)于大灣區(qū)高等教育（人才培養(yǎng)）的質(zhì)量觀（或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)），章熙春提出，根據(jù)大灣區(qū)發(fā)展需求，應(yīng)制定多樣化的人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，探索實(shí)施適應(yīng)未來高等教育發(fā)展需要的質(zhì)量評估監(jiān)測制度。三地聯(lián)手參與國際教育規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、評價(jià)體系的研究與制定，向世界推介我國教育成果，是提升我國高等教育國際影響力和競爭力的重要途徑[19]。馬早明認(rèn)為，大灣區(qū)高等教育質(zhì)量可以根據(jù)大灣區(qū)內(nèi)高校的實(shí)力和類型層次（如世界一流高校、國內(nèi)一流高校、具備優(yōu)勢學(xué)科的重點(diǎn)高校和一般高校）定義教育質(zhì)量的不同內(nèi)涵，并從對質(zhì)量的不同定義和內(nèi)涵出發(fā)，開展相應(yīng)的質(zhì)量評估和保障活動[20]。劉盾、魏東初認(rèn)為，大灣區(qū)的合作辦學(xué)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)一與多樣相結(jié)合的辦學(xué)質(zhì)量觀，“雙一流”大學(xué)舉辦的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目應(yīng)堅(jiān)持高層次優(yōu)質(zhì)化的辦學(xué)取向，并力爭在新興和急需的學(xué)科專業(yè)有所突破，而地方本科院校、高職高專等舉辦的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)及項(xiàng)目應(yīng)堅(jiān)持大眾化普及化的辦學(xué)取向，積極為地方社會和經(jīng)濟(jì)服務(wù)，要結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)與結(jié)構(gòu)特征，合理設(shè)置專業(yè)，培養(yǎng)應(yīng)用型人才[21]。閆艷指出，應(yīng)從整體性的角度來思考區(qū)域高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)，對區(qū)域高等教育質(zhì)量的考量，不僅要審視其培養(yǎng)的人才質(zhì)量，還要審視其對社會尤其對地方社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，即內(nèi)在適應(yīng)性和外在適應(yīng)性，而其關(guān)鍵在于本著開放、多元、綜合、客觀、適切的思路和原則，構(gòu)建一個(gè)切實(shí)可行的評價(jià)體系。對高校的辦學(xué)質(zhì)量的評價(jià)應(yīng)體現(xiàn)對學(xué)生發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的促進(jìn)作用[22]。

綜上可見，關(guān)于大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障體系及其機(jī)制建立的研究尚處于起步階段，有關(guān)大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障的直接研究并不多，更多的是從大灣區(qū)高等教育區(qū)域化發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)提出質(zhì)量建設(shè)的宏觀設(shè)想，或者在合作辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)控、質(zhì)量認(rèn)證和學(xué)歷資格認(rèn)可的措施、方法等方面提出零星建議，再或者從比較視角提出可借鑒的經(jīng)驗(yàn)與啟示?？傮w來看，已有研究缺乏針對性、系統(tǒng)性和整體性。由于研究起步較晚且研究理論相對缺乏，對大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障的框架、制度、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制等相關(guān)議題的研究還存在尚未涉及或淺嘗輒止的缺憾。一方面，由于對粵港澳高等教育合作、一體化、協(xié)同、融合、整合發(fā)展的研究還主要集中在理論構(gòu)想和宏觀設(shè)計(jì)層面，而對于中觀甚至微觀層面的教育質(zhì)量保障、教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控、課程認(rèn)證與評估等研究還缺乏相應(yīng)的關(guān)照。另一方面，在研究方法上，已有研究側(cè)重于定性的描述而缺少實(shí)證的分析，導(dǎo)致對研究對象的分析缺乏事實(shí)根據(jù)，這直接影響著學(xué)術(shù)成果對現(xiàn)實(shí)情境的深入關(guān)切和對現(xiàn)實(shí)問題中要害問題的提出與解決。在制度建設(shè)方面，對大灣區(qū)高等教育區(qū)域發(fā)展中質(zhì)量保障框架、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等具體制度內(nèi)容的聯(lián)結(jié)與設(shè)計(jì)方面的探討不充分;在國際比較及經(jīng)驗(yàn)借鑒方面，對如何實(shí)現(xiàn)中西文化、制度的合理互鑒到互融，整合區(qū)域高等教育資源、孕育支持粵港澳三地高校共同質(zhì)量文化等方面的探討較為表淺。這些都潛在或直接影響著學(xué)術(shù)成果在現(xiàn)實(shí)情境中的深化和轉(zhuǎn)化以及研究內(nèi)容對未來發(fā)展過程中緊迫性問題的直接關(guān)切。盡管如此，前期研究已為區(qū)域高等教育發(fā)展理論構(gòu)建和實(shí)踐探索提供了學(xué)術(shù)基礎(chǔ)，也為本研究的開展提供了重要的基礎(chǔ)和思路。但是，今后研究的開展還應(yīng)從整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)入手，運(yùn)用更加綜合和適切的方法，提出有利于推動大灣區(qū)高等教育整體發(fā)展的高等教育質(zhì)量保障體系及其運(yùn)行機(jī)制的整體框架設(shè)計(jì)，并注意挖掘新興技術(shù)在質(zhì)量保障及其合作機(jī)制創(chuàng)新中的潛在優(yōu)勢。

