王圭宇，王埔恩

(鄭州大學 黨內法規(guī)研究中心，河南 鄭州 450001)

2018年3月20日，《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)正式通過并公布施行，標志著具有中國特色的國家監(jiān)察體制得以法治化。其中，《監(jiān)察法》以留置替代雙規(guī)，是擺脫紀法兼容困境、整合反腐敗資源的重要改革舉措[1]。2018年最新修正的《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)第一百七十條第二款規(guī)定了對已采取留置措施的被調查人先行拘留以及根據案件情況采取不同強制措施，這就為監(jiān)察留置措施與刑事強制措施之間的銜接提供了規(guī)范依據，有利于監(jiān)察實踐的順利展開。僅以河南省為例，2019年全省紀檢監(jiān)察機關立案審查調查30324件，采取留置措施877人，涉嫌犯罪移送檢察機關1075人[2]，顯示出監(jiān)察留置措施與刑事強制措施之間有效銜接的實踐意義。時至今日，我國基本上已經形成了執(zhí)政黨領導下的集中統一、權威高效的國家監(jiān)察體制，彰顯出法治反腐的決心與信心。但是，隨著監(jiān)察體制改革邁向“深水區(qū)”[3]，監(jiān)察機關與檢察機關工作銜接中的矛盾和問題也愈發(fā)凸顯出來。其中，最為重要的就是如何實現監(jiān)察留置措施與刑事強制措施之間的有效銜接，這已經成為監(jiān)察機關與檢察機關之間工作銜接關系的一個“縮影”。然而，理論上關于兩種措施之間銜接的研究極為薄弱，實踐中也缺乏具體的運行程序，亟待構建起監(jiān)察留置措施與刑事強制措施的銜接機制，從而實現二者之間銜接的規(guī)范化、制度化、法治化。

一、監(jiān)察留置措施與刑事強制措施銜接的法理闡釋

如何實現監(jiān)察留置措施與刑事強制措施之間的有效銜接，既是深化監(jiān)察體制改革的“試金石”，也是實現反腐敗“三不”目標(1)在一定意義上，讓黨員領導干部“不敢腐、不能腐、不想腐”，是我們黨反腐敗工作的重要目標。參見郭玉亮：《如何實現反腐敗“三不”目標》，載《學習時報》2015年8月20日第A3版。的法治保障。那么，何謂以上兩種措施之間的銜接？它們之間銜接的法治基礎何在？這些便成了亟待從法理上予以厘清的前提性問題。

(一)監(jiān)察留置措施與刑事強制措施的銜接

從字面意思解釋，所謂銜接就是將兩個不同的事物通過某種介質或者方法聯系起來。但這只是銜接的外在含義。在討論監(jiān)察留置措施與刑事強制措施之間的銜接時，除了在制度措施層面上的“首尾相接”，我們還應該看到其另外一層含義，那就是二者在實質精神層面上的“水乳相融”。

從規(guī)范層面分析，監(jiān)察留置措施與刑事強制措施的銜接，本質上是《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》的“法法銜接”，更是監(jiān)察機關與檢察機關之間的工作對接。從辦案程序分析，兩種措施的銜接不僅有利于統一證據證明和事實認定標準，避免標準不一導致浪費司法資源，而且還能夠明確兩種措施的具體適用范圍，使每一項措施都落到實處，每一項責任都落實到個人，防止出現工作斷層、推諉扯皮的問題。從目的角度分析，兩種措施的銜接有利于實現保障人權和懲罰犯罪的統一?！皩τ诼殑辗缸锒?，監(jiān)察委員會的調查與人民檢察院的審查起訴構成追訴職能的分工與配合，形成監(jiān)察調查程序與檢察審查起訴程序之間的銜接機制?！盵4]60如果兩種措施在銜接上存在問題，必然會導致監(jiān)察機關與檢察機關在被留置對象的交接過程中出現諸如交接手續(xù)難辦、羈押措施不明、責任劃分不清等障礙，不僅會影響被留置對象的人身自由和其他權利，而且也不利于弘揚我國憲法宣示的人權保障精神，甚至會影響到國家監(jiān)察體制改革的進程。

(二)監(jiān)察留置措施與刑事強制措施銜接的法治基礎

1.監(jiān)察體制改革背景下辦案模式的轉變

在監(jiān)察體制改革之前，我國實行偵訴一體化的職務犯罪辦理模式，由檢察機關負責職務犯罪案件的偵查、審查起訴以及提起公訴。但是，這種偵訴一體化模式存在明顯的弊端，即缺少對檢察機關偵查活動的外部監(jiān)督，可能出現“燈下黑”的現象。國家監(jiān)察體制改革本身落腳于克服或者緩解檢察機關同時享有職務犯罪偵查權和監(jiān)督權這一同體監(jiān)督缺陷[5]。

在監(jiān)察體制改革之后，職務犯罪案件的辦理模式發(fā)生了變化?！侗O(jiān)察法》明確規(guī)定由監(jiān)察機關負責對職務違法和職務犯罪案件進行調查(2)《監(jiān)察法》第三條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員(以下稱公職人員)進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。”。與此同時，檢察機關原有的反貪、反瀆和職務犯罪預防三個部門實施了撤并，原有工作人員轉隸到同級的監(jiān)察機關。于是，涉嫌職務犯罪的案件形成了先由監(jiān)察機關監(jiān)察調查，然后再納入刑事訴訟程序，由檢察機關審查起訴的辦案流程。職務犯罪追訴模式也由原來的“偵查(檢察機關)→審查起訴(檢察機關)→提起公訴(檢察機關)→審判(審判機關)”模式轉變?yōu)楝F在的“審查調查(監(jiān)察機關)→案件審理(監(jiān)察機關)→審查起訴(檢察機關)→提起公訴(檢察機關)→審判(審判機關)”模式。因此，在重塑后的職務犯罪辦理模式下，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》、監(jiān)察機關與檢察機關必須要建立協調有序的程序銜接機制，以確保職務犯罪追訴活動的順利開展。

