李 鋒,顧睿哲

(河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

水危機是我國21世紀以來最為嚴峻的生態(tài)環(huán)境污染問題之一，其中水資源短缺、水資源浪費、水循環(huán)破壞等水環(huán)境問題日益嚴重。為此，無錫地方政府率先提出并執(zhí)行了一項水治理的新制度——河長制[1]，后推廣至全國范圍。長江流域作為我國七大流域之一，橫跨中國東部、中部和西部三大經濟區(qū)，呈三層階梯狀分布，是我國國內具有代表性的流域。習近平總書記在2016年、2018年、2020年先后三次考察長江，分別在重慶、武漢和南京主持召開推動長江經濟帶發(fā)展座談會，強調“要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”“使長江經濟帶成為我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場”。這使得長江生態(tài)文明建設對河長制的改革要求達到了新的高度，而根據負責長江流域水環(huán)境保護的各省對長江流域河長制方案的規(guī)劃時間來看，大多都截至2020年，關于2020年以后河長制該如何執(zhí)行并未明確[2]。筆者將引入西方整體性治理理論，分析目前長江流域河長制實踐中存在的問題和探究解決問題之道。

黎元生等[3]認為，目前河長制改革實行的流域行政分包、跨部門合作以及公眾參與等措施就是我國之水領域的整體性治理的探索性實踐。丁雪麗等[4]認為，河長制與整體性治理這二者在治理理念、目標取向、治理結構、運行機制、治理手段等方面都相當契合。整體性治理是佩里·希克斯等西方學者針對政府管理制度弊端而提出的公共管理新模式，以解決公眾問題需求為導向，利用現(xiàn)代化信息的技術手段，實現(xiàn)跨部門、跨層級、跨區(qū)域的共治狀態(tài)。就河長制工作而言，如何讓各地根據河流污染治理的不同情況因地制宜，從而形成整體性治理格局，是亟待展開研究的課題。

1 整體性治理理論概述

1.1 理論框架

20世紀90年代末，西方政府開始嘗試用整體性治理理論這一全新的理論來修正逐漸失控的行政管理制度[5]，因為之前傳統(tǒng)的公共行政理論已經不再適應社會經濟的發(fā)展水平和需求。西方國家政府開始全新的公共管理改革，倡導使用私營部門管理方法和機制來解決政府公共部門管理危機，強調公共管理的市場化，強調簡化政府職能以提高效率，但隨之而來的是更加“碎片化”的公共治理。為修正新公共管理改革帶來的“碎片化”，在《邁向整體性治理：新的改革議程》一書中，西方學者佩里·希克斯首創(chuàng)“整體性治理理論”這一學術概念[6]，指以組織機構整合運作為出發(fā)點，通過協(xié)調整合政府間不同職能的組織機構，最大程度消除“碎片化”障礙，政府部門互相合作從而完成同一政策目標，解決公眾難題。他覺得要達到整體性治理的境界需要經歷3個階段[7]，目標政策整合的初始階段，消除信息不對稱的協(xié)調階段與組織機構整合的運行階段。曾凡軍[8]認為，必須建立整合型組織、線上治理基礎建設和多元主體參與的人事行政體系，制度化地完成整體性治理。

基于以上分析，本文將整體性理論的理論框架進行一個總結(圖1)。首先，整體性治理理論的核心關鍵在于更好地解決人民相關的問題，特殊之處在于公私合作提供公共基礎設施資產和公共服務，相較于原有制度下主題的單一性，非政府組織機構、私營組織等多元主體的參與彌補并量化了資金缺口，使有限的財政資源效益最大化，且公私合作項目的表現(xiàn)優(yōu)于政府項目。其次，整體性治理理論的組織結構可概括為橫向協(xié)調縱向整合，“河長制”就是典型的強縱向整合弱橫向協(xié)調的模式，縱向上建立以中央為核心的從上至下的5級河長領導體系，組織結構清晰明確；而在橫向協(xié)調過程中，存在“部門分割”“地區(qū)分割”的現(xiàn)象，不同部門、不同區(qū)域政府之間缺乏合作，造成橫向合作困境[9]。整體性治理理論還強調要做長效性規(guī)劃，順應時代的信息化趨勢，通過網絡治理的手段在根本上改變政府組織運作模式。電子化的推進將使得不同層級不同職能部門之間的溝通效率達到了前所未有的高度，使之聯(lián)系更加緊密，更容易實現(xiàn)部門間區(qū)域間的協(xié)調合作。

