李靈軍，韓凌杰，宋亞亭

(1.水利部綜合事業(yè)局，北京 100053; 2.華北水利水電大學(xué)建筑學(xué)院，河南 鄭州 450046)

2015年9月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)生態(tài)文明體制建設(shè)做出整體部署，明確要求“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的空間規(guī)劃體系”。2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確提出“強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，推進(jìn)‘多規(guī)合一’，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合”。2019年5月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一’，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用”。由此可見(jiàn)，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措?！岸嘁?guī)合一”是國(guó)土空間規(guī)劃的主要舉措，也是水利相關(guān)規(guī)劃融入國(guó)土空間規(guī)劃的主要路徑。水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)是水利行業(yè)貫徹生態(tài)文明理念，開(kāi)展水生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，目的是綜合利用水利設(shè)施、水域及其岸線等水利風(fēng)景資源，構(gòu)建優(yōu)美水生態(tài)環(huán)境，維護(hù)河湖健康美麗，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代生態(tài)文明背景下水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，勢(shì)必需要對(duì)照國(guó)土空間規(guī)劃要求，分析水利風(fēng)景區(qū)特點(diǎn)，思考水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃定位及編制思路，為水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)向“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系靠攏提供思路。

1 國(guó)土空間規(guī)劃新要求

2019年11月1日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了國(guó)土空間規(guī)劃編制和落實(shí)三條控制線的要求。國(guó)土空間規(guī)劃編制需“體現(xiàn)戰(zhàn)略性”“提高科學(xué)性”“加強(qiáng)協(xié)調(diào)性”“注重操作性”[1]，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對(duì)全域全要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化“底線約束”，體現(xiàn)“硬性”管控，并重視管控傳導(dǎo)中的彈性機(jī)制。

1.1 強(qiáng)調(diào)區(qū)域統(tǒng)籌和空間資源的系統(tǒng)配置

從1990年的《城市規(guī)劃法》到2008年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，再到“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)和總體框架基本形成，不同階段雖然都關(guān)注基于土地的空間資源統(tǒng)籌配置，但先是范圍由關(guān)注城區(qū)向關(guān)注城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變，再是資源配置由土地資源統(tǒng)籌布局向“山水林田湖草”生命共同體資源系統(tǒng)配置轉(zhuǎn)變。國(guó)土空間規(guī)劃要求對(duì)城鄉(xiāng)空間中各種要素進(jìn)行統(tǒng)籌布置，體現(xiàn)了規(guī)劃不斷區(qū)域化、系統(tǒng)化的趨勢(shì)。一方面，國(guó)土空間規(guī)劃要求基于環(huán)境資源承載能力和開(kāi)發(fā)適宜性視角對(duì)空間資源進(jìn)行整體評(píng)價(jià)，需堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局，統(tǒng)籌地上地下空間綜合利用，著力完善交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，延續(xù)歷史文脈，加強(qiáng)風(fēng)貌管控，突出地域特色。另一方面，國(guó)土空間規(guī)劃不僅將規(guī)劃的研究視角拓展到宏觀層面、區(qū)域維度，整合了原來(lái)土地規(guī)劃、城市規(guī)劃所關(guān)注的土地資源，同時(shí)將對(duì)土地資源配置拓寬到“山水林田湖草”等各種要素資源的統(tǒng)籌配置，充分體現(xiàn)了規(guī)劃區(qū)域統(tǒng)籌和空間資源的系統(tǒng)配置特征。