三、初步構(gòu)想：構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障體系的路徑及措施

大灣區(qū)作為區(qū)域高等教育協(xié)同發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的綜合改革先行區(qū)，其高等教育質(zhì)量保障體系的建立需要在“一國兩制，三種法律體系”的框架下，對港澳高校與粵省高校的深度合作以及粵港澳三地高等教育質(zhì)量保障的政策、制度、模式、標(biāo)準(zhǔn)、程序等在區(qū)域內(nèi)的包容與平衡進(jìn)行綜合考慮。盡管對于這一特殊問題的研究缺少直接的、現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，但世界范圍內(nèi)一些在區(qū)域化發(fā)展中較為成功的地區(qū)和國際組織（如歐盟、美國舊金山灣區(qū)）或改革計(jì)劃（如博洛尼亞進(jìn)程），其高等教育系統(tǒng)與產(chǎn)業(yè)互動的案例及其經(jīng)驗(yàn)等，對于大灣區(qū)高等教育區(qū)域化發(fā)展目標(biāo)的確立和發(fā)展路徑的探索仍具有重要的參考價(jià)值。因此，根據(jù)簡·奈特所提出的區(qū)域高等教育一體化的理論分析框架及其推進(jìn)路徑，下文將從比較借鑒的角度，從政治路徑、組織路徑和功能路徑三個(gè)方面探討大灣區(qū)高等教育區(qū)域化進(jìn)程中高等教育質(zhì)量保障體系的構(gòu)建及質(zhì)量保障機(jī)制的建設(shè)問題。

（一）建立大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障體系的路徑思考

1.政治路徑

高等教育區(qū)域化發(fā)展的政治路徑是指通過區(qū)域決策機(jī)構(gòu)發(fā)布帶有政治意愿的意向聲明，使教育區(qū)域化發(fā)展正式化的方式。其具體形式包括召開首腦會議（如教育部長級會議）、制定大學(xué)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展計(jì)劃和方案，開展政策對話（包括聲明，協(xié)議/公約/條約）等。從歐盟教育一體化進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)來看，通過教育部長級會議發(fā)布帶有政治意愿的意向聲明，使教育區(qū)域化發(fā)展成為正式化和制度化的策略，是其政治路徑的重要舉措。歐洲高等教育合作或政策協(xié)調(diào)的早期倡議，其目的僅僅是促進(jìn)學(xué)生的流動和資格的可比性等，但其后期創(chuàng)建共同的學(xué)位結(jié)構(gòu)和周期、終身學(xué)習(xí)、就業(yè)能力、發(fā)展以學(xué)生為中心的學(xué)習(xí)成果，以及創(chuàng)建一個(gè)區(qū)域性的高等教育研究領(lǐng)域等目標(biāo)都是隨著倡議的不斷推進(jìn)，形成了政策功能之外的“外溢”效應(yīng)①。具體而言，在1999年宣布《博洛尼亞宣言》時(shí)，就博洛尼亞進(jìn)程的全部目標(biāo)而言，它并不是一份全面的文件，而僅僅是就加強(qiáng)歐洲高等教育區(qū)（European Higher Education Area，EHEA）的競爭力和吸引力制定了四項(xiàng)基本目標(biāo)：建立可比較的學(xué)位體系、建立歐洲學(xué)分互認(rèn)體系（European Credit Transfer System，ECTS）促進(jìn)師生和學(xué)術(shù)人員的流動、保證歐洲高等教育的質(zhì)量、促進(jìn)歐洲范圍內(nèi)的高等教育合作[23]。在這之后，博洛尼亞進(jìn)程的目標(biāo)每兩年擴(kuò)大一次，后來每三年通過部長級會議發(fā)布公報(bào)擴(kuò)大一次。例如，《布拉格公報(bào)》（Prague Communiqué，2001）提出終身學(xué)習(xí)的理念，強(qiáng)調(diào)了學(xué)生和高等學(xué)校作為重要的利益相關(guān)者的作用[24];《柏林公報(bào)》（Berlin Communiqué，2003）明確了建設(shè)包括高等教育機(jī)構(gòu)、學(xué)生參與的質(zhì)量保障體系，將博士階段的教育列入第三段高等教育體系，促進(jìn)學(xué)歷學(xué)位和學(xué)制的互認(rèn)，提出歐洲資歷框架，在EHEA和歐洲研究區(qū)（European Research Area，ERA）的教育和研究之間建立更緊密的聯(lián)系[25];《卑爾根公報(bào)》（Bergen Communiqué，2005）制定了質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，擬訂國家資歷框架，并致力在頒授及認(rèn)可聯(lián)合學(xué)位方面取得進(jìn)展，為高等教育創(chuàng)造靈活學(xué)習(xí)途徑的機(jī)會[26];2009年以后，《博洛尼亞文件》沒有增加額外的目標(biāo)，但是強(qiáng)調(diào)要全面落實(shí)上述目標(biāo)，從而在2020年之前實(shí)現(xiàn)建設(shè)歐洲高等教育區(qū)的目標(biāo)?？梢?，博洛尼亞進(jìn)程中的各項(xiàng)公報(bào)、協(xié)議和公約，具體地闡述了總目標(biāo)，并采取協(xié)調(diào)策略，層層推進(jìn)其戰(zhàn)略的實(shí)施。

