國(guó)家財(cái)政管理體制是規(guī)范中央政府與地方政府之間財(cái)政關(guān)系的法律制度安排。在中國(guó)古代財(cái)政史上，唐代的國(guó)家財(cái)政管理體制具有獨(dú)特的歷史地位。唐代前期實(shí)行的“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制，是中國(guó)古代第一個(gè)法制規(guī)范相當(dāng)齊備的高度中央集權(quán)的國(guó)家財(cái)政管理體制;唐代后期實(shí)行的“劃分收支，分級(jí)管理”體制，則是中國(guó)古代第一個(gè)地方財(cái)政收支掛鉤，成為真正意義的一級(jí)財(cái)政主體的國(guó)家財(cái)政管理體制。唐代前后期實(shí)行的不同國(guó)家財(cái)政管理體制，對(duì)國(guó)家治理的影響也不同。本文擬略論唐代前期的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政體制的基本內(nèi)涵，以及該體制對(duì)國(guó)家治理的影響。

一、唐代前期“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政管理體制的法制形式

作為大一統(tǒng)的王朝，唐朝前期實(shí)行的是高度中央集權(quán)的政治體制。與此相應(yīng)，財(cái)政上實(shí)行高度中央集權(quán)的財(cái)政管理體制。唐朝前期的這種財(cái)政管理體制，借用現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的概念，可以稱為“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制。

“統(tǒng)收統(tǒng)支”是當(dāng)代中國(guó)曾經(jīng)實(shí)行過(guò)的一種主要用于規(guī)范中央與地方的財(cái)政收支關(guān)系的管理體制。其基本內(nèi)涵是：財(cái)政收支的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、辦法等都由中央統(tǒng)一制定，地方組織的一切收入全部歸屬中央支配;地方所需要的支出由中央核撥，支出結(jié)余全部歸屬中央。其本質(zhì)特征，一是國(guó)家財(cái)政收支的支配權(quán)高度集中在中央，二是地方政府因收支不掛鉤而不是真正意義上的一級(jí)財(cái)政主體。根據(jù)有關(guān)史實(shí)判斷，筆者認(rèn)為唐朝前期國(guó)家財(cái)政管理體制符合“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制這一概念的基本內(nèi)涵。

（一）唐代前期“統(tǒng)收”的法制形式

唐代前期“統(tǒng)收”的法制形式，主要表現(xiàn)為租庸調(diào)、地稅和稅錢 按，稅錢，學(xué)界多稱為戶稅。其實(shí)，從國(guó)家稅法的法律用語(yǔ)考察，無(wú)論是唐朝前期或者是兩稅法時(shí)期，“戶稅”只是俗語(yǔ)，“稅錢”才是法律用語(yǔ)，是該稅種的正式名稱。參見(jiàn)陳明光：《“法言法語(yǔ)”與唐代的“稅錢”“戶稅”》，武漢大學(xué)中國(guó)三至九世紀(jì)研究所編：《魏晉南北朝隋唐史資料》第四十二輯，上海古籍出版社2020年版，第135-142頁(yè)。 等國(guó)家稅法的立法權(quán)和司法權(quán)都集中在中央。租庸調(diào)制首次頒布于武德二年（619），經(jīng)過(guò)多次的修訂，形成開元二十五年（737）頒行的《賦役令》。 參見(jiàn)天一閣博物館等：《天一閣藏明鈔本天圣令校證（附唐令復(fù)原研究）》下冊(cè)，中華書局2006年版，第264-266、268-275頁(yè)。 地稅首次頒布于貞觀二年（628），后來(lái)也有過(guò)修訂。開元二十七年（739）修成的行政法典《唐六典》收錄了租庸調(diào)、地稅和稅錢的主要稅制內(nèi)容，明確規(guī)定稅收立法權(quán)由中央尚書省戶部的戶部司掌握。其中，租庸調(diào)和地稅采用中央制定的統(tǒng)一稅率，直接限定了每個(gè)丁男和每畝田地的名義稅負(fù)。稅錢則由中央實(shí)行全國(guó)稅負(fù)總量控制。永徽年間頒行的《唐律疏議》，針對(duì)納稅主體和征稅主體的稅務(wù)違章都有量刑規(guī)定，從司法的角度強(qiáng)調(diào)了對(duì)“統(tǒng)收”原則的維護(hù)。例如，針對(duì)作為征稅主體的官員，律文規(guī)定：“諸差科賦役違法及不均平，杖六十。若非法而擅賦斂，及以法賦斂而擅加益，贓重入官，計(jì)所擅坐贓論;入私者，以枉法論;至死者加役流?！?（唐）長(zhǎng)孫無(wú)忌等撰，劉俊文點(diǎn)校：《唐律疏議》卷一三《戶婚律》，中華書局1983年版，第251頁(yè)。 對(duì)此，“疏議”解釋說(shuō)：

