李雪凱

摘要：當(dāng)前我國常住人口的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%，城鎮(zhèn)發(fā)展整體上由普遍的規(guī)模增量外延擴張轉(zhuǎn)向利用增量調(diào)整結(jié)構(gòu)和優(yōu)化存量提質(zhì)改造并存。大部分城市建設(shè)活動從粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)向注重品質(zhì)的內(nèi)涵式更新提升，同時改善高速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遺留的生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施、市政設(shè)施等問題。城市更新將作為推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、提升城市人居環(huán)境品質(zhì)的重要抓手，在優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、完善城市功能、修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)等方面發(fā)揮長效作用。

關(guān)鍵詞：城市更新;必要性;更新建議

引言

城市是我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。城市作為“有機生命體”，從它產(chǎn)生的那一刻開始，就一直在更新，在不同的發(fā)展階段，表現(xiàn)形式有所不同。從“新陳代謝”到“有機更新”，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著各地實踐不斷深入，城市更新具有更為豐富的內(nèi)涵。

1城市更新的內(nèi)涵及方式

1.1城市更新的內(nèi)涵

城市更新是對城市中無法適應(yīng)和滿足現(xiàn)代城市發(fā)展的區(qū)域進(jìn)行必要的、有計劃的改造活動，城市更新的源頭是因為居住在城市中的人們隨著時代變化而對自身的居住環(huán)境、建筑物、生活等條件產(chǎn)生了不滿和新的期望。其核心是以人為本，從人的需求和時代發(fā)展要求出發(fā)，對城市功能、城市環(huán)境、城市運營能力、城市治理水平進(jìn)行多重的提升。細(xì)化到具體行動有舊城改造、老舊小區(qū)改造、城中村改造、城市修復(fù)、文化遺產(chǎn)保護(hù)等等，其更新改造的對象基本是因為時間問題、時代需求問題、發(fā)展需求問題而存在缺陷或現(xiàn)實價值極低的建筑或區(qū)域。城市更新的內(nèi)涵融入了城市發(fā)展的新理念，也是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支點，實施城市更新的最終目的是建設(shè)宜居城市、綠色城市、人文城市、智慧城市、韌性城市，并提高城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力。

1.2城市更新的必要性

在當(dāng)前社會，人民群眾對于美好生活需求日益增長的環(huán)境下，城市社會作為國家發(fā)展的引領(lǐng)者，是經(jīng)濟、政治等活動的中心，必須不斷自我更新成長以實現(xiàn)進(jìn)一步的優(yōu)化提升。從歐美國家發(fā)達(dá)國家發(fā)展經(jīng)驗來看，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%之后，城市中用地緊張、人口密集、資源分配不均、環(huán)境惡化等內(nèi)部問題矛盾就會相繼涌現(xiàn)，于是就到了城市更新必須開展的階段，以改善城市生活與環(huán)境并全面解決各種城市問題。我國正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要階段，城鎮(zhèn)化水平在2019年已經(jīng)達(dá)到了60.6%，一些發(fā)達(dá)地區(qū)早已超過了60%，已經(jīng)進(jìn)入城市更新全面開展的新階段，城市發(fā)展方式由增量擴張轉(zhuǎn)為存量更新，城市問題的出現(xiàn)注定城市不能再依靠開發(fā)空地、擴張建成區(qū)面積這樣的低質(zhì)量發(fā)展方式，而是必須通過現(xiàn)有用地內(nèi)部的優(yōu)化改造來實現(xiàn)更新?lián)Q代，提高城市運行效率。在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中明確提出實施城市更新行動，推動城市高質(zhì)量發(fā)展，努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。這也表明了我國已經(jīng)進(jìn)入了全面深化發(fā)展的重要階段，在社會主義現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟新常態(tài)等多元局面的建設(shè)推進(jìn)對城市社會的發(fā)展提出了新的要求。而城市更新將會是補齊城市短板、重構(gòu)區(qū)域活力、優(yōu)化生活環(huán)境、升級基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要手段，是社會主義現(xiàn)代化推進(jìn)的一大戰(zhàn)略。

2實施城市更新的建議

2.1注重中心城區(qū)的功能提升

當(dāng)城市從增量規(guī)劃步入減量規(guī)劃階段，圍繞中心城區(qū)的空間重組和功能提升成為國內(nèi)外城市更新中的重點。國際大都市為解決逆城市化帶來的中心城區(qū)功能衰退、環(huán)境惡化等問題，紛紛實施中心城區(qū)重振和再開發(fā)計劃。如倫敦在規(guī)劃中逐步放開建筑物高度限制，加大中心城區(qū)建設(shè)密度，以提升人口承載力。東京在中心城區(qū)布局中強調(diào)區(qū)域功能的多樣化，不再一味發(fā)展商業(yè)功能，而是促進(jìn)文化、交流、貿(mào)易及其他功能共同發(fā)展。國內(nèi)如廣州、深圳等城市逐漸從關(guān)注增量用地擴張向聚焦存量土地更新轉(zhuǎn)變，追求中心城區(qū)物質(zhì)環(huán)境改造和功能轉(zhuǎn)型的有機結(jié)合。