在大灣區(qū)，隨著2003年內(nèi)地與香港、澳門相繼簽署《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA），CEPA協(xié)議實(shí)施的“外溢”效應(yīng)業(yè)已對高等教育領(lǐng)域產(chǎn)生了重要的影響，粵港澳三地高等教育合作已與經(jīng)濟(jì)協(xié)作發(fā)展緊密聯(lián)系在一起[27]。2019年，國家層面出臺的《規(guī)劃綱要》對包含高等教育在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會全域進(jìn)行了宏觀政策導(dǎo)向和制度設(shè)計(jì)，這是當(dāng)前促進(jìn)大灣區(qū)形成高等教育發(fā)展制度體系的上位依據(jù)。但是，對于具體領(lǐng)域的教育合作實(shí)踐，還需要更具操作性和針對性的規(guī)章制度。按照簡·奈特對高等教育區(qū)域化的進(jìn)程樣態(tài)的勾勒和描述，大灣區(qū)高等教育區(qū)域化發(fā)展目前還處于較為松散和開放的合作關(guān)系樣態(tài)，若要進(jìn)一步推進(jìn)粵港澳三地高等教育的合作關(guān)系，達(dá)致更高一級的融合（convergence），就需要從制度化層面，研究粵港澳三地高等教育跨境治理的“能為”與“何為”問題。目前來看，粵港澳三地高等教育的水平還存在顯著差異，無論是從世界大學(xué)排名還是學(xué)科建設(shè)水平來看，廣東與香港相比就有較大的差距，更不用說廣東九市內(nèi)的高等教育資源本身就分布不均衡。要提高大灣區(qū)高校建設(shè)的整體水平，我們必須提高大灣區(qū)（尤其是粵省）高校的教育教學(xué)質(zhì)量和學(xué)科建設(shè)水平。因此，將來需從進(jìn)一步促進(jìn)師生交流入手，通過建立區(qū)域?qū)用娴慕逃|(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，制定更加具體和有針對性的發(fā)展計(jì)劃及其策略，加強(qiáng)三地的教育政策對話，并通過持續(xù)性的政策及措施跟進(jìn)，促進(jìn)質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如，建立大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障委員會作為區(qū)域性的質(zhì)量保障組織和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從協(xié)商訂立三地高校的學(xué)分積累與轉(zhuǎn)化系統(tǒng)和文憑入手，再到組織三地質(zhì)量評估機(jī)構(gòu)開展對三地高校（包括專業(yè)及課程）的聯(lián)合質(zhì)量評估（認(rèn)證），逐步擴(kuò)大到建立廣泛的、可兼容的高等教育質(zhì)量保障體系。

2.組織路徑

高等教育區(qū)域化發(fā)展的組織路徑是指建立系統(tǒng)指導(dǎo)教育區(qū)域化發(fā)展的組織架構(gòu)，以保障政策制定、資金資助、研究開展、能力建設(shè)、項(xiàng)目監(jiān)管及宣傳等行動。新的區(qū)域化組織或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定宏觀政策、制度、共同行政綱領(lǐng)和預(yù)期目標(biāo)、具體的合作機(jī)制、運(yùn)行規(guī)則與規(guī)范，通過相互合作，以實(shí)現(xiàn)高等教育區(qū)域化發(fā)展。在博洛尼亞進(jìn)程中，作為推進(jìn)質(zhì)量保障工作一體化進(jìn)程的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和指揮中心，歐洲高等教育質(zhì)量保障注冊中心（European Quality Assurance Register，EQAR）是由“E4集團(tuán)”①根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)建立起來的非營利性國際組織，該組織具有“分工明確、權(quán)力制衡”的特點(diǎn)。具體而言，EQAR大會（General Assembly）作為EQAR的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，參會代表包括政府機(jī)構(gòu)、“E4集團(tuán)”和來自商業(yè)歐洲（Business-Europe）的社會合伙人（Social Partners）[28]。這種由政府、高校和社會第三方共同參與的組織架構(gòu)方式，其目的在于平衡各方的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)高等教育各利益相關(guān)者的實(shí)際利益的有效統(tǒng)一，從根本上確保質(zhì)量保障相關(guān)工作的有效性和高效性。

