馬國川

不久前公布的全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)下中國65歲及以上年齡段的老年人口占比已經(jīng)超過13.5%，逼近14%的國際標(biāo)準(zhǔn)的深度老齡化。如何完善公共養(yǎng)老金制度，應(yīng)對已經(jīng)到來的老齡化社會？這已經(jīng)成為社會各界關(guān)注的重要問題。

“中國的公共養(yǎng)老金制度面臨一系列挑戰(zhàn)，改革優(yōu)先順序需要根據(jù)問題的重要程度來安排。”高山憲之在接受《財經(jīng)》研究員電話專訪時如是說。

作為日本養(yǎng)老金與老齡化政策研究所（東京）理事長、一橋大學(xué)名譽教授，高山憲之是日本養(yǎng)老金制度設(shè)計的核心人物，被稱為日本養(yǎng)老金改革的“鐵腕大廚”。他為日本抵制住了公共養(yǎng)老金私有化改革的方案，并借鑒瑞典模型導(dǎo)入了自動平衡機制，這樣從2004年起日本就徹底解決了公共養(yǎng)老金在未來100年的可持續(xù)性問題。

高山憲之在國際學(xué)術(shù)界和國際機構(gòu)也卓有聲譽。20年前，他開始研究中國養(yǎng)老金制度問題，多次主持關(guān)于中國養(yǎng)老金改革的學(xué)術(shù)會議，受到中國養(yǎng)老保障學(xué)界的尊重和政府有關(guān)部門的重視。

高山憲之介紹了日本公共養(yǎng)老金制度的建立過程，分析了其存在的問題和應(yīng)對方案，并剖析了公共養(yǎng)老制度的本質(zhì)與社會功能。

“日本所實施的每一次養(yǎng)老金改革，都會有各種各樣的觀點和大量的討論，包括一些激烈尖銳的辯論。”高山教授謙遜地說，“每項改革提案都有詳細(xì)的解釋和說明，都是在非常充分討論的基礎(chǔ)上，明白了前因后果之后相互妥協(xié)、最終對改革方案達(dá)成一致，一步一步地向前推進(jìn)?！?h3>“讓每位老人都能領(lǐng)到養(yǎng)老金”

《財經(jīng)》：日本的公共養(yǎng)老金制度是什么時候開始建立的，當(dāng)時的背景是什么？

高山憲之（下稱“高山”）：在1945年前，日本為軍人、公務(wù)員、船員和企業(yè)雇員就陸續(xù)建立了養(yǎng)老金制度。不過，這都是按照職業(yè)類別逐漸建立的，農(nóng)民、自我雇傭者等一直都沒有任何公共養(yǎng)老金。1945年日本戰(zhàn)敗時，國民經(jīng)濟大倒退，直到1955年才恢復(fù)到戰(zhàn)前水平，此后經(jīng)濟開始起飛。1961年政府提出，要把日本變成一個全體國民都享有公共養(yǎng)老金的國家。

提出這一目標(biāo)的背景是，1960年日本和美國簽訂《美日安保條約》，引發(fā)“安保斗爭”，政治動蕩。新首相池田勇人提出“日本人應(yīng)該把注意力從政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)到經(jīng)濟領(lǐng)域，在十年把收入增加2倍，叫做‘收入倍增計劃”。實際上七年就實現(xiàn)了“收入倍增”目標(biāo)，經(jīng)濟的穩(wěn)定增長使稅收收入年年增加?；趯ξ磥斫?jīng)濟增長的預(yù)期，決定利用新增加的收入建立國民養(yǎng)老金制度（日本稱為“國民年金”）。

《財經(jīng)》：國民養(yǎng)老金的保險費應(yīng)該收多少才合適？這是許多國家在設(shè)計養(yǎng)老金制度時面臨的一大難題。

高山：當(dāng)時日本認(rèn)為，最重要的事情是讓每個人都繳費，先把制度建立起來。每個人每月繳費100日元，到60歲為止，繳滿25年，65歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。也允許從60歲就開始領(lǐng)取，只是相應(yīng)的待遇會被削減?？傊趪邑斦椭?，日本的國民養(yǎng)老金制度以較低的保費來運營，待遇水平也相對很低。考慮到當(dāng)時有許多人在60歲之前無法繳費滿25年，于是又制定了過渡性政策，對于在1961年時點已經(jīng)50歲、如果繳費年數(shù)滿10年，或者在1961年時點已經(jīng)40歲、繳費年數(shù)滿20年，也可以開始領(lǐng)取。