2.監(jiān)察體制改革的背景下監(jiān)檢關系的重塑

在監(jiān)察體制改革的背景下，一方面在國家機構體系中新增加了國家監(jiān)察機關；另一方面，檢察機關原有的反腐敗職權轉移至監(jiān)察機關，其職權得以重大改造。監(jiān)察留置措施與刑事強制措施之間的銜接問題，實際上就是在此監(jiān)檢關系之下展開的。基于監(jiān)察機關是“政治機關而非司法機關”(3)監(jiān)察委員會是實現黨和國家自我監(jiān)督的政治機關，其性質和地位不同于行政機關、司法機關。參見閆鳴：《監(jiān)察委員會是政治機關》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2018年3月8日第3版。的官方定位，現有的職務犯罪案件在總體上可分為監(jiān)察調查程序和刑事訴訟程序兩部分(4)將辦理職務犯罪案件一體化考察，監(jiān)察委員會內部的審查調查和案件審理等全過程可視為職務犯罪案件的監(jiān)察調查階段，其目的是將調查清楚的職務犯罪案件移送人民檢察院開展刑事追訴活動，自人民檢察院受理案件時起，職務犯罪案件進入刑事訴訟程序。。因此，探討監(jiān)察機關和檢察機關之間關系也應該從這兩部分來展開。

第一，監(jiān)察調查階段。監(jiān)察調查階段以監(jiān)察機關的審查調查為主，檢察機關予以必要配合。這是對《監(jiān)察法》第四條第三款以及第三十四條的合理解讀。在職務犯罪監(jiān)察調查階段，監(jiān)察機關可能存在案情掌握有限、涉案證據欠缺、辦案人員不足等困境，此時有必要請求檢察機關進行工作配合，以提高辦案效率。最明顯的例子就是，檢察機關根據監(jiān)察機關的邀請?zhí)崆敖槿氲奖O(jiān)察程序中。此時案件處在監(jiān)察機關內部的案件審理階段，目的是配合和協助監(jiān)察調查活動，確保職務犯罪案件辦理的權威與高效。并且，提前介入是有規(guī)范依據的，新實施的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第二百五十六條第二款規(guī)定，“經監(jiān)察機關商請，人民檢察院可以派員介入監(jiān)察機關辦理的職務犯罪案件”。我們認為，檢察機關提前介入監(jiān)察程序，具有實體和程序兩方面的價值。在實體上，檢察機關可以對案件性質、事實認定、犯罪情節(jié)等方面提出見解，對證據收集和使用提出建議，方便監(jiān)察機關高效高質量辦理職務犯罪案件。在程序上，檢察機關提前介入能夠對監(jiān)察機關取證活動和內部審理的合法性進行監(jiān)督，通過排除非法證據和監(jiān)督內部審理程序保障相對人的合法權利，同時還要受到“以審判為中心”的刑事訴訟制度改革的檢驗。通過這一系列活動確保監(jiān)察機關在監(jiān)察調查階段實體與程序價值并重。

第二，審查起訴階段。審查起訴階段以檢察機關的實質審查為主，監(jiān)察機關予以必要配合。職務犯罪案件由監(jiān)察調查程序轉入刑事訴訟程序，不但需要案件銜接，還需要將重心轉向案件審查。檢察機關的提前介入對案件辦理有著不可或缺的積極作用，但案件轉入審查起訴階段還需要再次接受檢察機關的合法性審查。具體而言，檢察機關對監(jiān)察調查活動進行審查應以《刑事訴訟法》的適用為主，同時以《監(jiān)察法》的適用為輔。案件進入“刑事訴訟程序”適用《刑事訴訟法》固不待言，《監(jiān)察法》是規(guī)范監(jiān)察權運行以及監(jiān)察工作的基本法，其中確立了監(jiān)察調查與刑事訴訟銜接的基本規(guī)則：“職務犯罪審查起訴階段，檢察機關必須適用《監(jiān)察法》的規(guī)定，處理好同監(jiān)察機關的工作銜接，通過完善工作程序準確有效地履行審查起訴職責。”[4]65以監(jiān)察留置措施為例，已采取留置措施的職務犯罪案件進入刑事追訴程序需要實施先行拘留，此時對監(jiān)察機關的調查和審理活動進行審核會產生兩種不同的結果：一是，如果存在程序違法、事實不清抑或證據不足的情況，檢察機關應當將案件退回補充調查或者必要時自行補充偵查；二是，如果案件程序合法、事實清楚且證據充分，就需要根據具體案情將先行拘留措施轉為逮捕、取保候審或者監(jiān)視居住措施，這種結果分流模式在《監(jiān)察法》第四十七條第三款和《刑事訴訟法》第一百七十條第一款的規(guī)定中可見一斑。

總之，監(jiān)察體制重大改革之一就是在“刑事偵查→刑事訴訟”模式之外又創(chuàng)造了“監(jiān)察調查→刑事訴訟”職務犯罪案件辦理新模式(5)陳偉教授認為，這種重大的制度變革既可以有效避免檢察機關在職務犯罪刑事訴訟中濫用追訴權，也為職務犯罪偵查權與逮捕權、起訴權相互制約提供了制度保障。但是監(jiān)察機關作為新的權力主體仍然有濫用權力的可能，我們應該審慎對待。參見陳偉、鄭自飛：《監(jiān)察機關職務犯罪調查案件的檢察銜接及其制約》，載《湖北社會科學》2020年第6期第130頁。。這種新模式是對監(jiān)察機關與檢察機關職能的重塑，涉及兩種機關職務犯罪追訴職權的重新劃分以及兩種不同性質權力的銜接。這其中，監(jiān)察調查中的留置措施與刑事訴訟中的刑事強制措施之間的銜接就成為一個重要的契機。況且，監(jiān)察留置措施與后續(xù)的刑事強制措施有著千絲萬縷的聯系，加強二者之間的銜接不僅能夠構建更加順暢合理的職務犯罪調查、審查起訴、審判運行流程，還可以達到保障被調查人權利的效果。

二、監(jiān)察留置措施與刑事強制措施銜接的規(guī)范分析

(一)憲法關于兩種措施銜接的最高價值指引

本著打擊犯罪與保障人權并重的理念，兩種措施的銜接不僅要依靠部門法來規(guī)定，而且還需要來自憲法層面的關照。我國現行憲法雖未明文規(guī)定兩種具體措施，但監(jiān)察機關與檢察機關的性質定位、職能設置、組織架構與工作原則等都是憲法精神和價值的體現。