目前，廣東、香港和澳門高等教育合作缺乏積極的行政力量的干預(yù)，合作進(jìn)程緩慢。例如，盡管“粵港合作聯(lián)席會議”已連續(xù)召開24次（截至2019年），其中也多次強(qiáng)調(diào)將“創(chuàng)新模式合作”作為今后教育合作的理念，但缺乏后續(xù)合作細(xì)則。而在高校層面，大灣區(qū)的高校自發(fā)成立了“粵港澳高校聯(lián)盟”“粵港澳高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟”，通過不定期地召開一些學(xué)術(shù)討論會議，為成員單位開展雙邊和多邊合作，促進(jìn)三地高校間共識的達(dá)成，并為師生交流提供平臺、搭建橋梁。但是，由于缺乏行政力量的推動及具有規(guī)范性的制度作為紐帶，高校間的自發(fā)性交流顯得碎片化、無序性和孤立性，三地高校之間并未建立實(shí)質(zhì)性的合作關(guān)系?？梢?，粵港澳教育合作的深入推進(jìn)需要形成具有普遍外在約束力的制度體系并構(gòu)建以規(guī)范為紐帶的制度共同體。歐盟的經(jīng)驗(yàn)是建立超越行政區(qū)劃、多方參與的高等教育協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以簽署條約、協(xié)議的方式協(xié)調(diào)推進(jìn)高校之間的合作，其核心機(jī)制是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的行政和法律定位問題。而對于像大灣區(qū)這種涉及跨境治理的問題，需要打破現(xiàn)有利益格局，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)需要有足夠大的權(quán)力才能完成，這方面的難度顯然是較大的。鑒于大灣區(qū)高等教育治理的復(fù)雜性，可考慮由國家授權(quán)成立對中央負(fù)責(zé)的高等教育聯(lián)合行政機(jī)構(gòu)——“粵港澳大灣區(qū)高等教育委員會”（以下簡稱“委員會”），在該委員會下可設(shè)置各分委員會，分別協(xié)調(diào)教學(xué)改革、產(chǎn)學(xué)研合作、質(zhì)量認(rèn)證（評估）等方面的工作。一方面，委員會成員可對大灣區(qū)高等教育合作、專業(yè)聯(lián)合認(rèn)證、質(zhì)量評估的方案進(jìn)行提議;另一方面，高等教育合作項(xiàng)目中的經(jīng)費(fèi)撥款權(quán)力也集中在委員會（具體可參考?xì)W盟委員會按成員國GDP收取預(yù)算經(jīng)費(fèi)并負(fù)責(zé)財(cái)政撥款的做法），為質(zhì)量保障活動開展及其他合作項(xiàng)目推進(jìn)解決資金困境。

3.功能路徑

為將政治目標(biāo)和決定付諸行動所采取的實(shí)際措施，稱為高等教育區(qū)域化發(fā)展的功能路徑。博洛尼亞進(jìn)程采取的措施主要包括：第一，引入文憑附件（Diploma Supplement，DS），提高歐洲各高校畢業(yè)證書的可比性和透明性;第二，建立歐洲學(xué)分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)（European Credit Transfer System，ECTS），使不同國家學(xué)生修讀課程得到他國承認(rèn)，促進(jìn)歐洲各國間學(xué)生的流動;第三，開啟伊拉斯謨計(jì)劃（Erasmus Programme），促進(jìn)學(xué)生跨境流動;第四，建立區(qū)域性質(zhì)量保障與國家資歷框架，訂立《歐洲高等教育領(lǐng)域質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)與指南》，促進(jìn)歐洲國家和不同利益相關(guān)者對于教學(xué)與學(xué)習(xí)質(zhì)量保障的共同理解;第五，通過“調(diào)優(yōu)”計(jì)劃促進(jìn)課程在機(jī)構(gòu)和課程層次上的協(xié)調(diào)，進(jìn)而保證和提高歐盟高等教育的整體質(zhì)量，促進(jìn)歐盟高等教育實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。