依《賦役令》：“每丁，租二石;調(diào)、絹二丈，綿三兩，布輸二丈五尺，麻三斤;丁役二十日?！贝耸敲磕暌苑ㄙx斂，皆行公文，依數(shù)輸納。若臨時(shí)別差科者，自依臨時(shí)處分。如有不依此法而擅有所征斂，或雖依格、令、式而擅加益，入官者，總計(jì)贓至六匹，即是重于杖六十，皆從“坐贓”科之……稱“入私”，不必入己，但不入官者，即為入私。（唐）長(zhǎng)孫無(wú)忌等撰，劉俊文點(diǎn)校：《唐律疏議》卷一三《戶婚律》，第252頁(yè)。

總之，在“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制下，地方政府除了嚴(yán)格依照國(guó)家稅法組織稅收，沒(méi)有任何可以自主征收的合法收入。

（二）唐代前期“統(tǒng)支”的法制形式

“統(tǒng)支”的主要表現(xiàn)，是每年全國(guó)各級(jí)軍政部門的財(cái)政支出項(xiàng)目和支出計(jì)劃都由中央規(guī)劃安排，下達(dá)地方政府執(zhí)行。其法制形式集中地體現(xiàn)在《唐六典》之中。按該書卷三記載，“統(tǒng)支”的最高財(cái)政主管部門是尚書省戶部屬下倉(cāng)部、金部和度支這三個(gè)司。倉(cāng)部、金部負(fù)責(zé)制定各級(jí)軍政部門財(cái)政支出的支出標(biāo)準(zhǔn)。度支司則“掌支度國(guó)用、租賦少多之?dāng)?shù)，物產(chǎn)豐約之宜，水陸道路之利，每歲計(jì)其所出而支其所用”， （唐）李林甫等撰，陳仲夫點(diǎn)校：《唐六典》卷三“度支郎中員外郎”條，中華書局1992年版，第80頁(yè)。 即負(fù)責(zé)編制和下達(dá)全國(guó)的財(cái)政年度支出計(jì)劃，并據(jù)以安排全國(guó)收入稅物的統(tǒng)一調(diào)配。

不同于現(xiàn)代財(cái)政調(diào)配的對(duì)象絕大部分是貨幣，唐朝前期財(cái)政調(diào)配的主要是糧食、布帛等實(shí)物稅。度支的調(diào)配原則是：“凡物之精者與地之近者以供御，（謂支納司農(nóng)、太府、將作、少府等物。）物之固者與地之遠(yuǎn)者以供軍。（謂支納邊軍及諸都督、都護(hù)府。）” （唐）李林甫等撰，陳仲夫點(diǎn)校：《唐六典》卷三“度支郎中員外郎”條，第80頁(yè)。 對(duì)此，杜佑在《通典·賦稅下》記載的天寶計(jì)賬是有力的文獻(xiàn)佐證，他寫道：

