孫魯云，王 力

(1.皖西學(xué)院 金融與數(shù)學(xué)學(xué)院，安徽 六安 237012；2.石河子大學(xué) 棉花經(jīng)濟(jì)研究中心，新疆 石河子 832003)

棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開國(guó)家政策的支持，我國(guó)政府相繼出臺(tái)了各種促進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，產(chǎn)生了大量的政策文本。系統(tǒng)梳理近年來重要的棉花政策文本，探究我國(guó)棉花政策體系的特征，對(duì)于新時(shí)代進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)棉花政策頂層設(shè)計(jì)，完善棉花政策體系，加快推進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。

此前，學(xué)界對(duì)中國(guó)棉花支持政策給予了較高的關(guān)注。概括而言，大致可以分為3類。一是對(duì)中國(guó)棉花政策的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，此類研究往往聚焦于某一特定的政策，如滑準(zhǔn)稅政策、棉花儲(chǔ)備調(diào)控政策、棉花臨時(shí)收儲(chǔ)政策、目標(biāo)價(jià)格政策、棉花“價(jià)格保險(xiǎn)+期貨”試點(diǎn)改革等[1-11]。二是分析國(guó)外棉花政策及其對(duì)中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)借鑒[12-16]。三是對(duì)中國(guó)棉花政策發(fā)展歷程進(jìn)行系統(tǒng)地梳理和分析。例如，季柳炎對(duì)我國(guó)近70年來的棉花政策進(jìn)行了簡(jiǎn)要回顧，并將棉花政策按時(shí)間順序分成了5個(gè)階段：自由購(gòu)銷階段(1949—1954年)、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷階段(1954—1984年)、合同購(gòu)銷階段(1985—1998年)、棉花價(jià)格市場(chǎng)化階段(1998—2007年)、以收儲(chǔ)價(jià)格為主的價(jià)格調(diào)控階段(2008年至今)[17]。翟雪玲按生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)系統(tǒng)梳理了我國(guó)入世以來棉花主要支持政策的變化[18]。整體來看，前兩類研究往往基于某一特定的棉花政策進(jìn)行探討，第三類研究著重對(duì)政策文獻(xiàn)定性梳理和解讀，目前尚缺乏對(duì)中國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)定量研究。量化的政策分析能夠減少研究的主觀性、不確定性和模糊性，已成為公共政策研究的新方向，近年來得到國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛應(yīng)用[19]。例如潘丹等對(duì)283個(gè)涉林規(guī)范性文件文本進(jìn)行量化分析，探究我國(guó)林業(yè)政策的演進(jìn)特征與規(guī)律[20]。魏麗莉、張晶基于政策文本對(duì)我國(guó)農(nóng)村民生政策進(jìn)行量化分析，刻畫出農(nóng)村民生政策的演進(jìn)特征和方向[21]。王建華等同樣基于政策文本對(duì)農(nóng)村扶貧方式的政策取向和演進(jìn)規(guī)律進(jìn)行探討[22]。

根據(jù)以上分析，本文構(gòu)建了“政策工具-價(jià)值鏈”二維政策分析框架，以近年來重要的棉花政策文本為基礎(chǔ)，運(yùn)用內(nèi)容分析方法，量化分析了中國(guó)棉花政策的特征規(guī)律，并揭示其政策工具選擇中存在的問題，為進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)棉花政策工具體系提供參考建議。

一、基于“政策工具-價(jià)值鏈”的二維政策分析框架

為科學(xué)系統(tǒng)地分析我國(guó)棉花政策，本文建立了一個(gè)包括政策工具、價(jià)值鏈的二維分析框架，如圖1所示。

(一)政策工具——X維度

政策工具，又稱政府工具或治理工具，是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段，更是連接政策目標(biāo)和結(jié)果的橋梁[23]。政策工具也被認(rèn)為是公共物品和服務(wù)的供給方式和實(shí)現(xiàn)機(jī)制[24]。棉花政策工具是政府為實(shí)現(xiàn)棉花產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、棉農(nóng)增收等目標(biāo)而采取的方法和手段。國(guó)內(nèi)外很多學(xué)者對(duì)政策工具進(jìn)行了分類，因分類標(biāo)準(zhǔn)不同，產(chǎn)生的分類結(jié)果也有很大差異。根據(jù)政府對(duì)市場(chǎng)及社會(huì)的干預(yù)程度，Howlett & Ramesh將政策工具分為自愿型、強(qiáng)制型與混合型3種，潘丹等將政策工具分為命令控制型、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型、信息公開型、自愿參與型4種[20,25]；根據(jù)現(xiàn)代化技術(shù)的發(fā)展要求，陳振明將政策工具分為市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段3種[26]；根據(jù)直接性程度，政策工具分為直接政策工具和間接政策工具[27]。最經(jīng)典的是Rothwell對(duì)政策工具的分類，即政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具[28]。這一政策工具的分類能夠較好地揭示政策工具發(fā)揮的影響和作用，在國(guó)內(nèi)外科技政策和產(chǎn)業(yè)政策的分析中得到廣泛應(yīng)用[29-31]。