第一，憲法基本原則的最高價值宣示。這主要體現在以下三個方面：一是人權保障原則。監(jiān)察留置措施與刑事強制措施的銜接必須不折不扣地執(zhí)行“國家尊重和保障人權”這一憲法基本原則，不得肆意對公民基本權利進行限制或剝奪(6)張翔教授認為，公民憲法上的基本權利不只是要求公權力機關行使職權不得侵害基本權利，還要求國家機構的設置及其權力配置本身不會導致危害基本權利的結果。在此意義上，基本權利是國家權力配置的消極規(guī)范。監(jiān)察制度改革中留置權的創(chuàng)設和配置，也應接受基本權利規(guī)范的審查。參見張翔、賴偉能：《基本權利作為國家權力配置的消極規(guī)范——以監(jiān)察制度改革試點中的留置措施為例》，載《法律科學(西北政法大學學報)》2017年第6期第30頁。。是兩種措施都涉及公民的人身自由這一基本權利，“國家權力對公民人身自由的正當限制或剝奪本身，也同樣具有一定的界限”[6]。例如，《監(jiān)察法》第四十四條第二款的相關規(guī)定，就體現了人權保障原則的要求。二是權力制約與監(jiān)督原則?！耙訌妼嗔\行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里。”[7]這同樣也是監(jiān)察機關與檢察機關適用兩種措施的重要遵循。例如，檢察機關有權對監(jiān)察機關移送起訴的案件進行獨立審查，可以退回補充調查，但同時也允許監(jiān)察機關對檢察機關作出的不起訴決定向上一級檢察機關提請復議。三是社會主義法治原則。《憲法》第五條集中規(guī)定了社會主義法治原則。監(jiān)察體制改革早期對兩種措施銜接的各種制度設想已經隨著新《刑事訴訟法》第一百七十條的出臺落下帷幕，然而具體的銜接程序還需要依據法治原則進行實踐探索和制度構建。法治原則要求兩種措施的銜接必須通過法治方式來進行，要充分挖掘現有的法治資源，尋求制度銜接的改良和創(chuàng)新。

第二，監(jiān)察機關與檢察機關之間關系的憲法定位?！稇椃ā返谝话俣龡l規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會是國家的監(jiān)察機關。”《憲法》第一百三十四條規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！币陨蟽蓷l是關于監(jiān)察機關與檢察機關職能屬性最權威的定位。同時，《憲法》第一百二十七條規(guī)定：“監(jiān)察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。”這實際上指出了監(jiān)察機關與檢察機關在辦理職務違法和職務犯罪案件時兩個層面上的關系。其一是“互相配合”。它是指在處理職務犯罪案件的過程中，監(jiān)察機關與檢察機關要在依法辦案的前提下互相支持，互相理解，不得互不通氣、互相推諉?！盎ハ嗯浜稀笔腔谖覈鴳椭温殑辗缸锘顒蝇F狀的考量。監(jiān)察機關是開展反腐敗工作的政治機關，其只能實施監(jiān)督、調查與處置活動，對涉嫌職務犯罪的被調查人進行犯罪追訴還需要檢察機關開啟“刑事訴訟的大門”。況且，監(jiān)察機關與檢察機關具有打擊職務犯罪的共同責任和使命，加強配合能夠提高刑事追訴的效率。其二是“互相制約”。它是基于刑事訴訟中人權保障的考量。如果過度重視配合而忽略制約，雖然能夠提高刑事追訴的效率，但檢察機關的審查起訴就可能會淪為對監(jiān)察機關調查犯罪事實的“背書”，不符合檢察機關作為法律監(jiān)督機關的憲法定位，難以保障被追訴人的基本權利。因此，配合與制約之間應該保持一種良性互動關系，既不能因為缺乏制約而使被追訴人頭頂時刻懸著一把“達摩克利斯之劍”，也不能因過度制約影響刑事追訴的效率，降低民眾對法治反腐的信心。

(二)國家法律關于兩種措施銜接的既有規(guī)定

《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》之間的關系不僅是監(jiān)察機關與檢察機關之間關系的基本法律依據，而且還是監(jiān)察留置措施與刑事強制措施銜接的基本規(guī)范指引。國家監(jiān)察體制改革最大的創(chuàng)新就是將懲治職務違法與職務犯罪法治化，并由《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》共同規(guī)范法治反腐程序?！侗O(jiān)察法》的實施在規(guī)范層面確立了監(jiān)察機關的職責權限，2018年修正后的《刑事訴訟法》順應了公職人員職務犯罪調查權的革新與轉變。雖然《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》在規(guī)范層面已經明確權力界限與銜接程序，但是法律體系的銜接協調并不等同于法律適用的精準無誤，也不等同于機關配合的順暢有序，因此亟待在規(guī)范層面對兩種措施銜接予以釋明。

《刑事訴訟法》第一百七十條第二款規(guī)定：“對于監(jiān)察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日以內作出是否逮捕、取保候審或者監(jiān)視居住的決定?！边@一規(guī)定為從監(jiān)察調查程序轉入刑事訴訟程序、監(jiān)察留置措施轉為刑事強制措施提供了規(guī)范依據。之所以要進行兩種不同措施的銜接，是因為監(jiān)察機關與檢察機關采取的措施都具有專屬性，監(jiān)察機關采取限制人身自由的調查措施只能是監(jiān)察留置措施，檢察機關也只能采取逮捕、取保候審和監(jiān)視居住這三種刑事強制措施。因此，在案件由監(jiān)察調查程序轉入刑事訴訟程序時，檢察機關需要重新決定采取何種強制措施，而不得沿用監(jiān)察留置措施。但是，檢察機關作出刑事強制措施決定需要時間，這就造成了兩種措施銜接的制度斷層。先行拘留措施就是為了彌補這一斷層，其實際也是立法過程中不得已的一個妥協(7)立法采取先行拘留措施較好地解決了實踐中兩種措施銜接的問題，但是其具有很強的過渡性質，是在立法過程中人為制造的監(jiān)察調查程序和刑事訴訟程序斷層，與《刑事訴訟法》原有的先行拘留措施在功能上具有很大不同，有必要對其重新定性。。于是，監(jiān)察機關與檢察機關的工作銜接就轉換成了“監(jiān)察留置措施→(先行拘留措施)(8)學界對先行拘留存在兩種不同的觀點，一種觀點認為其屬于獨立的程序，另一種觀點認為其屬于刑事強制措施的一部分。我們將在后面進行觀點展示和學理論述?！淌聫娭拼胧钡哪Ｊ健２⑶?，《監(jiān)察法》第十一條第三款規(guī)定，“對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴”。一般而言，涉嫌職務犯罪案件幾乎都被采取了監(jiān)察留置措施(9)《監(jiān)察法》中能夠實際發(fā)揮強制候審功能的措施只有留置，因此在辦案實踐中，無論針對何種案情監(jiān)察機關僅能在釋放或留置之間進行選擇，這也導致了留置適用率居高不下。參見魏昌東：《〈監(jiān)察法〉監(jiān)察強制措施體系的結構性缺失與重構》，載《南京師大學報(社會科學版)》2020年第1期第116頁。，將案件轉入刑事訴訟程序應該先采取先行拘留措施自不待言，但問題是如何對先行拘留措施進行定性，這在實務和理論界還存在不同的觀點。