對于中國目前的養(yǎng)老金制度狀況來說，最重要的任務(wù)似乎是，把公共養(yǎng)老金制度中的個人賬戶轉(zhuǎn)變成現(xiàn)收現(xiàn)付制，以確保全體國民基本生活的安全。圖/人民視覺

《財經(jīng)》：對于那些在60歲之前，可能達(dá)到的最大繳費年數(shù)不足10年的人，怎么辦呢？

高山：國家建立了過渡性的“老齡福祉年金”制度，財源全部來自財政。

另外，在財產(chǎn)鑒定的基礎(chǔ)上給70歲以上的老年人也發(fā)放“老齡福祉年金”，最初每月1000日元，后來隨著經(jīng)濟增長而不斷提高，到1973年漲到了每月5000日元。由于這些老年人的數(shù)量逐年遞減，現(xiàn)在已經(jīng)接近于零了，因此只在最初階段需要一定的財政支出，沒有太大的負(fù)擔(dān)。這個制度是日本獨有的。在高經(jīng)濟增長期，工人工資每年都增長10%，而有一部分老年人卻與這種收入增長之間幾乎沒有任何聯(lián)系，所以當(dāng)時的政治主張是：“這些老年人太可憐了，應(yīng)該把經(jīng)濟增長的成果分給他們一些?！?/p>

《財經(jīng)》：日本從1971年開始發(fā)放國民養(yǎng)老金，由于繳費水平很低，待遇水平也低，后來是怎么提高起來的？

高山：最初確實待遇很低，但是國民年金的待遇不能低于非繳費的“老齡福祉年金”的待遇。于是國民不斷地要求政府增加補貼，要使國民養(yǎng)老金的待遇水平與企業(yè)的退休人員相同。借著經(jīng)濟高增長的勢頭，待遇水平不斷提高，1973年夫婦二人合計每月5萬日元。當(dāng)時著手這件事的首相田中角榮說，日本已經(jīng)是一個富裕國家了，其標(biāo)志之一應(yīng)該是公共養(yǎng)老金的待遇達(dá)到了能保障全體老年人都能體面地生活下去水平。

全國統(tǒng)籌有利于公共養(yǎng)老金制度的穩(wěn)定

《財經(jīng)》：從1971年起，國民養(yǎng)老金領(lǐng)取者人數(shù)急劇增長，待遇水平也在迅速增高，最終有可能超過繳費總額。

高山：當(dāng)時，日本正處于高經(jīng)濟增長期，政府收入充裕。大家覺得應(yīng)該讓低收入群體也享受到高經(jīng)濟增長的成果，因此提出為農(nóng)民提供與企業(yè)職工相同水平的養(yǎng)老金待遇。隨著快速的城市化，農(nóng)村的年輕人越來越多地到城市去工作，成了另外的厚生年金和公務(wù)員年金的參保者，這樣領(lǐng)取者人數(shù)、支付數(shù)額都在不斷增長，繳費者人數(shù)卻在減少。這樣，我們很快就意識到這個制度的財政會變成赤字。后來高經(jīng)濟增長結(jié)束，來自國家財政幫助也不可能再增加了。進(jìn)入上世紀(jì)80年代后，解決國民養(yǎng)老金的可持續(xù)性問題成了日本的一大社會問題。

《財經(jīng)》：如何解決這個問題呢？

高山：厚生省從1982年開始著手設(shè)計方案，把國民養(yǎng)老金統(tǒng)籌范圍擴大到全體國民，用覆蓋城鎮(zhèn)雇員的收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老金制度的一部分繳費來支援國民養(yǎng)老金。盡管一開始很多雇員不情愿，但是最終還是被說服了，改革方案在國會也順利通過了。從1986年開始，國民養(yǎng)老金制度的統(tǒng)籌范圍擴大到了全體公共養(yǎng)老金制度的參保者，這樣通過全民共濟，讓城鎮(zhèn)幫助農(nóng)村，把底兜住，避免了國民養(yǎng)老金制度的破產(chǎn)。