本研究采用Rothwell對(duì)政策工具的劃分，并借鑒已有研究，結(jié)合我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況將每類政策工具細(xì)分為二級(jí)政策工具[32-34]。供給型政策工具是指政府加大棉花生產(chǎn)技術(shù)、人才以及資金等方面的投入和支持，以改善棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的要素供給狀況。供給型政策工具包括基礎(chǔ)設(shè)施改善、人力資本提升、農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣、資金投入、信息服務(wù)等。此類工具對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到顯著的推動(dòng)作用，但也加大了政府對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)的投入成本。需求型政策工具是指政府通過調(diào)節(jié)棉花市場(chǎng)需求來減少棉花市場(chǎng)的不確定性，以達(dá)到穩(wěn)定棉花需求和市場(chǎng)的目標(biāo)。需求型政策工具包括政府采購(gòu)(收儲(chǔ))、價(jià)格補(bǔ)貼、試點(diǎn)示范、貿(mào)易管制、對(duì)外合作等。此類政策工具主要運(yùn)用市場(chǎng)需求管理市場(chǎng)貿(mào)易活動(dòng)，對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起到拉動(dòng)作用，但存在削弱市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用的不足。環(huán)境型政策是指政府為棉花產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供有力的政策環(huán)境，間接對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生促進(jìn)作用。環(huán)境型政策工具包括制度規(guī)劃、法規(guī)管制、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、金融支持、稅費(fèi)優(yōu)惠、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、資源利用與環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)等。此類政策工具主要通過建立激勵(lì)和約束機(jī)制，來影響各類市場(chǎng)主體的行為，其優(yōu)點(diǎn)在于有效降低財(cái)政支出，但存在約束不足的缺點(diǎn)[34]。

供給型、需求型、環(huán)境型政策工具對(duì)我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用如圖2所示。供給型政策工具對(duì)我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到推動(dòng)力的作用，需求型政策工具對(duì)我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到拉動(dòng)力的作用，而環(huán)境型政策工具對(duì)我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)起到影響力的作用。

圖2 政策工具與中國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)的作用關(guān)系

(二)價(jià)值鏈——Y維度

價(jià)值鏈?zhǔn)怯缮a(chǎn)某一產(chǎn)品或提供某一服務(wù)所需要的一系列價(jià)值增值活動(dòng)構(gòu)成[35]。棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展體現(xiàn)在棉花價(jià)值鏈各環(huán)節(jié)的共同發(fā)展，因此，在考慮棉花政策如何促進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)，有必要考慮政策工具所作用的價(jià)值鏈環(huán)節(jié)。王燕妮將新能源汽車產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈分為研發(fā)、投資、生產(chǎn)和消費(fèi)4個(gè)方面[35]。譚春輝等將農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈分為生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)和銷售4個(gè)方面[34]。借鑒已有研究，并結(jié)合棉花產(chǎn)業(yè)自身特點(diǎn)，本文將棉花價(jià)值鏈分為生產(chǎn)、加工、流通3部分。

二、政策樣本選擇與編碼

本文涉棉政策文本為2004—2020年17個(gè)中央一號(hào)文件(如表1所示)，包括532個(gè)具體條款。首先按照“政策年份-條款序號(hào)”的方式進(jìn)行逐條編碼，并根據(jù)“政策工具-價(jià)值鏈”二維分析框架進(jìn)行歸類，形成如表2所示的棉花政策樣本編碼表。例如，編碼“04-04”表示2004年政策文件中第4條款“全面提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平”，具體涉及的內(nèi)容分析單元為“……要加快實(shí)施優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃，充分發(fā)揮各地的比較優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)調(diào)整農(nóng)業(yè)區(qū)域布局……”。根據(jù)本文分析框架，該條款在政策工具方面屬于環(huán)境型政策工具中的制度規(guī)劃，在價(jià)值鏈分類中屬于生產(chǎn)環(huán)節(jié)。需要說明的是：(1)532個(gè)具體條款中，對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)適用的條款共309個(gè)，占總條款數(shù)的58.1%，構(gòu)成本文的文本分析單元集。(2)一個(gè)條款可能涉及多個(gè)政策工具。