1.2 明確規(guī)劃職能并重視規(guī)劃的剛性約束內(nèi)容

國(guó)土空間規(guī)劃體系與以往城鄉(xiāng)規(guī)劃主要區(qū)別之一在于，規(guī)劃之前需要進(jìn)行資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性的“雙評(píng)價(jià)”，這是基于城鄉(xiāng)資源環(huán)境、國(guó)土空間承載能力及開(kāi)發(fā)潛力的一次系統(tǒng)分析，更是基于資源有限性認(rèn)識(shí)和規(guī)劃底線思維的資源統(tǒng)籌配置。一方面，國(guó)土空間規(guī)劃須基于對(duì)資源有限性的認(rèn)知，優(yōu)先對(duì)城鄉(xiāng)資源環(huán)境和空間承載能力進(jìn)行系統(tǒng)分析評(píng)估，從而明確規(guī)劃的剛性約束指標(biāo)；另一方面，在“雙評(píng)價(jià)”基礎(chǔ)上，規(guī)劃統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，以此強(qiáng)化規(guī)劃底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)一張藍(lán)圖繪到底的目標(biāo)，基于剛性約束指標(biāo)和空間管控紅線劃定，要求國(guó)土空間規(guī)劃體系中各專項(xiàng)規(guī)劃須提出明確的剛性約束內(nèi)容，并且每一專項(xiàng)規(guī)劃的職能作用也須更加明晰，以此保障各專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容能夠統(tǒng)籌納入“一張圖”中。

1.3 重視上下級(jí)規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃的銜接

國(guó)土空間規(guī)劃體系基于“多規(guī)合一”的方法，構(gòu)建“五級(jí)三類”的國(guó)土空間規(guī)劃體系，各層級(jí)規(guī)劃逐步落實(shí)。同時(shí)，《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求“涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)設(shè)施，軍事設(shè)施，以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林業(yè)草原等專項(xiàng)規(guī)劃，由相關(guān)主管部門組織編制?！边@些專項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃做好銜接的同時(shí)，也需要與上下級(jí)規(guī)劃、其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃相互銜接，并在不同層次、不同類型的規(guī)劃中編制不同深度的專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容。

2 水利風(fēng)景區(qū)特點(diǎn)分析

《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系要突出強(qiáng)調(diào)資源底線思維?；谫Y源有限性視角，重新審視水利風(fēng)景資源特點(diǎn)，并與其他類似國(guó)土空間區(qū)域的功能定位進(jìn)行比較研究，為認(rèn)識(shí)和把握水利風(fēng)景區(qū)的時(shí)代特征提供了一個(gè)全新的視角。

2.1 水利風(fēng)景資源是因水利而形成的文化景觀資源

水利風(fēng)景資源，顧名思義是因水利而成風(fēng)景的一種資源，包含水利、風(fēng)景兩個(gè)關(guān)鍵詞。水利設(shè)施是人類為興利除害，同時(shí)控制和調(diào)配自然界的水資源而建設(shè)的工程設(shè)施。人們通常把水利概括為“興利”與“除害”兩類內(nèi)容。早在2000年劉樹(shù)坤[2]就提出在防洪、治河、泥沙、水工建筑物、水力發(fā)電等傳統(tǒng)水利的基礎(chǔ)上發(fā)展“大水利”的概念。通過(guò)流域的綜合整治與管理,使水系的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能都得到完全的發(fā)揮,使全流域的安全性、舒適性(包括對(duì)生物而言的舒適性)都不斷改善,并支持流域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。風(fēng)景的本質(zhì)是空間，涉及人與空間環(huán)境的認(rèn)知問(wèn)題，也涉及傳統(tǒng)營(yíng)造中人參與到空間創(chuàng)造的方式與過(guò)程問(wèn)題[3]。風(fēng)景是人對(duì)自然環(huán)境感知、認(rèn)知和實(shí)踐的顯現(xiàn)，存在于藝術(shù)形式、知識(shí)形態(tài)和空間形態(tài)，強(qiáng)調(diào)自然、人工與人的關(guān)系[4]。綜合來(lái)看，風(fēng)景存在共識(shí)概念，它是自然與人工融合的物質(zhì)空間，也是人的觀念、思想的產(chǎn)物[5]。故以此視角認(rèn)知，水利風(fēng)景資源是因水利建設(shè)而形成的自然、景觀資源，更是因水利設(shè)施而形成的人對(duì)自然環(huán)境感知、認(rèn)知和景觀塑造而形成的文化資源。