按天寶中天下計(jì)帳……其度支歲計(jì)，粟則二千五百余萬(wàn)石，（三百萬(wàn)折充絹布，添入兩京庫(kù)。三百萬(wàn)回充米豆，供尚食及諸司官?gòu)N等料，并入京倉(cāng)。四百萬(wàn)江淮回造米轉(zhuǎn)入京，充官祿及諸司糧料。五百萬(wàn)留當(dāng)州官祿及遞糧。一千萬(wàn)諸道節(jié)度軍糧及貯備當(dāng)州倉(cāng)。）布絹綿則二千七百余萬(wàn)端屯匹（千三百萬(wàn)入西京，一百萬(wàn)入東京，千三百萬(wàn)諸道兵賜及和糴，并遠(yuǎn)小州使充官料郵驛等費(fèi)。）錢則二百余萬(wàn)貫。（百四十萬(wàn)諸道州官課料及市驛馬，六十余萬(wàn)添充諸軍州和糴軍糧。） （唐）杜佑：《通典》卷六《食貨志六》，中華書局1988年版，第111頁(yè)。

度支司編制和下達(dá)全國(guó)“統(tǒng)支”年度計(jì)劃也采取法制形式。其法定程序，先是依法自下而上地采集各級(jí)軍政部門的支出需求信息，此即“八月都帳”制度。按規(guī)定，各級(jí)軍政部門須于每年八月上旬向度支申報(bào)本部門當(dāng)年的財(cái)政結(jié)余，以及下一年度的財(cái)政開支預(yù)計(jì); 參見(jiàn)李錦繡：《唐代財(cái)政史稿》（上卷）第一分冊(cè)，北京大學(xué)出版社1995年版，第27-29頁(yè)。 然后對(duì)“八月都帳”加以匯總，根據(jù)歲入的可能和支出緩急做出統(tǒng)籌安排;最后以“旨符”的公文形式下達(dá)各地。出土的唐朝文書《儀風(fēng)三年度支奏抄》就是珍貴的實(shí)物證據(jù)。 參見(jiàn)[日]大津透著，蘇哲譯：《唐律令國(guó)家的預(yù)算——儀鳳三年度支奏抄·四年全金部旨符試釋》，《敦煌研究》，1997年第2期;李錦繡：《唐代財(cái)政史稿》（上卷）第一分冊(cè)，第30-36頁(yè)。 由于每年的“旨符”須逐項(xiàng)逐州抄寫，人力物力耗費(fèi)巨大，開元二十四年（736）三月，戶部尚書、同中書門下李林甫上書建議加以改革。他說(shuō)：

租庸、丁防、和糴、雜支、春彩、稅草諸色旨符，承前每年一造。據(jù)州府及諸司計(jì)，紙當(dāng)五十余萬(wàn)張，仍差百司抄寫，事甚勞煩。條目既多，計(jì)檢難遍，緣無(wú)定額，支稅不常，亦因此涉情，兼長(zhǎng)奸偽。臣今與采訪使朝集使商量，有不穩(wěn)便于人，非當(dāng)土所出者，隨事沿革，務(wù)使允便，即望人知定準(zhǔn)，政必有常。編成五卷以為常行旨符。省司每年但據(jù)應(yīng)支物數(shù)，進(jìn)書頒行。每州不過(guò)一兩紙，仍附驛送。 （宋）王溥：《唐會(huì)要》卷五九《度支員外郎》，中華書局1955年版，第1020頁(yè)。

經(jīng)玄宗批準(zhǔn)，此后 “統(tǒng)支”年度計(jì)劃的下達(dá)，就改為常規(guī)性的《度支長(zhǎng)行旨》五卷按，《新唐書》卷五八《藝文志二》“刑法類”著錄有“《度支長(zhǎng)行旨》五卷”（中華書局1975年版，第1497頁(yè)）。加上度支當(dāng)年另外編制的少數(shù)“旨條”相結(jié)合的形式。