表1 政策文件列表(2004—2020年)

表2 棉花政策樣本編碼示例

續(xù)表

三、政策文本量化分析

(一)總體描述分析

政策文本中有關(guān)棉花的政策條款數(shù)量在一定程度上反映了國(guó)家對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)注程度。圖3給出了2004—2020年政策文件中涉棉政策的條款數(shù)目。從圖3可以看出，2004年以來，涉棉政策的條款數(shù)目基本在15～25之間，且在2004—2017年之間呈穩(wěn)定波動(dòng)態(tài)勢(shì)，但在2018年之后涉棉政策條款數(shù)目呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。這反映了我國(guó)“三農(nóng)”領(lǐng)域工作重心的轉(zhuǎn)移。2018年以來，我國(guó)“三農(nóng)”工作更多關(guān)注鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)等議題，對(duì)棉花作物的關(guān)注度有所下降。棉花是我國(guó)重要的經(jīng)濟(jì)作物，如何發(fā)揮棉花產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅(jiān)中的作用，將成為我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的重要議題。

圖3 政策文本中涉棉政策條款數(shù)目走勢(shì)

(二)政策工具維度的分析

根據(jù)三種政策工具的劃分，對(duì)政策文本分析單元進(jìn)行歸類，統(tǒng)計(jì)得到2004—2020年我國(guó)棉花的基本政策工具使用情況，如表3所示。可以看出，第一，三種政策工具在我國(guó)棉花政策中得到了綜合運(yùn)用，其中環(huán)境型政策工具是我國(guó)棉花政策最常用的政策工具。2004年以來所分析涉棉政策文本中環(huán)境型政策工具使用頻次為423次，占比為58.6%。供給型政策工具和需求型政策工具使用頻率分別為28.8%、12.6%。

第二，同一類別下的二級(jí)政策工具的使用程度同樣存在明顯差別。在環(huán)境型政策工具中，制度規(guī)劃占比最高，為39.7%，其次是金融支持(15.6%)和資源利用與環(huán)境保護(hù)(12.8%)。這表明，我國(guó)政府非常注重通過制度規(guī)劃和金融支持來營(yíng)造棉花產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的環(huán)境，同時(shí)對(duì)資源利用和環(huán)境保護(hù)的政策力度也較大。相比之下，稅費(fèi)優(yōu)惠(6.6%)、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(4.3%)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)(1.9%)三項(xiàng)政策工具應(yīng)用略顯不足，相關(guān)內(nèi)容還需進(jìn)一步加大重視。供給型政策工具產(chǎn)生的激勵(lì)效應(yīng)通常比環(huán)境型政策工具弱，使用頻次較環(huán)境型工具也低[31]。其中，農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣(34.6%)和基礎(chǔ)設(shè)施改善48(23.1%)是供給型政策工具最為重要的舉措，兩者應(yīng)用頻率最高，說明我國(guó)政府更傾向于采用農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善等政策工具直接推動(dòng)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過科技、物力等方面的支持為棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動(dòng)力。但人力資本提升作為推動(dòng)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)保障，使用頻率相對(duì)較低，僅為12.5%，這說明當(dāng)前政策制定對(duì)人力資本的提升、人才隊(duì)伍的培養(yǎng)方面的關(guān)注還不足。此外，信息已成為一種嶄新的生產(chǎn)要素，對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用也越來越大，但其使用頻率最低(10.1%)，還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

需求型政策工具的作用效果較供給型和環(huán)境型而言，更直接有效，但其中貿(mào)易管理、價(jià)格補(bǔ)貼等政策措施的使用受世貿(mào)組織規(guī)則的約束[31]。需求型政策工具中使用最多的是試點(diǎn)示范，占比54.9%，這表明我國(guó)政府注重通過試點(diǎn)示范的方式來拉動(dòng)棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，具體開展了諸如糧棉油糖高產(chǎn)創(chuàng)建、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)、地膜清潔生產(chǎn)試點(diǎn)示范、農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理試點(diǎn)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園建設(shè)等一系列試點(diǎn)示范建設(shè)項(xiàng)目。貿(mào)易管理和對(duì)外合作是兩種重要的需求型政策工具，分別占了17.6%和13.2%?？偟膩砜?，棉花價(jià)格補(bǔ)貼的使用頻率最低(5.5%)，但自2014年以來已成為我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)重要的政策措施，并對(duì)棉花產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)產(chǎn)生重要影響[6,8,36]。