2.2 水利風(fēng)景區(qū)是水利文化景觀區(qū)域

水利風(fēng)景區(qū)及類似空間區(qū)域定義見(jiàn)表1。

表1 水利風(fēng)景區(qū)及類似空間區(qū)域定義

水利風(fēng)景區(qū)是以水利設(shè)施、水域及其岸線為依托而形成的水生態(tài)、水景觀、水文化等風(fēng)景資源聚集區(qū)域。根據(jù)旅游度假區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及2019年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》類似空間區(qū)域概念界定，對(duì)相關(guān)定義進(jìn)行橫向比較研究。旅游度假區(qū)的概念是基于觀光、休閑等旅游行為需求及相應(yīng)的配套設(shè)施來(lái)定義，風(fēng)景名勝區(qū)則基于資源特點(diǎn)的代表性及功能特點(diǎn)進(jìn)行界定，而國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等則強(qiáng)調(diào)保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)。由此可見(jiàn)，水利風(fēng)景區(qū)即不同于“水旅游度假區(qū)”“水風(fēng)景名勝區(qū)”等突出強(qiáng)調(diào)其風(fēng)景資源代表性、觀賞性以及觀光、休閑活動(dòng)，也不同于國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園等著重強(qiáng)調(diào)自然屬性和生態(tài)價(jià)值?；谒O(shè)施、水生態(tài)、水景觀、水文化等水利風(fēng)景資源特點(diǎn)，水利風(fēng)景區(qū)不僅應(yīng)保護(hù)和利用具有地域特色的自然、景觀資源，保護(hù)水資源、修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境，而且要同時(shí)將歷史文化資源加以整體保護(hù)和傳承利用，發(fā)揮水利旅游、傳承弘揚(yáng)水文化等特定功能。

綜上所述，基于對(duì)水利風(fēng)景資源及水利風(fēng)景區(qū)功能的認(rèn)知，重新定義水利風(fēng)景區(qū)概念：水利風(fēng)景區(qū)是指以水利設(shè)施、水域及其岸線為依托，具有一定規(guī)模和質(zhì)量的水利風(fēng)景資源，通過(guò)生態(tài)、文化、服務(wù)和安全設(shè)施建設(shè)，開(kāi)展科普、文化、教育等活動(dòng)或者供人們休閑游憩的區(qū)域。水利風(fēng)景區(qū)概念的重新定義突出體現(xiàn)4個(gè)特點(diǎn)：一是水利風(fēng)景區(qū)是以水利設(shè)施、水域及其岸線為核心的水利風(fēng)景資源聚集區(qū)域，對(duì)于資源要素的保護(hù)與利用也具有特殊要求；二是水利風(fēng)景區(qū)是通過(guò)必要的設(shè)施建設(shè)，達(dá)到水利風(fēng)景資源綜合利用目的，從而滿足人們科普、文化、教育等活動(dòng)以及休閑游憩需求的空間區(qū)域；三是水資源及其空間載體形式的河湖是空間規(guī)劃的主要控制性要素和重要規(guī)劃對(duì)象之一，因此水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)須首先服從河湖空間的管控要求；四是水利風(fēng)景區(qū)基于水利風(fēng)景資源要素整體保護(hù)要求和綜合利用需求劃定區(qū)域空間范圍，與所在地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”中的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間都有交集，為此水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)也需要統(tǒng)一服從生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的空間管控要求。

3 水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃定位及與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)關(guān)系

2011年，水利部出臺(tái)《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》，指導(dǎo)各地開(kāi)展水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制工作，為推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著新時(shí)代水利風(fēng)景區(qū)功能定位的調(diào)整，相關(guān)要求與水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)發(fā)展實(shí)際已不相適應(yīng)，突出體現(xiàn)在對(duì)功能定位、規(guī)劃對(duì)象、規(guī)劃任務(wù)及規(guī)劃銜接等部分內(nèi)容的規(guī)定，已不能滿足新時(shí)代水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理要求。因此，有必要重新思考水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的功能定位，厘清與其他相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接關(guān)系，為水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃適應(yīng)“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系要求提供思路參考。