基于監(jiān)察機關這一新型國家機關的法律地位，有論者提出，“《監(jiān)察法》是一部具有復合性質的法律,其中調整對職務犯罪監(jiān)察程序的內容具有刑事訴訟法性質,與《刑事訴訟法》是特別法與一般法的關系”[8]。我們對此不敢茍同。我們認為，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》應屬于同一法律位階，在相輔相成中共同促進法治反腐。首先，從制定主體和制定程序上來看，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》都是全國人民代表大會根據《憲法》制定的基本法律，在中國特色社會主義法律體系中的法律位階僅次于《憲法》。其次，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》在懲治職務犯罪案件過程中既有分工又有銜接。監(jiān)察機關以《監(jiān)察法》為依據開展案件調查，審查起訴和審判階段則由檢察機關和審判機關依照《刑事訴訟法》進行。最后，深化國家監(jiān)察體制改革要求《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》并駕齊驅，協同發(fā)力?！翱桃馊趸缎淌略V訟法》的地位將有礙國家監(jiān)察體制改革目標之實現?！盵9]在辦理職務犯罪案件的過程中，依據《監(jiān)察法》和相關黨內法規(guī)對同時涉嫌職務違法和犯罪的被調查人進行黨紀和政務處分后，還需要將被調查人移送到司法程序查明犯罪事實和追究刑事責任，這樣的程序設計說明監(jiān)察機關的強勢地位并不影響《刑事訴訟法》打擊職務犯罪的重要性，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》并駕齊驅，二者共同助力法治反腐建設。

(三)黨內法規(guī)關于兩種措施銜接的有效探索

2018年《監(jiān)察法》的通過并公布施行，完成了由黨內法規(guī)規(guī)定的雙規(guī)措施向國家法律規(guī)定的留置措施的華麗轉身。目前，黨內法規(guī)在完善國家監(jiān)察體制方面已經進行了積極有效的探索。如果打擊職務犯罪行為單依靠國家法律而忽略黨內法規(guī)對黨員的限制，不但在現實層面無操作的可能性，還會使后續(xù)追訴程序成為無根之木、無源之水。所謂黨內法規(guī)，就是包括中央紀律檢查委員會在內的中國共產黨的特定組織制定的用以規(guī)范黨組織的活動與黨員的行為的規(guī)范性文件的總稱。由于黨的紀律檢查機關與各級監(jiān)察機關“合署辦公”，中央紀律檢查委員會制定的黨內法規(guī)在規(guī)范黨的紀律檢查機關工作與活動的同時，實際上也在規(guī)范各級監(jiān)察機關的工作與活動。從這個意義上來說，理論界和實務界在監(jiān)察機關與檢察機關之間工作銜接問題上的爭議，從根本上源于對紀檢監(jiān)察工作屬性不同的理解。

從嚴格意義上來講，監(jiān)察留置措施與刑事強制措施屬于兩種法律措施，黨內法規(guī)不屬于國家法律，主要在黨內發(fā)揮效力，并不能直接調整兩種法律措施的銜接問題。但是監(jiān)察機關是具有政治和法律雙重屬性的新型國家機關，黨內法規(guī)對黨員權利義務的約束與《監(jiān)察法》規(guī)定的“對所有行使公權力的公職人員的監(jiān)督”在現實層面存在大量的重疊[10]。尤其是黨內法規(guī)內部關于監(jiān)察留置措施的運作模式對于做好兩種措施銜接具有直接的參考意義。況且，國家監(jiān)察體制改革實踐向縱深發(fā)展需要根據現實情況制定新的黨內法規(guī)，而這些擬制定的黨內法規(guī)必然會涉及紀法協同問題，監(jiān)察留置措施與刑事強制措施的銜接就是一個典型的例子，此時解決和反饋新問題需要統籌把握黨內法規(guī)和國家法律兩種規(guī)范，避免規(guī)范適用和程序銜接的斷層與沖突。

2019年1月1日起施行的《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》(以下簡稱《規(guī)則》)規(guī)定了監(jiān)察留置措施與刑事強制措施的銜接問題(10)需要指出的是，在《規(guī)則》公布施行之前，中央紀律檢查委員會早在2017年1月15日就曾制定了《中國共產黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則(試行)》，目的是加強全面從嚴治黨，維護黨的紀律，規(guī)范紀檢機關監(jiān)督執(zhí)紀工作。?！兑?guī)則》第五十七條規(guī)定：“……對于采取留置措施的案件，在人民檢察院對犯罪嫌疑人先行拘留后，留置措施自動解除?！薄兑?guī)則》規(guī)定，由監(jiān)察機關內部審查調查部門負責辦理監(jiān)察留置事項。審查調查部門可以經審批采取留置措施，當案件進入司法程序時，還要負責移送被審查調查人。根據官方解讀：先行拘留是一種法定的臨時性、過渡性強制措施，目的是將犯罪嫌疑人從監(jiān)察調查程序轉入刑事訴訟程序[11]。因為審查調查部門全程參與監(jiān)察調查活動，其工作人員對案情的把控、證據的掌握以及涉案人員的心理均有所了解，由其負責采取留置措施、對接刑事強制措施不但可以提高辦案效率，而且不會出現程序罅隙。況且，檢察機關在作出刑事強制措施前還需要對案件進行審查，包括具體案情、證據材料、犯罪嫌疑人心理素質等多方面因素，一旦遇到復雜困難的案情還可能需要監(jiān)察機關補充調查或者補充證據。而《規(guī)則》規(guī)定由審查調查部門與司法機關保持溝通，倘若出現有關具體案情、證據材料等方面需要補充說明的，審查調查部門可以及時對接，促進監(jiān)察留置措施與刑事強制措施的銜接與協調。

綜上所述，做好監(jiān)察留置措施與刑事強制措施的銜接是一項實體和程序互涉的問題。這就要求我們既要注重“法法銜接”又要注重“紀法貫通”。在“法法銜接”方面，涉及憲法基本原則和精神對監(jiān)察機關與檢察機關工作銜接的指引，《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》兩種法律的效力位階關系，而最重要的則是如何使監(jiān)察機關與檢察機關依據《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》做好分工負責，權威高效地開展工作。在“紀法貫通”方面，鑒于紀檢監(jiān)察機關的性質定位，既要使其工作符合國家法律的具體規(guī)定，又要吸收黨內法規(guī)在紀檢監(jiān)察方面的有效探索。尤其是黨內法規(guī)內部關于監(jiān)察留置措施的規(guī)定，不但細化了監(jiān)察留置措施的適用，而且為事后與刑事強制措施做好銜接，以及監(jiān)察機關與檢察機關共同解決疑難案件提供了溝通交流的渠道。誠然，規(guī)范的解讀并不等于規(guī)范本身，監(jiān)察留置措施與刑事強制措施的銜接在規(guī)范層面和實踐層面還存在一些問題，既制約實踐層面反腐敗向縱深推進，又亟待我們在規(guī)范層面予以反饋，及時解決。