表3 棉花政策工具使用頻數(shù)統(tǒng)計(jì)(2004—2020年)

圖4給出了2004—2020年我國(guó)棉花三類政策工具使用數(shù)量的走勢(shì)圖?？梢钥闯?，三類政策工具使用數(shù)量均呈現(xiàn)出明顯的波動(dòng)態(tài)勢(shì)，但波動(dòng)形態(tài)大致相似。這說明，我國(guó)政府在綜合使用三類政策工具時(shí)，三者的比例關(guān)系較為穩(wěn)定。進(jìn)一步計(jì)算我國(guó)“十一五”規(guī)劃期間到“十三五”規(guī)劃期間三類政策工具的使用頻率，可以發(fā)現(xiàn)在每個(gè)五年規(guī)劃期，環(huán)境型政策工具占比均在60%左右，供給型政策工具占比在27%左右，需求型政策工具占比在13%左右。即我國(guó)棉花政策工具的使用已形成“環(huán)境型為主，供給型為輔，兼顧需求型”的穩(wěn)定格局。值得注意的是，在2015年，需求型政策工具的使用數(shù)量趕超了供給型政策工具。這一年，我國(guó)提出了“完善糧食、棉花、食糖等重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口和關(guān)稅配額管理，嚴(yán)格執(zhí)行棉花滑準(zhǔn)稅政策”“總結(jié)新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”“合理確定糧食、棉花、食糖、肉類等重要農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備規(guī)?！钡戎匾男枨笮驼吖ぞ?。

圖4 棉花政策工具使用數(shù)量走勢(shì)

(三)價(jià)值鏈維度分析

對(duì)政策文本分析單元按價(jià)值鏈進(jìn)行歸類，統(tǒng)計(jì)得到2004—2020年我國(guó)棉花政策在不同價(jià)值鏈環(huán)節(jié)的使用情況，如圖5所示。在722條政策工具文本中，生產(chǎn)環(huán)節(jié)的政策文本為526條，占比最高(72.9%)；流通環(huán)節(jié)的政策文本數(shù)量次之，為110條，占比15.2%；加工環(huán)節(jié)的政策文本數(shù)量最低，為86條，占比11.9%。這表明，我國(guó)棉花政策以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為主，兼顧流通和加工環(huán)節(jié)。從圖5的走勢(shì)圖還可以看出，2004—2020年期間，在不同價(jià)值鏈環(huán)節(jié)的棉花政策文本數(shù)量都表現(xiàn)出較大的波動(dòng)性。2018年以后，三大價(jià)值鏈環(huán)節(jié)的棉花政策文本數(shù)量都處于較低水平，且流通環(huán)節(jié)和加工環(huán)節(jié)的政策文本數(shù)量大致相當(dāng)。從整體趨勢(shì)上來看，今后三大價(jià)值鏈環(huán)節(jié)的棉花政策文本數(shù)量有望得到提升。

圖5 棉花價(jià)值鏈各環(huán)節(jié)政策文本數(shù)量(2004—2020年)

(四)政策工具與價(jià)值鏈的交叉分析

將政策工具維度和價(jià)值鏈的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行交叉分析，得到我國(guó)棉花政策的二維分布情況。從表4可以看出，為促進(jìn)棉花產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府在價(jià)值鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)均采用了多樣化的政策工具，但在不同價(jià)值鏈環(huán)節(jié)使用的政策工具側(cè)重點(diǎn)有所差別。具體而言，在價(jià)值鏈的不同環(huán)節(jié)，環(huán)境型政策工具都占據(jù)了最重要的地位。環(huán)境型政策工具在生產(chǎn)環(huán)節(jié)、加工環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)使用占比分別為59.3%、70.9%和45.5%。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)和加工環(huán)節(jié)，供給型政策工具的使用優(yōu)于需求型政策工具，但這一結(jié)果在流通環(huán)節(jié)恰好相反。在流通環(huán)節(jié)，需求型政策工具使用占比32.7%，高于供給型政策工具的使用(21.8%)。從細(xì)分的二級(jí)政策工具來看，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，最為常用的三種政策工具分別是制度規(guī)劃、農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣、資源利用與環(huán)境保護(hù)，三者的占比分別為23.2%、12.4%和10.1%；在加工環(huán)節(jié)，最為常用的政策工具分別為金融支持、制度規(guī)范和資金投入，三者的占比分別為32.6%、25.6%、11.6%；在流通環(huán)節(jié)，最為常用的政策工具是制度規(guī)劃、貿(mào)易管理和基礎(chǔ)設(shè)施改善，三者的占比分別為21.8%、13.6%、10.9%。