開元天寶年間的邊軍軍費(fèi)，是唐朝前期的大宗財(cái)政支出項(xiàng)目之一，是“統(tǒng)支”的典型事例?！锻ǖ洹肪硪黄叨吨菘さ洹ば蚰肯隆酚涊d，開元天寶年間，“大凡鎮(zhèn)兵四十九萬(wàn)人，戎馬八萬(wàn)余匹。每歲經(jīng)費(fèi)：衣賜則千二十萬(wàn)匹段，軍倉(cāng)則百九十萬(wàn)石，大凡千二百十萬(wàn)”。 （唐）杜佑：《通典》卷一七二《州郡二·序目下》，第4479頁(yè)。 《通典·賦稅下》天寶度支計(jì)賬也有每年供給邊軍人馬糧料上千萬(wàn)石的安排。 參見(jiàn)（唐）杜佑：《通典》卷六《食貨志六》，第111頁(yè)。 按《唐六典》規(guī)定：“凡天下邊軍，皆有支度之使，以計(jì)軍資、糧仗之用。每歲所費(fèi)，皆申度支而會(huì)計(jì)之，以《長(zhǎng)行旨》為準(zhǔn)。（支度使及軍州，每年終，各具破用、見(jiàn)在數(shù)，申金部、度支、倉(cāng)部勘會(huì)。）”（唐）李林甫等撰，陳仲夫點(diǎn)校：《唐六典》卷三“度支郎中員外郎”條，第81頁(yè)。 可見(jiàn)“支度使”執(zhí)行的是度支司下達(dá)的《長(zhǎng)行旨》開支計(jì)劃，并接受中央財(cái)政部門的審計(jì)。敦煌出土的《唐天寶四載河西豆盧軍和糴會(huì)計(jì)牒》在記錄和糴糧食總數(shù)之后，寫道：“其斛斗收附去載冬季軍倉(cāng)。載支糧賬，經(jīng)支度勾，并牒上金部、比部、度支訖?！?參見(jiàn)[日]池田溫著，龔澤銑譯：《中國(guó)古代籍帳研究》，錄文第211件，中華書局2007年版，第321頁(yè)。 這證明邊軍的財(cái)政開支處于尚書戶部和刑部之比部的共同監(jiān)督之下。

（三）有關(guān)唐代前期“統(tǒng)支”的兩個(gè)問(wèn)題

第一，關(guān)于稅物調(diào)配的留當(dāng)?shù)?、留州。從上引天寶度支?jì)賬可以看出，度支對(duì)全國(guó)稅物的調(diào)配，從中央的角度看，有上供、留當(dāng)?shù)?、留州三種方式;若以州為單位則可歸納為留州與外配兩大類。這種調(diào)配旨在避免實(shí)物稅征收之后若統(tǒng)一逐級(jí)上繳再統(tǒng)一下?lián)芩斐傻摹皠跓?，即大大增加?cái)政調(diào)配成本。無(wú)論是留當(dāng)?shù)肋€是留州的稅物，其支配權(quán)仍然集中在中央。正如上文已說(shuō)明的，中央以各種法令和公文形式對(duì)留當(dāng)?shù)?、留州的稅物?shù)量及其支出加以制度規(guī)范和指標(biāo)限制。因此，留當(dāng)?shù)?、留州仍然屬于“統(tǒng)支”體制。 參見(jiàn)孫彩紅、陳明光：《唐宋財(cái)賦“上供、留使、留州”制度的異同》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004年第6期。 按唐令規(guī)定，各州稅物“若外配之后，損闕不充數(shù)，及增減廢置，入城鎮(zhèn)輸納早晚，須別回改者，度支申奏處分”。 天一閣博物館等：《天一閣藏明鈔本天圣令校證（附唐令復(fù)原研究）》下冊(cè)，第391-392頁(yè)。 “別回改”是對(duì)稅物外調(diào)計(jì)劃的臨時(shí)調(diào)整，權(quán)限也由度支掌握。

第二，關(guān)于“且申且給”和“先用后申”。對(duì)于地方一旦發(fā)生超出“統(tǒng)支”年度常規(guī)安排的臨時(shí)性支出需求，唐中央通常采取“待報(bào)而后給”的方式。例如，災(zāi)后賑濟(jì)。唐朝前期規(guī)定由各州司倉(cāng)參軍管理以地稅為倉(cāng)糧來(lái)源的義倉(cāng)，“以備兇年”，“將為賑貸，先申尚書，待報(bào)然后分給”。（唐）李林甫等撰，陳仲夫點(diǎn)校：《唐六典》卷三○《三府·督護(hù)·州縣官吏》，第748頁(yè)。