《財經(jīng)》：日本公務(wù)員的公共養(yǎng)老金制度過去一直是獨立的，為什么近年來與企業(yè)的制度并軌了？

高山：公務(wù)員的養(yǎng)老金制度一直是獨立運營的，沒有財政赤字問題。過去，公務(wù)員養(yǎng)老金的替代率非常高，令企業(yè)雇員們羨慕不已。

不過那時公眾認(rèn)為，公務(wù)員確實發(fā)揮了優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)力，為日本經(jīng)濟的高增長作出了卓越的貢獻(xiàn)。但是，上世紀(jì)90年代初泡沫破裂后，公務(wù)員喪失了引領(lǐng)增長的領(lǐng)導(dǎo)力，在工作中也沒有什么新創(chuàng)意，還出現(xiàn)一些貪污腐敗事件，有些人甚至都不好好工作。因此，國民普遍要求，讓公務(wù)員繼續(xù)領(lǐng)取高待遇的理由已經(jīng)不存在了，應(yīng)該把公務(wù)員的養(yǎng)老金待遇降低到與企業(yè)相同的水平。2015年實施了養(yǎng)老金制度并軌，現(xiàn)在公務(wù)員與企業(yè)雇員在繳費和待遇規(guī)則上已經(jīng)沒有任何差別了。

《財經(jīng)》：公共養(yǎng)老金制度并軌是社會公平的體現(xiàn)。從中國的經(jīng)驗看，在推行全國統(tǒng)籌過程中存在各種阻力，例如，效益好、繳費率低的省市不愿意支援落后地區(qū)。

高山：公共養(yǎng)老金制度從開始繳費到領(lǐng)取結(jié)束，與一個人一生中60年甚至近100年的基本生活穩(wěn)定相關(guān)聯(lián)。在這么長的時間內(nèi)，不可避免地、同時也常是難以預(yù)料地會發(fā)生地區(qū)間、行業(yè)間等的興衰更迭。把時間拉長，從萬世的國泰民安來看，全國統(tǒng)籌將有利于制度的穩(wěn)定，每個參保人、每個參保地區(qū)都能從這個公平的統(tǒng)一的制度中獲益。

高山憲之

如何確保公共養(yǎng)老金制度可持續(xù)？

《財經(jīng)》：1970年日本老年人口比例達(dá)到了7%，到1994年比例已經(jīng)超過了14%，和現(xiàn)在中國差不多。在這種情況下，如何維持養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性？?

高山：提高繳費率是有效的，但是現(xiàn)在日本沒有再繼續(xù)提高的余地了。我們把各種辦法都考慮了，最后可用的就只剩下用自動平衡機制來降低待遇這一個措施。有少部分人堅決反對這個辦法，新聞媒體等大量報道了贊成派和反對派的觀點。最終，自動平衡機制作為基本原則獲得了多數(shù)國民的理解。盡管未來會出現(xiàn)待遇水平降得過多的問題，但是，目前養(yǎng)老金待遇處于過高的狀態(tài)，可以降低?？傊F(xiàn)在需要首先解決的問題是制度的可持續(xù)性，最重要的是開始實施這個措施。采用的辦法是名義待遇水平暫且不降，但是在未來的30年里，實際待遇水平會下降。

現(xiàn)在日本每人每月國民養(yǎng)老金6.5萬日元，假設(shè)經(jīng)濟不增長、工資不變、物價不變的話，在自動平衡機制下，未來的30年后會降到約4萬日元。這是假定一個人從20歲到60歲，繳費為40年時的狀況。如果這個人的繳費年數(shù)增加到45年的話，待遇就可以增加。所以現(xiàn)在正在考慮以延長繳費年數(shù)的方式來緩解待遇下降問題，甚至是延長到70歲。

《財經(jīng)》：通過延長工作年限、延長繳費的方式，確實可以保持或提高養(yǎng)老金水平，但是國民未必接受。

高山：我們把各種選項告知大家，請大家根據(jù)自己的情況去調(diào)節(jié)，不能強迫所有的人都必須延遲退休到65歲或70歲。因為必然會有一部分人無法延長就業(yè)或繳費年數(shù)，那就只能接受待遇水平的下降。但是，多數(shù)人是能延遲退休的?，F(xiàn)在日本養(yǎng)老金的繳費年齡上限是70歲。我已經(jīng)72歲了，還在工作。