圖1 整體性治理論理論框架

1.2 整體性治理理論在河長制研究中運用的可行性

整體性治理論最早始于西方國家，然而，西方國家的經濟社會發(fā)展環(huán)境與我國國情并不相符[10]，因此不乏學者對整體性治理論適用于我國治理問題解決這一說法有所懷疑。需要說明的是，整體性治理理論不是解決所有治理實踐問題的完美方案，但是可以客觀地發(fā)現(xiàn)我國河長制面臨著與西方國家行政管理一樣的問題，例如分權化、監(jiān)管不力、治理碎片化等。從問題解決的角度來說，整體性治理理論在河長制中適用度較高。再具體到流域治理領域中，二者的治理目標、運作原則和組織結構制度都是相互吻合的。

整體性治理的核心在于以解決民眾需求為出發(fā)點，而河長制的設立最初也是為了解決日益嚴重的水環(huán)境污染對民眾生活的影響。二者治理的出發(fā)點完全一致，便于后續(xù)問題解決[4]。

一般而言，民眾關心的問題需要多個不同職能的部門共同協(xié)調解決，因此政府組織機構整合運作是很有必要的[10]。公眾最關心的往往是水資源短缺和水環(huán)境污染問題，因為流域一旦出現(xiàn)治理危機，流經的各個地區(qū)的民眾的正常生活與工作都會受到影響，而多個地區(qū)的流域治理問題就不是單個部門可以解決的，需要不同的職能部門、不同的行政區(qū)域進行協(xié)調合作。整體性治理理論提出了具體的克服地區(qū)之間碎片化的策略，通過借助信息技術和網絡培育不同組織之間的合作機制，建立整合性組織體系，為公眾提供解決問題的服務。

2 長江流域概況及河長制推行現(xiàn)狀

2.1 長江流域概況

長江是我國第一長河流，全長6 300多km，流域占地面積共計180萬km2。長江經濟帶沿線11個省(市)，覆蓋約6億人口。長江從地理空間上看橫跨中國地形的三級階梯，以唐古拉山脈為河源到以崇明島為入?？?。上游、中游以宜昌市為分界點，中游、下游以湖口市為分界點[11]。上游河谷開闊，河道寬淺，水勢平緩，支流散亂，是長江段的畜牧區(qū)。從第一至第二階梯的過渡地段，過渡地段地勢凹凸不平，水流湍急。以三峽宜昌為界，長江進入第三級階梯的長江中下游平原，中游兩岸湖泊眾多，江湖相通，水量湍急而巨大。以湖口為界限步入到下游段，水面逐漸開闊，水勢平緩，河湖江流交會，由于河流流速減緩，大量泥沙積聚沉底。特別是近幾年經濟飛速增長、長江下游大規(guī)模開發(fā)，造成下游水環(huán)境質量逐漸降低、水生態(tài)系統(tǒng)受損、水土流失加劇、重要濕地萎縮，環(huán)境污染風險加大。

2.2 長江經濟帶河長制推行現(xiàn)狀

為統(tǒng)一對長江流域各地進行管理，國家于1950年成立了長江水利委員會，作為在長江流域區(qū)域內行使行政管理權的機構。2018年以來，長江水利委員會先后與多個地方政府共同簽署了共抓長江大保護戰(zhàn)略合作協(xié)議，推動跨區(qū)域治理合作機制的開展；2019年與各科技單位院校組建了長江治理與保護科技創(chuàng)新聯(lián)盟；2020年成立長江流域水質監(jiān)測中心，完善流域綜合監(jiān)測。

長江經濟帶沿線11個省(市)河長制的河長組織體系基本建立,各地以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，將修復長江生態(tài)環(huán)境提到首要位置，注重水環(huán)境質量提升，有意識地強化監(jiān)管督察，因地制宜采取多種措施全面推行河長制。

從表1總體來看，長江經濟帶11省(市)基本完成河長制組織體系建設，建立了層級河長體系。建立并完善了生態(tài)補償機制、考核問責機制、激勵機制、監(jiān)督機制、河長會議機制等基本制度。但由于各地經濟社會發(fā)展水平和地理環(huán)境不同，河流管理重點不同，治理的方案水平各異，如何在上中下游各地實施共抓大保護，協(xié)調推動長江河長制的進一步發(fā)展還是一個挑戰(zhàn)。