不過(guò)，唐朝前期《倉(cāng)庫(kù)令》也規(guī)定：“諸應(yīng)給公糧者，皆于隨近倉(cāng)給。其非應(yīng)給公糧，臨時(shí)須給者，在京申省，聽報(bào)乃給;外州者，且申且給?！薄爸T倉(cāng)庫(kù)給用，皆承尚書省符。其供給所須及在外軍事要須速須給，并諸州依《式》合給用，先用后申”。 天一閣博物館等：《天一閣藏明鈔本天圣令校證（附唐令復(fù)原研究）》下冊(cè)，第495頁(yè) 這是唐中央賦予地方軍政部門在特定條件下，其支出可以有一定的靈活性。但是只限于外州“臨時(shí)須給”公糧，以及宮廷、軍需的“須速須給”等情形， 并且必須符合既有的支出規(guī)范即“依《式》合給”。（唐）李林甫等撰，陳仲夫點(diǎn)校：《唐六典》卷三○《三府·督護(hù)·州縣官吏》，第748頁(yè)。 此外，開元二十八年（740）正月，玄宗下敕：“諸州水旱，皆待奏報(bào)然后賑給，道路悠遠(yuǎn)，往復(fù)淹遲，宜令給訖奏聞。” （宋）王溥：《唐會(huì)要》卷八八《倉(cāng)及常平倉(cāng)》，第1613頁(yè)。 可見(jiàn)無(wú)論是“且申且給”“先用后申”，還是“給訖奏聞”，都處于中央的法令制約之下，仍然是屬于“統(tǒng)支”體制下的支出行為。

二、唐朝前期“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政管理體制對(duì)國(guó)家治理的影響

唐朝前期“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制對(duì)國(guó)家治理的有利影響，最主要的可概括為以下三點(diǎn)。

第一，有利于中央運(yùn)用財(cái)政手段對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控。典型的事例，如開元二十五年（737）三月，玄宗下詔宣布實(shí)行“折納”新措施。敕稱：

關(guān)輔庸調(diào)，所稅非少，既寡蠶桑，皆資菽粟，常賤糶貴買，損費(fèi)逾深。又江淮苦變?cè)熘畡冢勇吩鲛D(zhuǎn)運(yùn)之弊，每計(jì)其運(yùn)腳，數(shù)倍加錢。今歲屬和平，庶物穰賤，南畝有十千之獲，京師同水火之饒。均其余以減遠(yuǎn)費(fèi)，順其便使農(nóng)無(wú)傷。自今以后，關(guān)內(nèi)諸州庸調(diào)資課，并宜準(zhǔn)時(shí)價(jià)變粟取米送至京，逐要支用。其路遠(yuǎn)處不可運(yùn)送者，宜所在收貯，便充隨近軍糧。其河南北有不通水利，宜折租造絹，以代關(guān)中調(diào)課。 （宋）宋敏求編，洪丕謨等點(diǎn)校：《唐大詔令集》卷一一一《關(guān)內(nèi)庸調(diào)折變粟米敕》，學(xué)林出版社1992年版，第531頁(yè)。按，“不通水利”，《唐六典》卷三“戶部郎中員外郎”條注文所引開元二十五年敕文為“不通水運(yùn)州”。參見(jiàn)（唐）李林甫等撰，陳仲夫點(diǎn)校：《唐六典》卷三“戶部郎中員外郎”條，第65頁(yè)。

按此規(guī)定，關(guān)內(nèi)諸州的課口把原來(lái)交納紡織品的庸、調(diào)改為折納粟米;河南、河北不通水運(yùn)之州的課口，把原來(lái)交納的租粟改為折納絹布。這一折納方案是基于關(guān)中平原與黃河下游地區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)不同而制定的。唐代關(guān)中平原的糧食種植業(yè)發(fā)達(dá)，家庭副業(yè)普遍為種麻織布，而非養(yǎng)蠶織絹;黃河下游地區(qū)雖然糧食種植業(yè)與蠶桑絲織業(yè)都相當(dāng)發(fā)達(dá)，但不通水運(yùn)之州運(yùn)輸笨重的租米入關(guān)會(huì)使稅收征管成本加重。實(shí)行新的折納方案之后，關(guān)內(nèi)和河南、河北諸州的眾多課口所交納的稅物，更多地可以取自自己生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品，大大減少了通過(guò)市場(chǎng)交換以獲得部分納稅“本色”而增加的實(shí)際稅負(fù)，顯然有利于促進(jìn)這些地區(qū)的不同優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