三、監(jiān)察留置措施與刑事強制措施銜接中存在的問題

目前，實務界和理論界聚焦于推進監(jiān)檢銜接工作，并在理論層面和實踐層面都產生了積極的效應。例如，完成了黨內法規(guī)向國家法律的轉化(11)最明顯的一個例證就是，之前由中央紀律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會于2018年4月16日制定的《政務處分暫行條例(試行)》上升并轉化為后來通過的《中華人民共和國政務處分法》。，增強監(jiān)察機關與檢察機關調查職務犯罪行為的協調性，客觀上建立了更為緊密的監(jiān)檢合作關系等。盡管在法理上已充分論證了這一舉措的合理性，但并不意味著這一機制在實踐中不存在問題或瑕疵。事實上，“任何法律從根本上都是要回應其所在社會的需要”[12]，監(jiān)察留置措施與刑事強制措施銜接機制在規(guī)范層面和實踐層面仍存在著問題和矛盾，潛在地影響著監(jiān)察調查和刑事追訴工作。

(一)監(jiān)察留置措施外部監(jiān)督程序缺失

基于職務犯罪案件的特殊性和復雜性，案件的監(jiān)察調查和刑事追訴活動不會一蹴而就，多數情況需要監(jiān)察機關與檢察機關進行溝通與協調?！侗O(jiān)察法》第二十二條規(guī)定：“被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪……仍有重要問題需要進一步調查……可以將其留置在特定場所?！北O(jiān)察留置屬于監(jiān)察機關法定的調查措施之一，實施該措施是為了進一步提升監(jiān)察調查的規(guī)范性和正當性，提高辦案效率。但《監(jiān)察法》并沒有規(guī)定是否以及如何對監(jiān)察留置措施進行規(guī)制，尤其是缺少檢察機關的外部監(jiān)督，這可能導致監(jiān)察留置措施獲取證據的正當性不足?！侗O(jiān)察法》第二十二條特別規(guī)定對如下四種情形采取留置措施：涉及案情重大、復雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的；可能有其他妨礙調查行為的。以上四種情形均指向疑難復雜、辦理難度大的職務犯罪案件。此種情形下的留置措施更需要必要的外部監(jiān)督，否則在實踐中就可能出現“程序異化”事件。具體而言，如果被調查人不配合監(jiān)察調查活動或者否認被指控的罪行，因為缺乏有效的外部監(jiān)督，經留置后很有可能會受到刑訊逼供、非法取證等威脅。此外，由于未與被調查人達成共識，監(jiān)察機關取得的證據也未必能達到后續(xù)刑事訴訟活動的證明標準，不可避免地存在補充調查、補充證據甚至認定案件性質的差異，嚴重影響后續(xù)銜接刑事強制措施。誠然，絕大多數被調查人的公職身份要求其應當配合調查，并且監(jiān)察機關能夠通過多種途徑收集證據，“程序異化”事件鮮有發(fā)生。但權力的行使需要被監(jiān)督，如果缺乏對監(jiān)察留置措施的外部監(jiān)督，那么其調查結果的正當性與合法性基礎就稍顯薄弱。

(二)監(jiān)察留置措施內部調查范圍失衡

《監(jiān)察法》第十一條規(guī)定，“監(jiān)察委員會依照本法和有關法律規(guī)定履行監(jiān)督、調查、處置職責”。理論界和實務界對于這三項職責所包含的大多數具體措施含義明確，唯獨對監(jiān)察留置措施莫衷一是。更有論者指出：“監(jiān)察體制改革是否具有正當性，能否堅持和發(fā)展監(jiān)察法治，在很大程度上取決于對監(jiān)察留置的合法性和正當性論證?！盵13]《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定，監(jiān)察留置措施可以適用于“涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪”，并且規(guī)定了法定的留置條件(12)《監(jiān)察法》第二十二條：被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監(jiān)察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并有下列情形之一的，經監(jiān)察機關依法審批，可以將其留置在特定場所：(一)涉及案情重大、復雜的；(二)可能逃跑、自殺的；(三)可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據的；(四)可能有其他妨礙調查行為的。需要指出的是，盡管《監(jiān)察法》對監(jiān)察留置措施的適用條件進行了細致規(guī)定，但業(yè)已規(guī)定的適用條件在實踐中依然面臨著一些問題，亟待予以完善。參見王圭宇、張亞娟：《監(jiān)察留置措施的適用條件論析》，載《河南財經政法大學學報》2020年第1期第115頁。。由此可知，對于嚴重職務違法和職務犯罪兩種情形均可適用留置措施。從表面上看，監(jiān)察留置措施集調查嚴重職務違法和職務犯罪于一體，對于避免調查程序反復和拖延、整合反腐敗資源具有積極的作用。但是，這種“一元論”的監(jiān)察留置措施也明顯存在不足，表現為以下兩個方面的弊端。

第一，“一元論”監(jiān)察留置措施不符合比例原則。有學者指出：“留置措施對人身自由的限制強度與逮捕類似?！盵14]對于兩種性質不同、社會危害性不同的行為，卻適用相同強度限制人身自由的措施，違反了寬嚴相濟的刑事政策。從行為性質上分析，嚴重職務違法行為最嚴厲的后果不過是開除公職，而觸犯《刑法》的職務犯罪行為則會遭到刑事制裁，刑罰強度從限制人身自由到剝奪生命不等。如此迥異的兩種行為適用同一種性質的調查措施，并不符合比例原則的要求。而且，《中國共產黨紀律處分條例》規(guī)定對于職務犯罪行為“給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分”，但是對其他職務違法行為“應當視情節(jié)輕重給予黨紀處分”,不同的處罰后果顯然說明職務違法與犯罪屬于兩種錯誤行為。

第二，“一元論”監(jiān)察留置措施收集的證據證明力不足。監(jiān)察留置措施作為一種調查措施，其目的是進一步收集證據。并且，根據《監(jiān)察法》第三十三條的規(guī)定，監(jiān)察機關收集的證據可以在刑事訴訟中直接適用，不需要進行證據轉化。嚴重職務違法行為并不需要過高的證明標準，只需要達到“高度蓋然性”即可。但是，調查職務犯罪行為則需要達到《刑事訴訟法》規(guī)定的“排除合理懷疑”標準。毋庸置疑，監(jiān)察機關運用同一種監(jiān)察留置措施必定無法同時滿足兩種不同的證據證明標準。在現實層面上，監(jiān)察機關的取證強度遠遠超過調查職務違法的證明標準，卻和刑事訴訟的證明標準相差甚遠。于是，就造成了一種“顧此失彼、左支右絀”的局面：證據的證明力高于調查職務違法行為的證明標準，但難以達到刑事犯罪證據的證明標準。