表1 長江經濟帶沿線11省(市)河長制實施進展

3 以整體性治理視角為視角分析長江流域河長制推行過程中出現(xiàn)的問題

3.1 參與治理主體單一化

河長制的治理主體主要是政府部門，雖然河長制鼓勵社會公眾參與治理工作、監(jiān)督工作，并嘗試將河道維護、監(jiān)督污染物排放外包給私人部門，但效果不盡如人意，社會參與度較低。

首先，公眾參與意識薄弱。盡管近幾年長江在重點抓治污工作，嚴格管理長江經濟帶沿岸排放污染的企業(yè)，但仍有部分私企違反規(guī)定偷排漏排，政府與企業(yè)沒有做到認知一致，政府出臺政策單方面嚴格管控企業(yè)排污，企業(yè)作為治水環(huán)節(jié)中被動的一方，無法發(fā)揮主觀能動性，這就使得一些本就意圖逃避責任的企業(yè)更加消極對待流域環(huán)境治理；據調查顯示約有半數的沿河居民對河長制還不甚了解[12]，因此公眾參與積極性也不高，然而不激發(fā)社會公眾參與的積極性，政府機構很難動員社會力量，更好地提供大規(guī)模的、復雜化的公共服務。其次，沒有形成系統(tǒng)完善的社會公眾參與機制，目前公眾在河長制中的實踐主要是在河長制管理信息系統(tǒng)平臺上對河長制的治理效果、治理過程進行監(jiān)督，參與途徑較為單一，且在政策制定、問責考核方面缺少話語權。

3.2 公共利益部門分割化

由于長江流域分布范圍廣，一般按行政區(qū)域劃分，流域治理過程中往往就會涉及不同區(qū)域不同職能部門不同層級的利益分配問題。在流域治理過程中，部分政府部門進行決策或履行職務時往往會最大化自身利益，不能客觀理性地最大化公共利益；更有甚者意圖損害公共利益以擴大自身利益，這對廣大社會公眾的利益產生了威脅。公共利益部門分割化的現(xiàn)象已成為我國政府治理體制改革路上的“絆腳石”

首先，從主觀層面來說，公共利益部門分割化的成因是行政執(zhí)行人員主觀意識不正確。由于主觀意識的偏差致使其在履行職能時把自身放在首要位置考慮，會出現(xiàn)爭搶利益大的項目，對風險較高或難度較大的任務拒之千里的現(xiàn)象，導致任務執(zhí)行存在缺口，形成了責任的中空地帶。其次從客觀層面來說，是監(jiān)管體制的不完善和督查力度不到位，在履行職能過程中出現(xiàn)權責不清、重復管理等亂象。降低了工作效率，加大了管理成本，在一定程度上加劇了行政管理秩序的混亂，進而導致公共利益受到更大的損失。公共利益部門分割化造成部門之間為了自身利益互相競爭，可能會造成不同職能部門之間產生互相敵對的情緒，進而在合作過程中可能發(fā)生摩擦，容易降低工作效率。且不利于組織整體的穩(wěn)定，不利于良好的行政風氣的形成，破壞政府在公眾眼中的形象。

3.3 同一層級整合碎片化

橫向治理主體之間缺乏協(xié)作，同級整合碎片化。在跨域河湖治理中經常會出現(xiàn)“碎片化”，導致“碎片化”的原因十分復雜，但至少包含以下幾個方面。

a.行政區(qū)域分割化。2017年印發(fā)的《長江委全面推進河長制工作方案》雖然明確規(guī)定要堅持跨部門、跨行政區(qū)域協(xié)調涉水事務，協(xié)調上下游、左右岸實行聯(lián)防聯(lián)控，協(xié)調解決跨省河湖推行河長制過程中的重大問題。制定了跨行政區(qū)域河湖管理目標任務和主要考核指標體系，但是未建立系統(tǒng)的跨行政區(qū)域協(xié)調合作機制，導致在實踐中河湖治理依然是以各自行政區(qū)域管理為主[13]。且長江流域尚未具體規(guī)定跨區(qū)域河流的整治方案，盡管四川、重慶等地區(qū)小規(guī)模試行了河長制跨省跨市流域共治制度，但在實行過程中發(fā)現(xiàn)存在行政區(qū)域分割化帶來的信息溝通不暢、協(xié)商效率低下、權責不清、“鄰僻效應”等問題[14]。

b.過于強化等級權威。“河長制”本質上是一種依托權威的等級制縱向協(xié)同模式[15]，雖然它在短期內能夠依靠強化縱向整合機制提高協(xié)同效率，但長期過度強化縱向整合機制意味著削弱了橫向整合機制，這種模式的“河長制”在面對未來事務治理可能會面臨“能力困境”。因為隨著跨區(qū)域公共事務數量和難度的增加，依賴權威的等級制協(xié)同模式的治理能力不足以輕松的解決跨區(qū)域公共事務，需要輔以有效的橫向協(xié)同機制，否則容易引發(fā)長期持續(xù)性危機。通過以上分析可以看出，同層級整合碎片化缺乏長期穩(wěn)定的橫向整合機制，而關鍵就在于構建有效的不同行政區(qū)域不同職能部門間協(xié)調合作機制。