再如，開元年間完善了常平倉(cāng)制度?！短屏洹芬?guī)定：“歲豐則出錢加時(shí)價(jià)而糴之，不熟則出粟減時(shí)價(jià)而糶之，謂之常平倉(cāng)?！保ㄌ疲├盍指Φ茸?，陳仲夫點(diǎn)校：《唐六典》卷三○《三府·督護(hù)·州縣官吏》，第748-749頁(yè)。 開元七年（719）六月，玄宗下詔確定的常平錢管理制度為：“關(guān)內(nèi)、隴右、河南、河北、河?xùn)|五道，及荊、揚(yáng)、襄、河南、、綿、益、彭、蜀、資、漢、劍、茂等州，并置常平倉(cāng)。其本，上州三千貫，中州二千貫，下州一千貫。每糴，具本、利與正倉(cāng)賬同申。”（宋）王欽若等編撰：《冊(cè)府元龜》卷五○二《邦計(jì)部·常平》，臺(tái)北中華書局影印本，1967年，第6021頁(yè)。 可知常平倉(cāng)的運(yùn)營(yíng)本錢由國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一下?lián)?，由各州按中央下達(dá)的加價(jià)或減價(jià)指標(biāo)進(jìn)行糴糶操作，如同正倉(cāng)一樣接受中央的財(cái)務(wù)審計(jì)。常平倉(cāng)作為一項(xiàng)事關(guān)國(guó)家治理的“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政措施，如果運(yùn)營(yíng)得當(dāng)，可以較好地發(fā)揮保護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)安定的作用。

第二，有利于集中財(cái)力履行國(guó)家的公共職能，特別是履行對(duì)外防御職能。上述唐朝前期邊軍日常軍費(fèi)的統(tǒng)籌安排，特別是發(fā)生大規(guī)模戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)巨額戰(zhàn)費(fèi)的供給和繁重的后勤保障，都有賴于“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制的運(yùn)行。例如，唐肅宗主持平定安史之亂時(shí)，陸贄對(duì)德宗說(shuō)：“緣邊之備猶在，加以諸牧有馬，每州有糧，故肅宗得以為資?！保ㄌ疲╆戀椫?，王素點(diǎn)校：《陸贄集》卷一一《論關(guān)中事宜狀》，中華書局2006年版，第339-340頁(yè)。

第三，有利于加強(qiáng)懲處財(cái)政收支中的貪贓枉法行為的政府治理。對(duì)此，《唐律疏議》有不少刑律規(guī)定。例如，前引《唐律疏議》卷一三《戶婚律》關(guān)于“若非法而擅賦斂，及以法賦斂而擅加”的律文和“疏議”的解釋，說(shuō)明唐律對(duì)官吏不依國(guó)家稅法，“擅有所征斂”，要以“坐贓論”或“枉法論”論處。再如，卷一五《廄庫(kù)律》規(guī)定：“諸有所輸及出給，而受給之官無(wú)故留難，不受不給者，一日笞五十，三日加一等，罪止徒一年。門司留難者，亦準(zhǔn)此。若請(qǐng)輸后至，主司不依次第，先給先受者，笞四十。”對(duì)此，“疏議”解釋說(shuō)：“有應(yīng)輸官之物及官物應(yīng)出給與人，而受物出給之官無(wú)故留難，不受不給者，一日笞五十，三日加一等，罪止徒一年。而受給門司留難者，亦準(zhǔn)受給官司之法，故云‘亦準(zhǔn)此。若請(qǐng)輸后至，官司不依次第先受給及請(qǐng)輸前至，后給受者，笞四十。” （唐）長(zhǎng)孫無(wú)忌等撰，劉俊文點(diǎn)校：《唐律疏議》卷一五《廄庫(kù)律》，第294頁(yè)。 這是對(duì)官吏在財(cái)政支出中違法行為的懲處規(guī)定。