2.2健全城市更新的法律體系

城市更新作為平衡多元主體利益、激發(fā)城市活力的戰(zhàn)略安排，需要法律提

供堅實保障。從國外實踐看，美國頒布的《住房法》對城市更新的機構(gòu)、流程和政策等進(jìn)行了明確規(guī)定。從國內(nèi)實踐看，香港地區(qū)通過《市區(qū)建設(shè)局條例》來指導(dǎo)和規(guī)范城市更新工作。臺灣地區(qū)建立以《都市更新條例》為主，《都市更新轉(zhuǎn)移實施辦法》《都市更新權(quán)利變換實施辦法》《都市更新條例實施細(xì)則》等為輔的整套城市更新法律體系。深圳、廣州、上海也相繼出臺了城市更新辦法及相關(guān)配套文件，而且在盤活存量工業(yè)用地、提高工業(yè)用地利用效率等方面還制定了更為詳細(xì)的實施意見。

2.3重視歷史文化文脈的延續(xù)和傳承

歷史文化遺跡不僅是城市發(fā)展和變遷的生動反映，也是城市打造特色品牌、提升競爭力的重要戰(zhàn)略資源。國內(nèi)外城市更新中越來越重視歷史文化文脈的延續(xù)和傳承，并在法律、政策等方面進(jìn)行體現(xiàn)。法國最早對歷史文化遺產(chǎn)進(jìn)行立法保護(hù)，要求在“歷史建筑”周圍500米半徑的范圍內(nèi)采取保護(hù)措施。英國創(chuàng)立“登錄建筑”保護(hù)制度，規(guī)定城市規(guī)劃的公共權(quán)優(yōu)先于建筑所有者的財產(chǎn)權(quán)。廣州對歷史文化街區(qū)和優(yōu)秀歷史文化建筑按照“修舊如舊、建新如故”的原則進(jìn)行保護(hù)性整治更新，同時探索采取出售文化保護(hù)建筑使用權(quán)或產(chǎn)權(quán)的方法，引進(jìn)社會資金建立保護(hù)歷史文化建筑的新機制。

2.4支持城市微更新項目

城市開發(fā)建設(shè)過程中，既需要有開膛破肚的改造，像外科手術(shù)一樣，治愈一些頑疾，也需要小修小補的微更新，如同中醫(yī)的針灸療法，對城市進(jìn)行疏通改善。上海成立城市公共空間設(shè)計促進(jìn)中心負(fù)責(zé)微更新項目，邀請專業(yè)人員、社區(qū)居民和志愿者參與整個更新過程，充分激發(fā)社區(qū)活力。廣州將“微改造”和“全面改造”放在同等重要的位置，并明確城市更新資金將優(yōu)先安排微改造項目，當(dāng)歷史文化街區(qū)和優(yōu)秀歷史文化建筑保護(hù)性整治改造項目不能實現(xiàn)經(jīng)濟平衡時，由城市更新資金進(jìn)行補貼。深圳規(guī)定，城市更新單元范圍內(nèi)的邊角地、夾心地、插花地等零星未出讓國有土地，優(yōu)先用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。

2.5對城市更新給予獎勵和優(yōu)惠政策

國內(nèi)外城市常常通過降低項目門檻、容積獎勵、稅負(fù)減免、貸款擔(dān)保等措施來吸引社會資本參與城市更新。美國對私人和公私合營的開發(fā)計劃給予城市開發(fā)活動津貼，并鼓勵金融機構(gòu)利用抵押貸款資助城市開發(fā)項目。我國臺灣地區(qū)對更新單元內(nèi)提供公共空間或公共設(shè)施、保留原歷史風(fēng)貌、擴大更新單元規(guī)模及縮短更新時序的實施者給予一定容積獎勵。廣州規(guī)定，在傳統(tǒng)商住混合的用地格局和現(xiàn)狀商業(yè)氛圍濃厚的臨主街一線街面，允許有條件地變更建筑使用用途。廣州和上海的城市更新辦法都提到，為地區(qū)提供公益性設(shè)施或者公共開敞空間的，在原有地塊建筑總量的基礎(chǔ)上，可獲得獎勵，適當(dāng)增加經(jīng)營性建筑面積。

結(jié)語

我國已經(jīng)步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時期，由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。實施城市更新行動，正是進(jìn)入新發(fā)展階段順應(yīng)城市工作新形勢、城市發(fā)展新理念、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待作出的重大決策部署。統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式，著力解決城市發(fā)展過程中的不平衡不充分問題，促進(jìn)城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，建設(shè)宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市。

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