3.4 治理信息碎片化

隨著大數據的理念和應用不斷深入各行各業(yè)，河長制的改革也必將順應時代潮流，以“互聯(lián)網+河長制”的新模式呈現(xiàn)。不少地區(qū)嘗試了建立河長制綜合管理信息平臺，但目前存在以下幾個問題:

a.管理信息平臺建設重疊。由于各行政區(qū)域、各層級政府都設有信息化平臺，因此每個獨立平臺的管轄范圍存在與其他平臺重疊，而一個信息平臺從建設到運營再到后期維護都需要消耗大量時間成本和金錢成本，資源利用率較低。

b.信息接收不對等。由于“互聯(lián)網+河長制”的模式是在試行階段，所以政府并沒有在平臺上發(fā)布全面的治理信息，例如有些考核結果的信息不對外公開，信息接收不對等導致外界難以實現(xiàn)對河流治理的實施有效監(jiān)督;跨域治理主體也因此無法在河流共治出現(xiàn)問題時及時調整對應措施。

c.沒有共同的信息共享平臺。由于沒有共同的信息共享平臺，不同行政區(qū)域之間橫向溝通出現(xiàn)問題，也就不能有效地雙向傳遞和理解信息，引起各區(qū)域權責不清，互相推諉，治理效率低下。且沒有信息共享平臺意味著一旦有突發(fā)事件出現(xiàn)，各地方政府之間無法及時互聯(lián)互通，很難步調一致地協(xié)調合作，很大程度上減緩了處理事務的進度，臨時風險應對能力弱。

4 解決方案

4.1 鼓勵多元主體參與

a.政府應借助媒體大力宣傳河長制。讓公眾了解到提出“河長制”的初衷是為了給公眾提供更加美好和諧的生活環(huán)境，政府在推行和宣傳河長制的過程中應明確這一理念，提高社會公眾對河長制的認同度，打破觀念壁壘。

b.多樣化社會公眾參與路徑。公眾除了可以考察監(jiān)督河流治理效果以外，還應充分參與河長制決策、河長行為的考核，在考核問責中加入公眾滿意度指標，打破公眾參與河長制的路徑壁壘。政府可以通過提供座談會、民意調查等形式多樣化社會公眾參與的方式[16]，增加其擔當治理主體的途徑。

c.充分發(fā)揮市場機制的主觀能動性，首先要保證市場在水資源配置中的重要地位。生態(tài)環(huán)境修復治理資金投入大、治理持續(xù)時間長，而作為污染排放主體的企業(yè)考慮到自身利益，治污資金投入必然不足，政府也沒有足夠的資金支持其根治解決，只有讓市場資源配置發(fā)揮作用，實現(xiàn)各項資源效用最大化，才能發(fā)揮出資源的比較優(yōu)勢。且市場經濟相較于其他體制能更為精準、迅速、便捷的傳遞和搜集信息，政府與社會資本合作利用好信息做出正確決策。

4.2 完善激勵約束機制

由于利益相關者的利益訴求和行為選擇不同，當利益相關者以自身利益最大化為出發(fā)點時，往往與公共利益相沖突，因此必須協(xié)調利益相關者之間的關系，提高整體效率。利益相關者協(xié)調可以通過利益補償與分享等激勵機制，以及約束監(jiān)督機制促進利益相關者積極配合，達到協(xié)同治理的協(xié)調狀態(tài)。