3.1 水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的功能定位

基于水利風(fēng)景資源和水利風(fēng)景區(qū)功能目標(biāo)研究水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃定位，主要從以下三個(gè)方面展開(kāi)。一是水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃對(duì)象是以水利設(shè)施、水域及其岸線為依托，具有一定規(guī)模和質(zhì)量的水利風(fēng)景資源，規(guī)劃前提是保障規(guī)劃區(qū)域內(nèi)水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境改善等基本功能發(fā)揮，規(guī)劃目標(biāo)是指導(dǎo)水利風(fēng)景資源的綜合利用，其規(guī)劃任務(wù)包括資源環(huán)境保護(hù)和資源綜合利用兩部分內(nèi)容。因此，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃并非單純的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，也不同于文旅項(xiàng)目開(kāi)發(fā)規(guī)劃，而是基于保護(hù)為前提的資源綜合利用規(guī)劃。二是水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃與水利工程設(shè)施設(shè)計(jì)方案不同，并非直接指導(dǎo)具體的水利工程設(shè)施建設(shè)，更不同于河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃，不對(duì)岸線功能區(qū)提出空間管控要求。水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃重點(diǎn)在于對(duì)自然、景觀和文化等水利風(fēng)景資源的保護(hù)提出要求，對(duì)資源綜合利用給出實(shí)施意見(jiàn)，并制定具體任務(wù)措施。因此，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃不是空間規(guī)劃，而是服從所在區(qū)域空間管控要求的保護(hù)和綜合利用水利風(fēng)景資源的水利專項(xiàng)規(guī)劃。三是水利風(fēng)景區(qū)以發(fā)展水利旅游、傳承弘揚(yáng)水文化為特色，旨在對(duì)水利風(fēng)景資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)配置，并通過(guò)必要的設(shè)施建設(shè)最大化彰顯水利設(shè)施及河湖岸線空間的水利特色，營(yíng)造良好的水生態(tài)環(huán)境，弘揚(yáng)先進(jìn)水文化。因此，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃是傳統(tǒng)水利規(guī)劃的功能拓展，是最大化的彰顯水利社會(huì)效益的規(guī)劃，并具有建設(shè)實(shí)施方案的屬性和作用。

3.2 水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃與其他規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接關(guān)系

水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃是指導(dǎo)水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)的總體部署和資源統(tǒng)籌配置方案，屬于水利專項(xiàng)規(guī)劃范疇，受到國(guó)土空間規(guī)劃空間管控約束，須做好與相關(guān)水利規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的銜接，并主動(dòng)協(xié)調(diào)其他行業(yè)規(guī)劃。

首先，水利風(fēng)景區(qū)依托河湖水域及其岸線空間建設(shè)，基于資源統(tǒng)籌配置要求，水利風(fēng)景區(qū)范圍通常超出水利設(shè)施管理保護(hù)范圍和河湖岸線邊界，涉及所在區(qū)域城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間。因此，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃既要服從河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃的空間管控要求，也要服從所在區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃管控約束，并將相關(guān)管控要求在規(guī)劃任務(wù)中予以細(xì)化落實(shí)。其次，水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)依托水利設(shè)施、水域及其岸線，須遵守水旱災(zāi)害防御、水資源利用和調(diào)度、水利工程設(shè)施管理、水資源保護(hù)、河湖管理等相關(guān)規(guī)定。因此，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃需要落實(shí)水資源綜合規(guī)劃、流域綜合規(guī)劃、防洪規(guī)劃、河湖岸線保護(hù)與利用規(guī)劃等要求，并與水利工程設(shè)施建設(shè)等相關(guān)水利專項(xiàng)規(guī)劃相銜接。最后，水利風(fēng)景區(qū)并非是與外部空間隔離或割裂的封閉區(qū)域，相反其與外部空間有著緊密聯(lián)系，基于生態(tài)系統(tǒng)完整性要求，水利風(fēng)景區(qū)內(nèi)各資源要素與外部資源要素也須形成一個(gè)有機(jī)整體，并實(shí)現(xiàn)空間資源的系統(tǒng)配置。因此，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃需考慮所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化、土地等各方面因素的影響，與所在地國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃主動(dòng)銜接，并與自然資源、生態(tài)環(huán)境、文化和旅游、農(nóng)業(yè)等其他行業(yè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