目前，粵港澳三地分別已建立自成體系的質(zhì)量保障框架及體系。為促進(jìn)三地高等教育質(zhì)量保障框架的銜接，可參考?xì)W盟建立區(qū)域性質(zhì)量保障和國家資歷框架、促進(jìn)學(xué)生跨境流動計(jì)劃等方面的經(jīng)驗(yàn)。具體而言，粵港澳三地可以構(gòu)建“粵港澳高等教育區(qū)”為建設(shè)目標(biāo)，讓質(zhì)量保障工作真正成為推進(jìn)大灣區(qū)高等教育區(qū)域化進(jìn)程的“引導(dǎo)劑”與“指揮棒”，并以正式化和制度化的策略逐步推進(jìn)。首先，協(xié)商訂立三地高校的學(xué)分積累與轉(zhuǎn)化系統(tǒng)和文憑補(bǔ)充說明，便于不同高校間學(xué)生跨校修讀課程和畢業(yè)后的跨地就業(yè);其次，統(tǒng)一三地建設(shè)世界一流高校的質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)，由粵港澳大灣區(qū)高等教育委員會對三地高校開展同期性的質(zhì)量評估，就其突出問題進(jìn)行整改，以提高灣區(qū)高等教育整體質(zhì)量;再次，統(tǒng)一三地教員聘用資格，甚至可以特制三地教員的教師資格證替代其簽證和就業(yè)證，實(shí)現(xiàn)三地高校教員跨地就業(yè)、流動不受限制。

（二）建立粵港澳三地高等教育質(zhì)量保障合作與聯(lián)動機(jī)制的措施

如果說上文所述政治、組織和功能三條路徑為大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障體系的構(gòu)建提供了基本的思路，那么，粵港澳三地合作與聯(lián)動的質(zhì)量保障機(jī)制的建立，則需從政策法規(guī)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)制定和技術(shù)手段四個(gè)基本要素入手，采取相應(yīng)的措施。

1.堅(jiān)持三地高等教育協(xié)同立法工作，加強(qiáng)政策的銜接性與關(guān)聯(lián)度

自博洛尼亞進(jìn)程啟動以來，高等教育質(zhì)量保障法律法規(guī)相繼出臺，“立法先行”已成為歐洲建設(shè)高等教育質(zhì)量保障體系的重要特征[29]。各成員國政府以會員身份參與EQAR相關(guān)事務(wù)，首先是從立法層面對相關(guān)工作作出了明確的規(guī)定和有效的約束。如歐洲各國廣泛采用的學(xué)分累積和轉(zhuǎn)換系統(tǒng)，就是運(yùn)用立法的手段保證其有效實(shí)施。再如2017年瑞典修訂的《高等教育法》，明確了“本科-碩士-博士”的“三級學(xué)歷制”（Three-cycle Qualification）;法國對有關(guān)高校內(nèi)部質(zhì)量保障體系和政府的外部質(zhì)量管控的分工做出明確規(guī)定，確保各項(xiàng)工作的高效開展[30]。

從目前粵港澳三地高等教育質(zhì)量保障的立法來看，香港社會法治化程度較高，法律法規(guī)較為完備。香港政府制定了學(xué)術(shù)及職業(yè)資歷評審條例（簡稱“學(xué)職評審條例”）（第592章）作為資歷框架的法律依據(jù)。同時(shí)，《香港法例第0279章教育條例》對高校的地位及有關(guān)高等教育辦學(xué)行為進(jìn)行了總體的法律規(guī)定，因此，香港高等教育的質(zhì)量保障也是基于高校自主辦學(xué)、教授治校、民主自治的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的。澳門的高等教育質(zhì)量保障以法律為準(zhǔn)繩，特區(qū)政府2017年出臺了新的《高等教育制度》（又稱“新高教法”），賦予院校在教學(xué)、行政、財(cái)政、課程設(shè)置和學(xué)習(xí)計(jì)劃等方面更大的自主性和靈活性，以改變原先高等教育所面臨的復(fù)雜行政程序的問題。緊接著，2018年《高等教育素質(zhì)評鑒制度》《教育學(xué)分制度》等相繼出臺，與各院校的章程或條例一起構(gòu)建了澳門高等教育質(zhì)量評鑒的法律法規(guī)基礎(chǔ)[31]。相比較而言，內(nèi)地關(guān)于高等教育質(zhì)量保障體系的專門性立法還相對滯后。盡管《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教育法》等涉及高等教育領(lǐng)域的法律法規(guī)為評估工作的合法性、合理性和有效性提供了支撐，1990年由原國家教委發(fā)布的《普通高等學(xué)校教育評估暫行規(guī)定》作為行政法規(guī)性文件對評估工作的開展作出了系統(tǒng)性、原則性的規(guī)定，但該規(guī)定從制定至今已超過20年（期間并無修訂），在適應(yīng)性和時(shí)效性方面已呈現(xiàn)出一定的局限性。2011年教育部發(fā)布的《關(guān)于普通高等學(xué)校本科教學(xué)評估工作的意見》（教高[2011]9號），明確了“五位一體”評估制度①作為內(nèi)地高校教育教學(xué)評估工作開展的依據(jù)，但其性質(zhì)仍是具有法律效應(yīng)的規(guī)范性文件，而未上升到法律法規(guī)層面。從制度銜接和關(guān)聯(lián)層面來講，促進(jìn)大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障活動的開展，首先應(yīng)加快內(nèi)地針對高等教育評估的專門性立法進(jìn)程，提升評估工作的法理性基礎(chǔ)。特別值得注意的是，大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障聯(lián)動機(jī)制的建立，須進(jìn)一步跟進(jìn)大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障政策及相應(yīng)措施，堅(jiān)持三地間高等教育協(xié)同立法工作，尤其是要加強(qiáng)政策以及法律法規(guī)的銜接性與關(guān)聯(lián)度。