(三)先行拘留措施定位不明

如上所述，先行拘留措施是立法為了彌補監(jiān)察留置措施與刑事強制措施之間的制度斷裂而創(chuàng)造出來的臨時性措施。此時就會產生一個疑問，既然設計先行拘留措施的目的是將被調查人從監(jiān)察調查程序轉入刑事訴訟程序，那么先行拘留措施本身在追究職務犯罪體系中居于何種地位？

目前，學界針對先行拘留措施主要存在兩種觀點。一種觀點支持先行拘留措施具有獨立地位。這種觀點主要強調職務犯罪的特殊性，認為這一措施的目的是彌補程序漏洞，確保監(jiān)察調查程序向刑事訴訟程序的轉化。既然屬于一種過渡措施，先行拘留措施當然應該獲得獨立的地位(13)更值得注意的是，此規(guī)定實質上設立了一種在監(jiān)察調查與審查起訴之間的獨立性程序機制——審查決定強制措施程序?？梢哉f，這是一項全新的制度創(chuàng)新。相應地，此規(guī)定也增加了一種新型刑事拘留，即移送審查起訴后的先行拘留。參見左衛(wèi)民：《一種新程序：審思檢監(jiān)銜接中的強制措施決定機制》，載《當代法學》2019年第3期第60頁。。另一種觀點反對先行拘留措施具有獨立地位。這種觀點重視監(jiān)察調查程序的危險性，認為監(jiān)察機關行使的調查權實質上是不冠名的“刑事偵查權”[15]，采取先行拘留措施后立即審查是最佳的時間點，因為“人民檢察院的刑事拘留措施已將案件轉化為刑事案件?！盵16]以上兩種觀點似乎都言之有理，但如果不轉變觀念，仍然無法明晰先行拘留措施的法律地位。先行拘留措施的定位關系到檢察機關對案件進行實質審查的時間順序，如果先行拘留措施具有獨立地位，那么檢察機關只能在采取刑事強制措施后對案件進行實質審查；反之，則自采取先行拘留措施時就可以對案件進行實質審查。因此，若想明確檢察機關對案件進行實質審查的時間，就必須在刑事追訴程序上先明確定位先行拘留措施。

確定一項措施的法律屬性應探究其實質內容而非外在表現形式，先行拘留措施本就是《刑事訴訟法》規(guī)定的一種臨時性制裁手段(14)2018年修正后的《刑事訴訟法》在第一百七十條新增加規(guī)定先行拘留措施，但在第七十一條、第七十七條、第八十二條、第一百一十五條本身就規(guī)定有先行拘留措施。，并且在多個方面都符合刑事訴訟的立法理念：其一，目的明確性。先行拘留措施的目的是確保被追訴人參與訴訟活動，被告人對于整個刑事審判程序負有“出席義務”[17]以推動刑事追訴程序的發(fā)展，后續(xù)的刑事強制措施直接通向對職務犯罪行為審查起訴乃至最終做出定罪處罰。其二，手段強制性。先行拘留措施剝奪犯罪嫌疑人人身自由不用經過其同意，并且強制程度、執(zhí)行手續(xù)都符合刑事訴訟保障人權的價值理念。其三，程序法定性。先行拘留措施由《刑事訴訟法》明文規(guī)定，并且屬于第三章檢察機關提起公訴的范疇，依據體系解釋，顯然可以推斷先行拘留措施屬于檢察機關提起公訴下的某種處置措施。其四，主體特定性。檢察機關是職務犯罪審查起訴的主體，同樣也是采取先行拘留措施的主體。即便未明文規(guī)定檢察機關此時可以進行審查起訴活動，這種程序轉換后采取的臨時措施也具有刑事追訴的價值理念。從以上四種特性分析，主張先行拘留措施為獨立程序的觀點并不準確。所謂的過渡措施、彌補漏洞只是該措施的具體表現而非實質特征，先行拘留措施和后續(xù)的刑事強制措施一樣，都是為開展刑事追訴活動做鋪墊。

四、監(jiān)察留置措施與刑事強制措施銜接機制的構建

習近平總書記指出，完善紀檢監(jiān)察體制機制，“配套法規(guī)要跟上” “要制定同監(jiān)察法配套的法律法規(guī)”[18]。以法治手段推動和保障監(jiān)察留置措施與刑事強制措施之間的銜接，是法治反腐的必由之路。2019年10月26日，第十三屆全國人大常委會明確國家監(jiān)察委員會享有制定監(jiān)察法規(guī)的權力，《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《監(jiān)察法實施條例》)正在緊鑼密鼓的制定過程中(15)《監(jiān)察法實施條例》是國家監(jiān)察委員會依法制定的監(jiān)察法規(guī)。中央紀委國家監(jiān)委法規(guī)室副主任夏曉東在接受采訪中提到：“體例上，《監(jiān)察法實施條例》參考其他法律實施條例結構，按監(jiān)察法各章順序編排章節(jié)。定位上，嚴格依據憲法、監(jiān)察法，重點針對實踐中反映突出的問題和監(jiān)察法規(guī)定過于原則的問題，聚焦監(jiān)督調查措施使用，圍繞明確規(guī)則、規(guī)范程序、自我約束作出具體規(guī)定。制度銜接上，與刑事訴訟法等法律以及其他監(jiān)察規(guī)范性文件在內容上協調銜接。”參見張梓?。骸督衲陮⒅贫ūO(jiān)察法實施條例》，載《中國紀檢監(jiān)察報》2020年3月21日第1版。。在此背景下，應該在《監(jiān)察法實施條例》中對兩種措施的銜接問題進行更為細致、精確的規(guī)定。同時，推動相關國家法律與黨內法規(guī)立改廢釋并舉，為兩種措施的有效銜接奠定規(guī)范基礎。

“程序性權利作為一種通過特定方式、步驟、手續(xù)來實現和保護實體性利益的權利，對實體結果的實現和保障尤為重要。”[19]監(jiān)察留置措施與刑事強制措施從“尾端”(監(jiān)察調查程序)和“源頭”(刑事訴訟程序)兩處根本決定著職務犯罪案件的走向。因此，國家監(jiān)察體制改革不能“只轉權力，不轉權利”[20]，應當以追訴犯罪與人權保障有機統一為目標導向，按照程序正義的要求，構建起監(jiān)察留置措施與刑事強制措施的銜接機制。