必須指出，唐朝前期“統(tǒng)收統(tǒng)支”是以皇權(quán)為核心的高度中央集權(quán)的國(guó)家財(cái)政管理體制。《唐六典》規(guī)定了皇帝發(fā)布命令的七種書面形式，其四為“發(fā)日敕”，“謂御畫發(fā)敕也”。其內(nèi)容包括“增減官員，廢置州縣，征發(fā)兵馬，除免官爵，授六品已下官，處流已上罪，用庫(kù)物五百段、錢二百千、倉(cāng)糧五百石、奴婢二十人、馬五十匹、牛五十頭、羊五百口已上則用之”。 （唐）李林甫等撰，陳仲夫點(diǎn)校：《唐六典》卷九“中書令”條，第274頁(yè)。 這說(shuō)明達(dá)到一定數(shù)額的每筆財(cái)政支出必須獲得皇帝的書面批準(zhǔn)。再如，唐令規(guī)定，度支編制下一年度的財(cái)政支出預(yù)算計(jì)劃之后，必須于當(dāng)年“十月三十日前奏訖”， 天一閣博物館等：《天一閣藏明鈔本天圣令校證（附唐令復(fù)原研究）》下冊(cè)，第391頁(yè)。 即最終要經(jīng)皇帝審批。因此，若從財(cái)權(quán)分配的角度來(lái)看，唐朝前期“統(tǒng)支”的最高決策權(quán)掌握在皇帝手中。