2.成立由政府主管、多方參與的大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障委員會

歐洲高等教育區(qū)（EHEA）建設(shè)的成功，關(guān)鍵在于政府機(jī)構(gòu)有效的參與并積極推進(jìn)了政策層面的對接與協(xié)調(diào)。根據(jù)EQAR2018年向巴黎部長級會議提供的工作報(bào)告，EQAR呼吁各國教育部長鼓勵(lì)并全力參與支持EQAR提出的工作倡議與計(jì)劃，希望各個(gè)成員國政府（包括其他利益相關(guān)者），能夠積極參與區(qū)域高等教育質(zhì)量保障體系的建設(shè)，并提出了關(guān)于構(gòu)建“EQAR-政府機(jī)構(gòu)-利益相關(guān)者-注冊機(jī)構(gòu)-高?！蔽宸絽f(xié)同的工作模式的建議[32]，呼吁推進(jìn)EHEA高等教育外部質(zhì)量保障體系構(gòu)建的政策交流與對話。

目前，粵港澳三地組織開展的高等教育質(zhì)量評估與保障工作在評價(jià)主體、內(nèi)容、程序等方面差異較大。具體而言，香港的質(zhì)素核證由教資會組織，具體由教資會下屬的半獨(dú)立機(jī)構(gòu)——質(zhì)素保證局（簡稱“質(zhì)保局”）組織實(shí)施，對受政府資助的八所大學(xué)②進(jìn)行教學(xué)檢查和評價(jià)，核證（Audit）是其中最重要的環(huán)節(jié)。澳門高等教育輔助辦公室（簡稱“高教辦”）于2016年建立起的高等教育評鑒制度體系，包括“院校評審”“院校質(zhì)素核證”“課程評審”和“外部機(jī)構(gòu)評審”幾個(gè)方面。該體系由高教辦負(fù)責(zé)制定實(shí)施，由高校根據(jù)自身特色從世界各地邀請知名的專業(yè)評審機(jī)構(gòu)進(jìn)行評審，從而保證其評審的權(quán)威與獨(dú)立性。政府在其中只扮演支援高校的角色，起到督促作用（如院校自行選擇的外評機(jī)構(gòu)或?qū)＜医M須獲得政府批準(zhǔn)，同時(shí)政府還為外評機(jī)構(gòu)訂立相關(guān)指引規(guī)范）[33]。相比較而言，內(nèi)地高等教育質(zhì)量評價(jià)更多地傾向于政府主導(dǎo)下的行政活動，行政權(quán)力因素相對較多，而社會機(jī)構(gòu)的參與度較低。教育部教育教學(xué)評估中心（以下簡稱“評估中心”）是由教育部直接領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)半官方的行政事業(yè)單位，作為評價(jià)工作的實(shí)施主體，評估中心不僅負(fù)責(zé)組建評價(jià)工作專家委員會，還是開展評價(jià)研究及相關(guān)工作的“智庫中心”。目前，三地高等教育質(zhì)量保障部門間多是通過學(xué)術(shù)研討會議相互取經(jīng)，而缺乏實(shí)質(zhì)性的合作與交流。由于三地高等教育質(zhì)量保障在評價(jià)主體、程序等方面存在較大的差距，如果缺乏政府層面的管理規(guī)范和運(yùn)行制度的建設(shè)，三地高等教育的合作機(jī)制將始終處于無序的底層探索而難以建立制度集合。因此，成立由政府主管、多方參與的大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障委員會負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)質(zhì)量保障工作，就顯得尤為必要。尤其值得注意的是，隨著不同社會群體對高等教育的需求趨向多元，以及大灣區(qū)高等教育在辦學(xué)定位多元化、學(xué)生就學(xué)方式豐富化等方面趨勢顯現(xiàn)，其高等教育質(zhì)量保障活動的開展勢必成為一項(xiàng)有廣泛的利益相關(guān)者參與、涉及更廣泛組織結(jié)構(gòu)、更加復(fù)雜的系統(tǒng)性活動。因此，大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)的職責(zé)更像是提供質(zhì)量保障體系框架的“平臺”，成為構(gòu)建質(zhì)量保障體系的“引導(dǎo)人”，其通過充分利用各類社會資源，鼓勵(lì)有資質(zhì)的第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)在一定的質(zhì)量保障框架下靈活開展工作，從而促進(jìn)內(nèi)地與港澳的質(zhì)量評價(jià)機(jī)制的銜接。