4 水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃思路

基于國(guó)土空間規(guī)劃新要求、水利風(fēng)景區(qū)特點(diǎn)及水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃定位分析研究，梳理水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的規(guī)劃對(duì)象、規(guī)劃內(nèi)容、約束指標(biāo)等方面主要思路。

4.1 以水利設(shè)施、水生態(tài)、水景觀、水文化等水利風(fēng)景資源作為規(guī)劃對(duì)象

水利風(fēng)景區(qū)是具有一定規(guī)模水利風(fēng)景資源的區(qū)域，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃是統(tǒng)籌資源配置，實(shí)現(xiàn)其保護(hù)水資源、修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、發(fā)展水利旅游、傳承弘揚(yáng)水文化等功能的重要措施。為此，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃需進(jìn)一步界定水利風(fēng)景資源的概念，解析其構(gòu)成要素，以此明確規(guī)劃對(duì)象。

水利風(fēng)景資源包含自然、景觀、人文等資源要素，可以從水利設(shè)施、水生態(tài)、水景觀和水文化等方面進(jìn)一步細(xì)化。其中，水利設(shè)施主要包括水利風(fēng)景區(qū)內(nèi)防洪排澇工程、引調(diào)水工程、水庫(kù)和水電站、城鄉(xiāng)供水工程、灌排設(shè)施，以及水生態(tài)治理修復(fù)工程、水土保持工程等[8]；水生態(tài)除了自然河湖生態(tài)環(huán)境，還包括基于水利設(shè)施而形成的新的河湖生態(tài)環(huán)境；水景觀則指水利工程設(shè)施、水域及其岸線的外在景觀呈現(xiàn)，以及其與周邊自然環(huán)境、人工環(huán)境所形成的優(yōu)美景觀；水文化不僅包括水利工程設(shè)施和河湖岸線及其遺存體現(xiàn)的物質(zhì)文化，還包括基于水利工程設(shè)施建設(shè)管理所形成的制度文化、治水精神等，以及由此所衍生的涉水民俗文化。上述資源要素共同構(gòu)成了水利風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃對(duì)象。

4.2 構(gòu)建以水利風(fēng)景區(qū)五大功能發(fā)揮為綱領(lǐng)的規(guī)劃內(nèi)容體系

水利風(fēng)景區(qū)主要功能是保護(hù)水資源、修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、發(fā)展水利旅游、傳承弘揚(yáng)水文化，故水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃作為水利風(fēng)景區(qū)功能實(shí)現(xiàn)的重要途徑，其規(guī)劃編制內(nèi)容應(yīng)該基于擬解決的問(wèn)題來(lái)構(gòu)建規(guī)劃內(nèi)容體系。

首先，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃應(yīng)落實(shí)水利風(fēng)景區(qū)內(nèi)水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境改善的主要舉措，挖掘水文化價(jià)值特色，提出保護(hù)傳承弘揚(yáng)水文化的具體工作方案，并明確合理發(fā)展水利旅游的策略。其次，為實(shí)現(xiàn)水利風(fēng)景區(qū)科普、文化、教育、休閑游憩等功能，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃應(yīng)明確建設(shè)科普教育設(shè)施、水利遺產(chǎn)保護(hù)及水文化傳承弘揚(yáng)設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施，配套休閑服務(wù)設(shè)施，并設(shè)計(jì)相應(yīng)活動(dòng)線路和活動(dòng)組織方案。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)水利風(fēng)景區(qū)功能發(fā)揮，須配套必要的基礎(chǔ)設(shè)施，道路交通、給排水、電力電訊等基礎(chǔ)設(shè)施亦應(yīng)作為水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的主要內(nèi)容?？紤]到水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃擬解決主要問(wèn)題、規(guī)劃規(guī)模尺度等的不同，應(yīng)合理界定公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容和深度，并參照相關(guān)國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)編制。