表4 政策工具-價(jià)值鏈二維分布統(tǒng)計(jì)

續(xù)表

表5給出了不同價(jià)值鏈環(huán)節(jié)下棉花主要政策工具的變遷情況。可以看出：第一，不同價(jià)值鏈下主要政策工具變化程度并不相同。生產(chǎn)環(huán)節(jié)和加工環(huán)節(jié)的政策工具在不同時(shí)期都保持相對(duì)穩(wěn)定，而流通環(huán)節(jié)主要政策工具變化較大。第二，生產(chǎn)環(huán)節(jié)下，制度規(guī)劃、農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣一直是最主要的政策工具，試點(diǎn)示范成為“十二五”期間主要的政策工具，資源利用與環(huán)境保護(hù)在“十三五”期間被提到新的高度。這也反映了我國(guó)政府對(duì)綠色發(fā)展理念的高度重視。加工環(huán)節(jié)下，金融支持和制度規(guī)劃是最主要的政策工具，資金投入在“十一五”期間和“十二五”期間被較多使用，但在“十三五”期間使用減少。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣這一政策工具在“十三五”期間被較多使用。流通環(huán)節(jié)下的主要政策工具則呈現(xiàn)出均衡化態(tài)勢(shì)?！笆晃濉逼陂g，使用最廣泛的三種政策工具是制度規(guī)劃、貿(mào)易管理和稅費(fèi)優(yōu)惠，“十二五”和“十三五”期間流通環(huán)節(jié)使用的政策工具出現(xiàn)均衡化，更多的政策工具類型被運(yùn)用。

表5 不同價(jià)值鏈環(huán)節(jié)下棉花主要政策工具的變遷

(五)新發(fā)展理念下政策工具的匹配性探討

本研究將在新發(fā)展理念視角下進(jìn)一步探討政策工具的匹配性問題。根據(jù)新發(fā)展理念的內(nèi)涵及各項(xiàng)政策工具的具體內(nèi)容，形成政策工具與五大發(fā)展理念的對(duì)應(yīng)關(guān)系(見表6)。基于這一對(duì)應(yīng)關(guān)系和政策文本編碼歸類，統(tǒng)計(jì)得出我國(guó)棉花政策工具在五大發(fā)展理念上的分布。

表6 政策工具與五大發(fā)展理念對(duì)照表

續(xù)表

結(jié)果發(fā)現(xiàn)：(1)2004—2020年，我國(guó)棉花政策工具的使用在創(chuàng)新方面最多，共390項(xiàng)，占比36.1%，這反映了“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”理念；在共享方面的政策工具次之，共329項(xiàng)，占比30.4%；在綠色、協(xié)調(diào)、開放方面的政策工具數(shù)量分別是211、123、28項(xiàng)，分別占比19.5%、11.4%、2.6%。這說明五大發(fā)展理念下，我國(guó)棉花政策工具結(jié)構(gòu)不均衡現(xiàn)象突出，創(chuàng)新和共享是我國(guó)棉花政策工具選擇的主要導(dǎo)向，協(xié)調(diào)和開放方面的政策工具使用不足。(2)從政策工具結(jié)構(gòu)變遷來看(見圖6)，五大發(fā)展理念下的政策工具結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，按政策工具所占比例從大到小排序，依次是創(chuàng)新、共享、綠色、協(xié)調(diào)、開放。開放理念下的政策工具使用較少，使用比例基本沒有變化，這與我國(guó)棉花“自給型供需體系”密切相關(guān)。從棉花產(chǎn)業(yè)安全的角度出發(fā)，我國(guó)長(zhǎng)期以來都堅(jiān)持國(guó)內(nèi)供應(yīng)為主、國(guó)外進(jìn)口為輔的棉花安全戰(zhàn)略。此外，在政策工具使用方面，創(chuàng)新與共享、綠色與協(xié)調(diào)存在彼此消長(zhǎng)的反向關(guān)系。