3.強(qiáng)化社會服務(wù)的價(jià)值導(dǎo)向，構(gòu)建多元分層的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及評價(jià)體系

美國舊金山灣區(qū)高等教育與產(chǎn)業(yè)、市場的良性互動，對整個(gè)區(qū)域產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。而美國開放包容的學(xué)術(shù)環(huán)境，以及在高校辦學(xué)價(jià)值導(dǎo)向和質(zhì)量評價(jià)中強(qiáng)調(diào)社會貢獻(xiàn)的維度，致使其高等教育發(fā)展已切實(shí)內(nèi)化為驅(qū)動美國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的持續(xù)性動力。舊金山灣區(qū)既有高水平大學(xué)的聚集，也有國際一流社區(qū)學(xué)校的集群。社區(qū)學(xué)院對舊金山灣區(qū)的輻射作用與溢出效應(yīng)絕不低于加州其他高水平大學(xué)，尤其是在技能型人才培養(yǎng)與服務(wù)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)文化社會等方面發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

反觀大灣區(qū)的高校，存在高等教育資源整合不充分、高校之間不同程度的同質(zhì)化競爭和資源錯(cuò)配現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與缺乏多元分層的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)合理的評價(jià)體系有莫大的關(guān)系。目前，粵港澳三地高等教育與產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系都亟待加強(qiáng)。香港的頂尖高校普遍注重科研與知識生產(chǎn)，盡管其學(xué)科排名靠前，學(xué)術(shù)影響力較大，但是對于滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的關(guān)注程度較低，科研成果產(chǎn)業(yè)化方面也顯得不足;澳門則由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，學(xué)科及課程設(shè)置不平衡，更缺乏高校與產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同關(guān)系;粵省高校盡管在大灣區(qū)中體量較大，但在特色發(fā)展、分類發(fā)展、協(xié)同發(fā)展等方面還需進(jìn)一步謀劃和創(chuàng)新。隨著“人才灣區(qū)”“創(chuàng)新灣區(qū)”等目標(biāo)的提出，大灣區(qū)對多樣化、高層次教育的需求不斷增加，不僅需要提升教育和人才資源的數(shù)量，更需要在質(zhì)量和結(jié)構(gòu)等方面的供給上與需求相匹配。因此，大灣區(qū)需加快構(gòu)建分層分類的高等教育質(zhì)量評價(jià)體系，從辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、師資標(biāo)準(zhǔn)及人才培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)三方面制定多元分層的高等教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及評價(jià)體系，以適應(yīng)區(qū)域高等教育發(fā)展水平多樣性特點(diǎn)，引導(dǎo)大灣區(qū)各級各類學(xué)校良性發(fā)展。同時(shí)，大灣區(qū)內(nèi)各高校也應(yīng)盡快完善內(nèi)部質(zhì)量保障體系的構(gòu)建，根據(jù)高校自身發(fā)展定位和水平，確立內(nèi)部質(zhì)量保障體系并接受外部評價(jià)機(jī)構(gòu)的審核。

4.建立大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障信息共享平臺，增強(qiáng)信息透明度

為增進(jìn)大灣區(qū)高等教育信息的互聯(lián)互通，應(yīng)加強(qiáng)粵港澳三地高等教育信息共享和數(shù)據(jù)公開方面的工作機(jī)制建設(shè)。目前，粵港澳三地的高等教育主管部門均以一定的方式向社會公眾發(fā)布質(zhì)量信息，但信息的詳實(shí)度以及共享性還有待提升。例如，教育部評估中心每年統(tǒng)計(jì)發(fā)布一次高等教育教學(xué)狀態(tài)數(shù)據(jù)，包括從2016年起連續(xù)向社會公開發(fā)布《中國高等教育質(zhì)量報(bào)告》和通過高等教育質(zhì)量監(jiān)測國家數(shù)據(jù)平臺發(fā)布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)兩種渠道。但后者只有高校教務(wù)部門或地方教育主管單位有權(quán)限進(jìn)入該系統(tǒng)。在香港，教資會對八所資助院校進(jìn)行“質(zhì)素核證（Audit）”后，會公布其“評審”的結(jié)果，如“八大院校的優(yōu)勢評比調(diào)查報(bào)告”“八大高校研究評審報(bào)告（Research Assessment Exercise，RAE）”等。此外，各大學(xué)也會在主頁上公開自己學(xué)校的評審信息（但信息數(shù)據(jù)經(jīng)過刪減，并不完整）。澳門特區(qū)政府通過教育及青年發(fā)展局（簡稱“教青局”）每年發(fā)布《高教統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)匯編》，向外界公布澳門高校教育統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的詳實(shí)材料;參加質(zhì)素評鑒的高校，其自評報(bào)告也會掛在教青局網(wǎng)站，供社會公眾查閱和參考。