(一)構建監(jiān)察留置措施的外部檢察監(jiān)督機制

《人民檢察院組織法》第二十一條明確規(guī)定，檢察機關擁有提出檢察建議的法定職權(16)《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定：“人民檢察院行使本法第二十條規(guī)定的法律監(jiān)督職權，可以進行調查核實，并依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議。有關單位應當予以配合，并及時將采納糾正意見、檢察建議的情況書面回復人民檢察院?！薄＿@是檢察機關履行法律監(jiān)督的主要手段，正好與監(jiān)察機關在移送檢察機關時提出監(jiān)察建議相對應。監(jiān)察機關采取監(jiān)察留置措施是為了進一步查明案情，搜集證據材料，適時將職務犯罪案件納入刑事追訴程序；檢察機關進行外部監(jiān)督是為了規(guī)范監(jiān)察機關辦案程序，督促其取證、舉證和質證程序更規(guī)范。揆諸現實，“監(jiān)察監(jiān)督與檢察監(jiān)督在相互協作、相互配合的同時，還應當呈現出一種相互制約的關系”[21]。二者在確保職務犯罪案件辦理更加順暢有序，將案件辦成經得起考驗的“鐵案”方面達成共識。

需要指出的是，檢察機關的檢察建議應該在監(jiān)察機關內部的案件審理階段提出，此時已經允許檢察機關提前介入監(jiān)察調查程序，職務犯罪案件的監(jiān)察調查階段也處在“將盡未盡”之時。使檢察機關以司法機關的視角介入，以“柔性”的建議考量監(jiān)察調查程序，尤其是監(jiān)察留置措施，不但不會打亂監(jiān)察機關的辦案進度，反而會通過提出檢察建議使案件調查更細致，證據收集更完整，被調查人權利保障更充分，減少退回補充調查的頻率，更有利于后續(xù)與刑事強制措施的銜接。有鑒于此，有必要將監(jiān)察機關審查調查部門與檢察機關公訴部門作為兩種措施銜接的“窗口”。因為公訴部門負責案件接下來的起訴工作，由其提出檢察建議能夠打通監(jiān)檢銜接一體化構造，不會因辦案標準不統一造成程序銜接困境。而審查調查部門是采取監(jiān)察留置措施的“一線機關”，掌握充分的一手資料。當公訴部門認為需要進一步補充調查、補足證據時，以檢察建議的方式提請審查調查部門協助配合，能夠實現案件資料和辦案信息的互通共享，但這種程序性建議不能影響監(jiān)察機關辦案獨立性，并應進一步與“以審判為中心”的司法體制改革相契合。同時，涉及案件性質、涉案管轄和法律適用等重大分歧時，允許兩機關通過各自協調部門(案件審查調查部門和公訴部門)開展案情論證分析工作，必要時可以報請上一級監(jiān)察機關和檢察機關開展工作對接。

(二)構建職務違法與職務犯罪的內部程序分流機制

經監(jiān)察留置調查后，如果被調查人僅涉嫌職務違紀違法，依據相關黨內法規(guī)和《政務處分法》給予被調查人黨紀或者(和)政務處分。而被調查人涉嫌職務犯罪的，則應將調查結果移送檢察機關依法審查、提起公訴?！氨O(jiān)察法這種將嚴重職務違法和職務犯罪等量齊觀的做法，更是對我國違法與犯罪的制度安排產生了某種抵牾?！盵22]為此，學界一直主張在監(jiān)察機關內部實施政紀調查與刑事調查分流機制，即設立政紀調查部與刑事調查部[23]。政紀調查部負責兩種調查事項：一是根據《監(jiān)察法》對涉嫌職務違紀違法事項進行立案調查，此時查明的案件事實和證據材料只需達到“高度蓋然性”，因為所需查明的案件事實是違反政紀和違法的事實，取得的證據也不需要在刑事訴訟活動中使用。二是在案件性質不明的情況下由政紀調查部先行立案調查。因為“職務違法行為是否達到了職務犯罪標準在調查開始階段并不能夠完全區(qū)分”[24]，調查后如果被調查人僅涉嫌違紀違法的，由政紀調查部直接作出黨紀處分或者政務處分。反之，如果經調查證明被調查人已經涉嫌職務犯罪的，需要追究刑事責任。由政紀調查部及時出具案件移送手續(xù)，將已查明的案件事實和證據材料移送給刑事調查部，實現由政紀調查向刑事調查的轉化。

刑事調查部是懲治職務犯罪的專門機構，其收集的證據應該達到刑事訴訟證據的證明標準。從案件辦理程序上看，監(jiān)察調查程序實際上已經取代了刑事偵查程序(17)監(jiān)察委員會針對職務犯罪案件在收集證據、查明案情的工作中對被調查人使用留置這一強制性措施，屬于偵查的概念范圍，應當認定其具有刑事司法屬性。參見江國華：《監(jiān)察委員會留置措施論析》，載《湖北社會科學》2018年第9期第122頁。，唯有將監(jiān)察調查確立和刑事偵查一樣的證據要求，才能打通職務犯罪一體化構造。事實上，職務犯罪調查活動確立刑事訴訟證據標準，不但不存在任何法理障礙，在現實層面反而更具有可操作性。首先，國家監(jiān)察體制改革之后，檢察機關職務犯罪偵查部門全部轉隸到監(jiān)察機關，并且全權負責職務犯罪調查工作，無論在法律解釋還是操作實踐方面均不存在任何沖突。其次，《監(jiān)察法》要求監(jiān)察機關收集的所有證據材料均可以在刑事訴訟中作為證據使用，并且同樣適用刑事訴訟活動確立的非法證據排除規(guī)則，這顯然表明監(jiān)察調查活動“無偵查之名卻行偵查之實”。最后，依據刑事訴訟標準開展調查、收集證據有利于提高案件審理效率，防止程序倒流。自2021年3月1日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2021〕1號)第七十六條第二款規(guī)定：“對前款規(guī)定證據的審查判斷，適用刑事審判關于證據的要求和標準?！睆墓俜降膽B(tài)度可以推斷出，有必要打通職務犯罪監(jiān)察調查和刑事訴訟兩個階段的證據證明標準，以便于懲治職務犯罪一體化。既然檢察機關需要對案件情況獨立審查，倒不如監(jiān)察機關移送的案件材料和證據直接達到刑事訴訟標準，既避免程序回流難以操作，又能提高案件審理效率。