4.3 建構(gòu)水利特色彰顯的控制體系，明確剛性約束內(nèi)容

為提升水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃實(shí)操性，須明確規(guī)劃的剛性約束內(nèi)容。水利風(fēng)景區(qū)以水利設(shè)施、水生態(tài)、水景觀和水文化形成的水利風(fēng)景資源為規(guī)劃對(duì)象故以水利設(shè)施、水生態(tài)、水景觀、水文化四個(gè)方面建構(gòu)水利風(fēng)景區(qū)控制體系，進(jìn)而明確水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的剛性約束內(nèi)容。

首先，水利設(shè)施、水域及其岸線水利功能的有效發(fā)揮是水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的前置條件和底線控制要求。水利工程設(shè)施主要包括防洪排澇工程、引調(diào)水工程、水庫(kù)和水電站、城鄉(xiāng)供水工程、灌排設(shè)施，以及水生態(tài)治理修復(fù)工程、水土保持工程等，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃應(yīng)合理劃定保障這些水利工程設(shè)施功能正常發(fā)揮的管控空間。其次，河湖水域及其岸線綜合利用涉及水資源保護(hù)、河湖岸線涵養(yǎng)水源、水土保持等所必需的生態(tài)空間，亦是水利風(fēng)景區(qū)生態(tài)空間的重要構(gòu)成要素。再則，文物保護(hù)同樣作為國(guó)土空間規(guī)劃的重要前提條件，那么“水利+文化”形成的水文化亦應(yīng)梳理其資源價(jià)值，作為重要的規(guī)劃前提，特別是應(yīng)重點(diǎn)梳理以水利工程遺產(chǎn)為代表的水文化核心要素空間。水文化核心要素控制的目的在于水利科技價(jià)值、歷史價(jià)值、文化價(jià)值和社會(huì)價(jià)值有效發(fā)揮，解析承載這些價(jià)值的具體物質(zhì)水利工程設(shè)施或空間載體，從而明確控制內(nèi)容和控制要求。最后，水利風(fēng)景區(qū)是基于水利工程設(shè)施而營(yíng)造的人與自然和諧共生的區(qū)域，良好的水景觀亦應(yīng)作為剛性約束內(nèi)容構(gòu)建控制性體系。景觀強(qiáng)調(diào)視覺(jué)傳達(dá)，因此水利風(fēng)景區(qū)水景觀資源控制體系構(gòu)建主要基于觀景點(diǎn)、視廊等視覺(jué)控制體系，這些視覺(jué)控制體系的構(gòu)建則有助于水利的社會(huì)價(jià)值彰顯，有助于水文化的傳播和弘揚(yáng)。

5 結(jié) 語(yǔ)

在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃須具有區(qū)域統(tǒng)籌、資源系統(tǒng)配置、職能明確和重視剛性約束的特征。基于資源底線思維，重新審視水利風(fēng)景區(qū)特點(diǎn)，水利風(fēng)景資源是因水利而形成的文化景觀資源，水利風(fēng)景區(qū)是以水利設(shè)施、水域及其岸線為基礎(chǔ)，構(gòu)建水利設(shè)施、水生態(tài)、水景觀和水文化等風(fēng)景資源聚集的文化景觀區(qū)域。水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃是以水利風(fēng)景資源的保護(hù)為前提的資源綜合利用規(guī)劃，重點(diǎn)在于對(duì)自然、景觀和文化等水利風(fēng)景資源的保護(hù)提出要求，對(duì)資源綜合利用給出具體任務(wù)和措施。水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃是傳統(tǒng)水利規(guī)劃的功能拓展，是最大化地彰顯水利社會(huì)效益的規(guī)劃，并具有建設(shè)實(shí)施方案的屬性和作用。以水利設(shè)施、水生態(tài)、水景觀、水文化等風(fēng)景資源要素作為規(guī)劃對(duì)象，以水利風(fēng)景區(qū)五大功能為目標(biāo)構(gòu)建規(guī)劃內(nèi)容體系，并從水利設(shè)施、水生態(tài)、水景觀、水文化四方面建構(gòu)控制體系，提升水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃的實(shí)效性，推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。