隨著大灣區(qū)高等教育區(qū)域化進(jìn)程的加快，粵港澳三地應(yīng)聯(lián)合提高高等教育信息發(fā)布的詳實(shí)度和透明度。例如，教育部可聯(lián)合三地教育主管部門制定并發(fā)布更詳細(xì)的對高等教育發(fā)展數(shù)據(jù)“可視化”的分析報(bào)告，以提高信息的權(quán)威性與共享性。同時(shí)，建立大灣區(qū)高等教育質(zhì)量共享信息平臺，包括信息數(shù)據(jù)收集管理系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)及反饋系統(tǒng)，為高校之間的深入交流以及境內(nèi)外學(xué)生即時(shí)了解大灣區(qū)的高校提供更好的信息資源，同時(shí)為國家實(shí)現(xiàn)高等教育跨境治理提供必要的數(shù)據(jù)和信息支撐。以上措施若能施行，對于境內(nèi)外的生源更好地了解大灣區(qū)的高校，展示高校的國際化氛圍、辦學(xué)水平、育人理念等，也將起到非常重要的宣傳效果。同時(shí)，社會公眾也可以從中獲得大量具有指導(dǎo)意義的信息，了解不同高校的辦學(xué)特色和工作成效，發(fā)揮對高校人才培養(yǎng)的社會監(jiān)督作用。

四、結(jié)語

對大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障問題的研究，需置于國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的背景下進(jìn)行考察與分析，在“一國兩制三個(gè)關(guān)稅區(qū)”的現(xiàn)實(shí)情況下，應(yīng)重點(diǎn)考慮高等教育管理制度對接與合作樣態(tài)多元包容的問題，尤其是要處理好粵港澳三地教育制度、治理方式、質(zhì)量理念等方面的差異甚至沖突。本文總體梳理并剖析了大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障活動開展的現(xiàn)狀和問題，從理論和實(shí)踐的邏輯角度，初步探討了構(gòu)建大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障體系的路徑與措施，以及其中需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。實(shí)際上，大灣區(qū)高等教育質(zhì)量保障體系建設(shè)是一個(gè)廣闊而開放的領(lǐng)域。除了上述議題、路徑和措施外，歐盟和世界幾大知名灣區(qū)高校所開展的質(zhì)量保障活動、相關(guān)制度建設(shè)和質(zhì)量文化建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)及其有效轉(zhuǎn)化等，值得研究者做進(jìn)一步的剖析。同時(shí)，從高校層面來講，由于各個(gè)高校的定位、發(fā)展目標(biāo)以及人才培養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)不同，對于高校內(nèi)部質(zhì)量保障體系的建設(shè)尚待更加深入的探討。值得注意的是，港澳與內(nèi)地由于百年的殖民分割，其背后有更加深刻的文化和價(jià)值觀差異，如何建立起共同遵循的質(zhì)量保障程序，設(shè)立相互認(rèn)同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方式，尤其是建設(shè)相互信任的合作機(jī)制，仍然是值得長期關(guān)注和研究的問題。

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Research on the Construction of Higher Education

Quality Assurance System in the Greater Bay Area of Guangdong-Hong Kong-Macao： Integration of

Regional Higher Education

QIN Qin

Abstract： In the process of higher education integration in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， it is important to establish the regional quality assurance system to improve and guarantee the quality of higher education at the institutional level. The integrated development of higher education does not mean the unified development or undifferentiated development in the Greater Bay Area， but it provides a new combined way of education development， which is pluralistic， inclusive， orderly， harmonious and different. It is based on each regions own development characteristics through the practice of dislocation development， and mutual benefit with successful education cooperation. According to the functional， organizational and political approaches of regional development of higher education， the construction of higher education quality assurance system in Greater Bay Area needs to be further studied in the construction of system design， organization， standard system， fund raising and information sharing mechanism. In the initial stage of construction， framework system of higher education quality assurance should be built in Greater Bay Area by improving the construction of laws and regulations， establishing higher education quality assurance committee with the participation of the government， formulating the higher education quality assurance standard system， and creating the information sharing platform for higher education quality assurance. In addition， quality assurance mechanism of cooperation and linkage should be established， so as to promote the smooth flow of talent exchange channels in Guangdong， Hong Kong and Macao， enhance information transparency， and promote the collaborative and high-quality development of higher education in Greater Bay Area.

Key words： regional higher education integration; Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; quality assurance system of higher education; information sharing platform

（責(zé)任編輯 ?李震聲）

收稿日期：2021-05-08

基金項(xiàng)目：國家社科基金“十三五”規(guī)劃2020年度教育學(xué)重點(diǎn)課題“粵港澳大灣區(qū)教育一體化發(fā)展的問題與制度創(chuàng)新研究”（AGA200016）。

作者簡介：秦琴（1983-），女，重慶人，管理學(xué)博士，華南師范大學(xué)粵港澳大灣區(qū)教育發(fā)展高等研究院特聘研究員，主要從事高等教育質(zhì)量評估與保障研究;廣州，510631。