由于利益相關者的行為選擇受到動機、激勵、監(jiān)督的多重因素影響，適當的激勵約束對提高主體積極性、提高合作績效顯得相當重要，采用一定的激勵方法和措施來調動積極性有利于實現(xiàn)組織目標，減少交易雙方采取機會主義行為的可能性，有效避免機會主義行為的發(fā)生，降低風險。激勵可以通過考核問責、利益補償來實現(xiàn)，而約束現(xiàn)階段主要依賴監(jiān)督機制。

a.改革考核問責制度。我國目前各地方政府多采用以GDP作為主要指標進行績效考核。在這種考核機制下，地方河長并不熱衷于執(zhí)行過程中的協(xié)調治理，而是首要考慮到自己與其他地方河長的競爭關系，希望在未來晉升時取得更好的名次。因此，考核問責機制應該進行改革，不再以宏觀經濟指標作為考核標準，而是按照可以體現(xiàn)治理成效的各項生態(tài)指標作為標準來劃分等級。

b.完善利益分享補償機制。一方面，對于各省來說，應根據各自實際財務狀況對管轄流域范圍內的各行政區(qū)實施財政轉移支付;另一方面，對省內不同治理主體來說，應通過自我調整利益各方的分配關系，生態(tài)受益方或經濟實力強的地方政府向生態(tài)受損方或經濟實力相對弱的地方政府予以一定的經濟補償，從而解決上游地區(qū)對下游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護地區(qū)、受益地區(qū)對受損地區(qū)之間的利益分配不公平[17]。

c.改革河(湖)長監(jiān)督機制。目前各地河長制工作監(jiān)督人員基本都由省(市縣)委書記或副書記擔任總監(jiān)督員，統(tǒng)籌規(guī)劃總體的督查工作。但由于河長制的前期規(guī)劃、中期執(zhí)行都在水利部的引導和監(jiān)管下進行，由水利部負責監(jiān)督、考核等工作效率會更高，又將河長制從規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)督這一整個循環(huán)歸納到一個高效系統(tǒng)。

4.3 完善同級整合機制

橫向同級整合機制的構建主要涉及兩對社會關系——部門與部門、區(qū)域政府與區(qū)域政府，通過橫向機制強化不同部門不同區(qū)域之間的聯(lián)系，推動合力治理跨域流問題。具體說來，首先需要構建不同部門、不同區(qū)域政府間的連接機制，即協(xié)作溝通平臺，在現(xiàn)有的“部際聯(lián)席會議”的制度基礎上，通過組建專題工作組，專門負責跨域聯(lián)席會議平臺，充分發(fā)揮聯(lián)席會議的職能作用，促進跨部門跨區(qū)域政府間資源共享，尤其是財政資源和信息資源共享，從而推動“伙伴關系”的形成。其次，健全職責體系。明確各部門各區(qū)域政府的協(xié)商、決策、組織、執(zhí)行、監(jiān)督職能，避免權責不清的現(xiàn)象發(fā)生，加強各部門對共同利益的認識，培育共享文化。

4.4 開發(fā)網絡化政府信息管理系統(tǒng)

整體性治理認為公共服務的整體性治理改革需要以數字化為技術支撐，簡化政府業(yè)務辦理流程，降低溝通成本，從而提高政府的辦事效率[18]。我國很多地方政府在推行河長制時都運用互聯(lián)網科技建立單一窗口(one-stop)的機制，其重點在于增加政府業(yè)務辦理的自動化，用于行政業(yè)務以提升政府的工作效率。但這種提供服務的機制都是各政府組織在單獨運作，并不互聯(lián)互通[19]。理論層面上來說，經過不同層級政府網站的整合、不同機關單位網站的整合、同級政府網站的整合3個階段最終融合成具有唯一性的網絡窗口以進行信息共享。將政府業(yè)務毫無限制的連接起來，突破傳統(tǒng)的政府層級和部門單位的地理邊界，形成一個互聯(lián)互通的工作系統(tǒng)。使政府業(yè)務省去以往公文信息傳遞耗費時日的束縛，減少溝通成本，使政府間的信息溝通形式和實質都提升到新的高度。政府運作自動化，還在一定程度上縮減了治理信息接收不對稱的差異化，減少溝通的時間成本和財務成本[20]。以公共網絡為技術基礎打破了原本各部門職能分工化的原則，逐漸引導政府治理走向整合型的線上治理模式，避免了以往線下治理中出現(xiàn)的僵化政策制度、辦事效率低下、信息接收不對等弊端[21]。要達成完全整合的單一政府入口網站，需要各級政府和部門的逐步整合，其所牽涉的因素和困難程度，并非單純從科學技術的角度就可以完全克服。就算各級政府和部門愿意朝完全整合的單一政府入口網站努力，一個國家的人口和政府組織的復雜程度，也將深刻影響采取此途徑的技術難度。國家人口越多，例如美國，則要建設整合性的單一政府入口網站所牽涉的設計難度就會等比級數增加，因此國內的單一政府入口網站也可以參照美國的制度設計與運作。