這種以皇權(quán)為核心的高度中央集權(quán)的“統(tǒng)支”體制，在運(yùn)行中對(duì)國(guó)家治理最明顯的不利影響，是不利于調(diào)動(dòng)地方官員參與國(guó)家治理事務(wù)的積極性和主動(dòng)性。例如，在修建水利公共工程方面。《唐律疏議》卷一六《擅興律》規(guī)定：“諸有所興造，應(yīng)言上而不言上，應(yīng)待報(bào)而不待報(bào)，各計(jì)庸，坐贓論減一等。”對(duì)此《疏議》進(jìn)一步解釋說(shuō)：“修城郭，筑堤防，興起人功，有所營(yíng)造，依《營(yíng)繕令》：‘計(jì)人功多少，申尚書省聽報(bào)，始合役功?；虿谎陨霞安淮龍?bào)，各計(jì)所役人庸，坐贓論減一等。其庸倍論，罪止徒二年半?！保ㄌ疲╅L(zhǎng)孫無(wú)忌等撰，劉俊文點(diǎn)校：《唐律疏議》卷一六《擅興律》，第312-313頁(yè)。 這就會(huì)在突發(fā)嚴(yán)重水災(zāi)時(shí)延誤地方官員做出及時(shí)響應(yīng)，貽誤最佳救災(zāi)時(shí)機(jī)。據(jù)《新唐書》卷一二七《裴耀卿傳》載，裴耀卿出任宣州縣刺史時(shí)，“前此大水，河防壞，諸州不敢擅興役。耀卿曰：‘非至公也。乃躬護(hù)作役，未訖，有詔徙官。耀卿懼功不在，弗即宣，而撫巡飭厲愈急。堤成，發(fā)詔而去”。 《新唐書》卷一二七《裴耀卿傳》，第4452頁(yè)。 這一政績(jī)被當(dāng)?shù)厝恕傲⒈灥隆?，卻也暴露了“統(tǒng)支”體制在地方治理上存在的缺陷。再如，在賑災(zāi)方面。如上所述，唐朝前期對(duì)義倉(cāng)長(zhǎng)期實(shí)行“將為賑貸，先申尚書，待報(bào)，然后分給” （唐）李林甫等撰，陳仲夫點(diǎn)校：《唐六典》卷三○《三府·督護(hù)·州縣官吏》，第248頁(yè)。 的“統(tǒng)支”管理方式。因此，州縣長(zhǎng)官不能自主決定開倉(cāng)賑貸的時(shí)機(jī)。高宗上元初（674），員半千任武陟縣縣尉，“屬頻歲旱饑，勸縣令殷子良開倉(cāng)以賑貧餒，子良不從。會(huì)子良赴州，半千便發(fā)倉(cāng)粟以給饑人。懷州刺史郭齊宗大驚，因而按之。時(shí)黃門侍郎薛元超為河北道存撫使，謂齊宗曰：‘公百姓不能救之，而使惠歸一尉，豈不愧也！遽令釋之”?！杜f唐書》卷一九○中《文苑傳中·員半千》，中華書局1975年版，第5014頁(yè)。 這一按劾處理事件也暴露了“統(tǒng)支”體制在地方賑災(zāi)時(shí)存在的制度缺陷。當(dāng)時(shí)，通常采取由朝廷派出專使到受災(zāi)州縣主持開倉(cāng)賑濟(jì)的形式。儀鳳二年（677）五月，河南、河北旱災(zāi)，高宗下令派遣御史中丞崔謐等人分道存問(wèn)賑給。侍御史劉思立上疏說(shuō)：“今麥序方秋，蠶功未畢，三時(shí)之務(wù)，萬(wàn)姓所先。敕使撫巡，人皆悚忭，忘其家業(yè)，冀此天恩，踴躍參迎，必難抑止，集眾既廣，妨廢亦多，加以途程往還，兼之晨夕停滯。既緣賑給，須立簿書，本欲安存，卻成煩擾……望且委州縣賑給，待秋后閑時(shí)，出使褒貶。” （宋）王溥：《唐會(huì)要》卷七七《巡察按察巡撫等使》，第1412頁(yè)。 史稱：“疏奏，謐等遂不行?！薄杜f唐書》卷一九○中《文苑傳中·劉憲》，第5016頁(yè)。 這一特例同樣說(shuō)明“統(tǒng)支”體制在地方賑災(zāi)時(shí)存在著降低賑給的社會(huì)效益之弊。直到開元二十八年（740）玄宗才下令做出“給訖奏聞”的制度性調(diào)整。不過(guò)，從有關(guān)史實(shí)來(lái)看，各種官倉(cāng)的賑貸通常還是需要待皇帝下詔之后才能進(jìn)行， 例如，開元十二年（724）八月，玄宗下詔：“蒲、同兩州，自春偏旱，慮至來(lái)歲，貧下少糧。宜令太原倉(cāng)出十五萬(wàn)石米付蒲州，永豐倉(cāng)出十五萬(wàn)石米付同州，減時(shí)價(jià)十錢，糶與百姓。”天寶十四年（755）正月，“以歲饑乏故”，玄宗下詔：“宜于太倉(cāng)出糶一百萬(wàn)石，分付京兆府與諸縣糶，每升減于時(shí)價(jià)十文。河南府畿縣出三十萬(wàn)石，太原府出三十萬(wàn)石，滎陽(yáng)、臨汝等郡各出粟二十萬(wàn)石，河內(nèi)郡出米十萬(wàn)石，陜郡出米二萬(wàn)石，并每升減時(shí)價(jià)十文，糶與當(dāng)處百姓。”參見(jiàn)（宋）王欽若等編撰：《冊(cè)府元龜》卷一○五《帝王部·惠民第一》，第1259、1261頁(yè)。按，“升”為“斗”之誤。

* 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)古代財(cái)政體制變革與地方治理模式演變研究”（17ZDA175）的階段性成果。 賑貸往往不能及時(shí)救急。

總體上看，唐朝前期“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制對(duì)于國(guó)家治理的影響利大于弊。唐朝前期經(jīng)過(guò)貞觀之治、永徽之治，到開元之治，律、令、格、式等各類法制建設(shè)取得空前進(jìn)展，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)比較順暢有效，吏治長(zhǎng)期比較清明，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)從隋末唐初的凋敝逐漸發(fā)展至天寶年間的空前繁榮，社會(huì)秩序從隋末唐初的動(dòng)亂趨向長(zhǎng)期比較安定。唐朝前期國(guó)家治理取得的這些顯著成效，與建立“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政管理體制并且長(zhǎng)期有效地運(yùn)行是分不開的。