《財經(jīng)》：對于日本曾大幅度提高公共養(yǎng)老金待遇的問題，您如何評論？

高山：當(dāng)初我們發(fā)現(xiàn)一些社會群體（退休的老年人）被遺漏孤立，太可憐了。無視這種社會狀況不是一個健康社會應(yīng)有的態(tài)度，于是多次大幅度提高了養(yǎng)老金的給付水平。當(dāng)時政府的財政收入在快速增長，有大量盈余，所以沒什么反對者。而且在高度經(jīng)濟增長期，大家都以為高經(jīng)濟增長會一直持續(xù)下去，幾乎沒有人預(yù)想到未來物價和名義工資會下降、實際利息率會變成零、家庭不愿生育。直到上世紀(jì)90年代經(jīng)濟泡沫破滅后，大家才感到不能照過去那樣做了。

現(xiàn)在我們明白了，過去把待遇提得過高了，但是當(dāng)時提高是合理的，唯一的錯誤是對未來的錯誤預(yù)判。但是，人類對未來的預(yù)測能力是有限的。實際上，我們到現(xiàn)在也無法準(zhǔn)確預(yù)測50年以后會是什么樣。

《財經(jīng)》：中國也一樣。在上世紀(jì)60年代末，沒有誰預(yù)料到50年后的今天中國會如此富裕。

高山：盡管在制定政策時需要謹(jǐn)慎，但是在無法正確地預(yù)測未來的情況下，我們只能根據(jù)環(huán)境的變化及時進(jìn)行調(diào)整，適應(yīng)新環(huán)境。

“保障中產(chǎn)階層老年生活的安定”

《財經(jīng)》：從一個養(yǎng)老金經(jīng)濟學(xué)家的角度看，到底什么樣的養(yǎng)老金待遇水平是“適當(dāng)”的？

高山：公共養(yǎng)老金制度的核心是解決中產(chǎn)階層的消費平滑問題（consumption smoothing），不是防止貧困。通常也會把防止低收入群體的貧困作為公共養(yǎng)老金制度的一個部分設(shè)計進(jìn)來，但這不是最重要內(nèi)容，因為光靠公共養(yǎng)老金制度解決貧困是不夠的。另外，防止貧困的問題還可以依靠最低生活保障等制度，不一定必須要建立公共養(yǎng)老金制度。所以，待遇水平的“適當(dāng)性”（adequacy），指的是中產(chǎn)階層的待遇水平是否適當(dāng)。

高收入階層通常可以把自己照顧得很好，所以也不是公共養(yǎng)老金制度關(guān)心的主要對象。從根本上來講，公共養(yǎng)老金制度是一個為保障中產(chǎn)階層老年生活的安定而建立的制度。這部分人是社會中的大多數(shù)，如果他們生活安穩(wěn)，就可以避免社會動亂。

《財經(jīng)》：具體而言，公共養(yǎng)老金制度應(yīng)該提供多高的待遇才適當(dāng)？中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇水平很低，如何能提高？

高山：不存在一個固定的數(shù)值，因為每個國家養(yǎng)老金的歷史都不同，總體來看就是一個國家的大多數(shù)國民達(dá)成一致的水平。

中國的財政收入來源主要是間接稅，此時低收入者的納稅負(fù)擔(dān)比高收入者相對高。因此可以把他們繳納的間接稅看成是給公共養(yǎng)老金制度的繳費，從而提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇水平。

《財經(jīng)》：有中國學(xué)者提出，把中國現(xiàn)行的繳費型的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全部取消，建立一個僅靠一般稅收籌資的全體國民待遇都相同的普惠型公共養(yǎng)老金制度。您是否認(rèn)同這種觀點？

高山：與用一般稅收提供相比，用繳費制提供的話，參保人在退休時會覺得自己領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇來自于過去的貢獻(xiàn)，而不是別人的繳費，心里會覺得更踏實。從世界范圍看，大多數(shù)國民會更愿意公共養(yǎng)老金用繳費型的待遇與繳費相關(guān)聯(lián)的制度，而不是全靠一般稅收籌資的定額待遇制度。