圖6 五大發(fā)展理念下政策工具分布

四、結(jié)論與啟示

本文構(gòu)建了基于政策工具-價(jià)值鏈的棉花政策分析框架，對(duì)2004—2020年我國(guó)重要的涉棉政策文本進(jìn)行量化分析，得出以下結(jié)論。首先，2004年以來，所分析文件中每年涉棉政策的條款數(shù)目在15～25之間，約占總條款數(shù)目的58.1%。供給型、環(huán)境型和需求型3種政策工具在我國(guó)棉花政策中得到了綜合運(yùn)用，已形成“環(huán)境型為主(58.6%)，供給型為輔(28.8%)，兼顧需求型(12.6%)”的政策工具結(jié)構(gòu)。其次，三類政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不均衡特征。環(huán)境型政策工具中，制度規(guī)劃、金融支持、資源利用與環(huán)境保護(hù)等政策措施更受親睞，但對(duì)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等工具應(yīng)用較少；供給型政策工具中，以農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣和基礎(chǔ)設(shè)施改善為主，但對(duì)人力資本提升和信息化服務(wù)使用較少；需求型政策工具中，試點(diǎn)示范是最常用的政策措施。再次，從價(jià)值鏈角度來看，我國(guó)棉花政策以生產(chǎn)環(huán)節(jié)為主(72.9%)，兼顧流通(15.2%)和加工環(huán)節(jié)(11.9%)。生產(chǎn)環(huán)節(jié)中，最常用的政策工具是制度規(guī)劃、農(nóng)業(yè)科研與技術(shù)推廣、資源利用與環(huán)境保護(hù)；加工環(huán)節(jié)中最常用的政策工具是金融支持、制度規(guī)范和資金投入；流通環(huán)節(jié)中，制度規(guī)劃、貿(mào)易管理最為常用。最后，五大發(fā)展理念下我國(guó)棉花政策工具結(jié)構(gòu)不均衡現(xiàn)象同樣明顯，創(chuàng)新和共享是我國(guó)棉花政策工具選擇的主要導(dǎo)向，協(xié)調(diào)和開放方面的政策工具使用較少。

基于以上研究結(jié)論，提出以下建議。優(yōu)化協(xié)調(diào)棉花政策工具結(jié)構(gòu)。一是加強(qiáng)供給型和需求型政策工具的應(yīng)用。棉花產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展離不開供給型、需求型和環(huán)境型政策工具的協(xié)同使用。我國(guó)棉花生產(chǎn)以小農(nóng)為主，且在未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，小農(nóng)戶在我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中都將占據(jù)相當(dāng)大的比重[37]。環(huán)境型政策工具主要是優(yōu)化改善棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境。在以小農(nóng)為主要經(jīng)營(yíng)主體的情況下，過多地使用環(huán)境型政策工具來發(fā)展現(xiàn)代棉業(yè)存在較大困難。而我國(guó)目前棉花政策工具中，環(huán)境型政策工具使用過溢，供給型政策工具的推動(dòng)作用和需求型政策工具的拉動(dòng)作用發(fā)揮不足。二是調(diào)整優(yōu)化各類政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。每項(xiàng)政策工具都有自身的作用和局限，通過將不同政策工具進(jìn)行優(yōu)化重組，能夠起到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和相互促進(jìn)的效果。供給型政策工具中，應(yīng)適當(dāng)增加人力資本提升和信息化服務(wù)等政策工具的使用；環(huán)境型政策工具中，應(yīng)適當(dāng)增加農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的使用。

構(gòu)建推動(dòng)棉花產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策工具體系。一是增強(qiáng)棉花政策工具與新發(fā)展理念的協(xié)調(diào)匹配程度。按照新發(fā)展理念推動(dòng)我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)棉花產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總要求和大趨勢(shì)。政策工具的選擇必須貫徹新發(fā)展理念，適當(dāng)加大對(duì)有利于協(xié)調(diào)發(fā)展和開放發(fā)展的政策工具使用頻率。二是注重棉花價(jià)值鏈各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)棉花宏觀調(diào)控政策向生產(chǎn)環(huán)節(jié)傾斜特征明顯，加工環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的政策工具使用相對(duì)較弱，不利于棉花附加值的提升和棉農(nóng)收入的增加。加工和流通環(huán)節(jié)是價(jià)值鏈的重要部分，棉花產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要各個(gè)環(huán)節(jié)共同協(xié)調(diào)發(fā)展。因此有必要適當(dāng)加大對(duì)加工和流通環(huán)節(jié)的扶持。