《財經(jīng)》：如何看待商業(yè)養(yǎng)老保險？

高山：對中、低收入者來說，公共養(yǎng)老金是最重要的，他們與商業(yè)養(yǎng)老保險沒有關(guān)系。對于政府的政策制定者來說，最優(yōu)先需要保障的是公共養(yǎng)老金的可持續(xù)性。在提供自愿參保的商業(yè)養(yǎng)老金保險之前，先建立一個全社會范圍的互助共濟系統(tǒng)，以確保全體國民基本生活的安全是非常重要的。

如何保證公共養(yǎng)老金制度改革成功？

《財經(jīng)》：對于公共養(yǎng)老金是實行積累制，還是實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，中國財政金融學(xué)界和養(yǎng)老保障學(xué)界也有爭論，您對此有何評價？

高山：對于中國目前的養(yǎng)老金制度狀況來說，最重要的任務(wù)似乎是，把公共養(yǎng)老金制度中的個人賬戶轉(zhuǎn)變成現(xiàn)收現(xiàn)付制，以確保全體國民基本生活的安全?，F(xiàn)收現(xiàn)付制的理念是，全社會相互幫助，大家都把錢拿出來，放在一起，從而保障全體國民老年生活的安穩(wěn)。

一些人對資本市場情有獨鐘，他們可以拿自己的錢到那里去，不要千方百計地把別人的錢也搞到資本市場上去。把保障百姓基本生活的公共養(yǎng)老金用積累制去運營，要非常小心。加拿大和澳大利亞養(yǎng)老基金投資很成功，是因為它們做到了把政治權(quán)力的干涉完全排除在外。中國如果能建立起一個不受政治干涉的投資機制，應(yīng)該也能有一定的收益。問題是能做到這一點嗎？日本在這方面并不成功，有深刻教訓(xùn)。

《財經(jīng)》：對中國來說，日本的養(yǎng)老金制度改革很有啟發(fā)意義。在您看來，保障日本養(yǎng)老金制度改革成功的最重要的因素是什么？

高山：保障日本養(yǎng)老金制度各次改革成功的最重要的因素是日本擁有無私的、卓越的、有強烈責(zé)任感的養(yǎng)老金制度設(shè)計者，他們?yōu)槿毡驹O(shè)計出了有遠(yuǎn)見、有說服力并切實可行的改革方案。對于公共養(yǎng)老金改革來說，多數(shù)人通常無法弄清未來會是什么樣，該怎么辦才好，國家需要有這些專家做出改革設(shè)計，并用盡可能簡單的、讓普通國民容易明白的方式，把未來五年、十年或更長時期養(yǎng)老金的狀況會是怎樣，應(yīng)該如何改革才有效等內(nèi)容解釋清楚，從而解除國民的擔(dān)憂、改變國民的心態(tài)。

日本所實施的每一次養(yǎng)老金改革，都會有各種各樣的觀點和大量的討論，包括一些激烈尖銳的辯論。每項改革提案都有詳細(xì)的解釋和說明，都是在非常充分地討論的基礎(chǔ)上達(dá)成一致，一步一步地向前推進(jìn)。

《財經(jīng)》：那么，公共養(yǎng)老金改革中應(yīng)該優(yōu)先哪些目標(biāo)？對于中國來說，什么是最重要的問題？

高山：各個國家因國情不同，各個政策目標(biāo)的優(yōu)先順序不同。有的國家待遇水平的適當(dāng)性是最重要的，有的則是制度的長期可持續(xù)性是最重要的。在日本公共養(yǎng)老金制度的維護(hù)過程中，財政的長期可持續(xù)性曾經(jīng)是第一重要的政策目標(biāo)。現(xiàn)在，這個問題已經(jīng)得到解決，日本關(guān)注的焦點已經(jīng)變成待遇的適當(dāng)性了。

我對中國養(yǎng)老金制度的研究是從2002年開始的，但是對中國人的文化、世界觀等的理解還非常缺乏。中國的公共養(yǎng)老金制度面臨一系列挑戰(zhàn)，包括擴大覆蓋面、改善制度實施等，優(yōu)先順序需要根據(jù)問題的重要程度來安排。要提出一系列的改革方案，必須了解中國公共養(yǎng)老金制度改革的動機是什么，最重要的政策目標(biāo)是什么，政府提出的養(yǎng)老金政策的目標(biāo)能否得到國民的認(rèn)可？

（感謝王新梅博士為本采訪提供幫助;編輯：蘇琦）