總之，整合反腐敗資源并不意味著不能細化監(jiān)察調查措施，將違紀違法與刑事犯罪分屬兩個部門行使，并根據案件性質確立不同的調查標準，同時明確違紀違法與刑事犯罪程序轉化機制。如此有序的程序分流不但不會分化反腐敗力量，反而能夠使監(jiān)察調查措施精準發(fā)力，既避免程序過于嚴苛造成對職務違法行為“懲罰倒置”(18)“懲罰倒置”是刑事訴訟實踐中的一種奇怪現象，是指偵查前期對犯罪嫌疑人采取過重的限制人身自由措施，例如先行羈押。但是在期限折抵后超出犯罪嫌疑人應受懲罰的限度，實踐中便出現了依據先行羈押期限倒推犯罪嫌疑人刑期的奇怪現象，這種做法完全不符合刑事訴訟邏輯并且違背比例原則，但在司法實踐中確實存在。監(jiān)察機關開展監(jiān)察調查活動應該避免出現這種現象。，又能順利將職務犯罪案件從監(jiān)察調查程序轉入刑事訴訟程序。

(三)檢察機關通過先行拘留措施對案件進行實質審查

監(jiān)察機關負責職務犯罪案件審查調查與檢察機關開啟刑事追訴有著一脈相承的關系。先行拘留措施是對已采取監(jiān)察留置措施的被調查人移送審查起訴的必經階段，是案件由監(jiān)察調查程序轉入刑事訴訟程序的標志。應當指出，檢察機關在刑事訴訟活動中處于追訴者的地位，其對職務犯罪案件進行審查正是履行追訴職能的體現?！度嗣駲z察院刑事訴訟規(guī)則》進一步細化了檢察機關對職務犯罪案件進行審查的程序和方式，使實質審查成為檢察機關監(jiān)督監(jiān)察調查活動的有效手段。因此，有論者稱，“檢察機關合法性審查的目標在于將監(jiān)察調查刑事化，避免在司法程序中固化監(jiān)察調查中心主義，實現監(jiān)察調查與刑事訴訟內在價值的統一”[16]174。先行拘留措施所起到的緩沖作用是職務犯罪監(jiān)察調查和刑事訴訟之間的一座橋梁，從檢察機關采取不同類型的刑事強制措施可知，檢察機關在作出不同類型刑事強制措施前必然已經對案件進行過實質審查(如表1所示)。我們以為，檢察機關開展實質審查應該從以下幾方面著手：

表1 檢察機關采取刑事強制措施類型統計(19)以職務犯罪、一審、判決為關鍵詞，在無訟網站上檢索了2019年10月14日至2020年10月14日這一年間，已上網公布的經監(jiān)察機關立案調查的職務犯罪案件裁判文書。地域上涵蓋我國東部、中部和西部地區(qū)，級別上包含基層、中級和高級三級人民法院，具體案件包含自首、立功、認罪認罰、共同犯罪等多種犯罪情節(jié)。綜上，選取的樣本數據具有代表性，經過篩選，共獲得有效樣本960件，涉案人員達1469人。通過實證分析發(fā)現，留置案件到達監(jiān)察機關后，監(jiān)察機關主要對犯罪嫌疑人采取逮捕和取保候審，僅有極少部分案件采取了監(jiān)視居住措施。從表中數據可以看到，留置后被采取逮捕措施的人數高達783人，占總人數的79.17%，采取取保候審措施的人數為139人，監(jiān)視居住措施的人數為67人，分別占總人數的14.05%和6.77%。即被調查人轉入刑事訴訟程序后逮捕是常態(tài)。

首先，審查案件事實認定是否客觀公正。認定職務犯罪構成要件、具體形態(tài)、定罪情節(jié)等必須依據刑事實體法，即檢察機關依據《刑法》第八章(貪污賄賂罪)和第九章(瀆職罪)對罪名、罪數以及犯罪構成要件進行獨立審查，不必對監(jiān)察機關認定的案件性質亦步亦趨。如果發(fā)現監(jiān)察機關對涉嫌罪名和具體情節(jié)認定存在偏差，例如，僅構成職務違法或者符合《刑事訴訟法》第十六條第一款規(guī)定情形的，檢察機關應該聽取監(jiān)察機關的陳述和意見，通過溝通協商以期達成案件共識。其次，審查涉案證據取證過程是否合法。取證過程與證據的證明力息息相關，“證據是事實認定的依據和刑事司法的基石”[25]。既然《監(jiān)察法》第十八條、第二十五條、第三十三條、第四十條、第四十五條、第五十六條等都規(guī)定了證據收集，那么就有必要對這一取證程序進行監(jiān)督。檢察機關同時作為證據的被移送機關和舉證質證機關，對證據審查和取證活動監(jiān)督不存在法理上的矛盾，并且當下采取的檢察機關提前介入程序已經涉及對證據的審查、取證過程的監(jiān)督等活動。最后，犯罪證據要形成完整的證據鏈。證據審查是檢察機關獨立行使對職務犯罪調查活動監(jiān)督的體現，檢察機關同時承擔后續(xù)的起訴工作，經檢察機關審查認定的證據是后續(xù)提起公訴必要的“武器”。因此，檢察機關應該依據《刑事訴訟法》的證據規(guī)定審查證明職務犯罪存在抑或成立的證據是否形成相互印證、完整穩(wěn)定的證據鏈，重點審查證據的真實性和合法性，嚴格執(zhí)行非法證據排除和瑕疵證據補正規(guī)則，以實質審查發(fā)揮對案件的過濾功能。

總之，以先行拘留措施為契機對案件進行實質審查標志著刑事追訴程序的啟動。檢察機關實質審查不但能對監(jiān)察機關調查活動進行監(jiān)督，防止將瑕疵的監(jiān)察證據帶入刑事追訴程序中，而且以先行拘留措施作為程序轉化的標志能夠合理劃分責任邊界，避免事后追責時的推諉扯皮、糾纏不清。國家監(jiān)察體制改革深化的過程中，先行拘留措施在本質上應該定性為刑事訴訟程序的一部分，它帶有刑事追訴的歷史使命以及檢察機關的監(jiān)督職責。

五、結語

“理論上的考察表明，無論是全面依法治國還是據此形成的治腐法律，都要立足本國實際和服務于本國治理模式。”[26]監(jiān)察體制改革向縱深發(fā)展需要將目光轉向細節(jié)性制度安排和路徑整合，其中監(jiān)察留置措施與刑事強制措施銜接是實體和程序互涉的實施問題，也是多方利益匯聚的焦點。因此，我們既要領悟監(jiān)察體制改革所帶來的巨大政治價值，也要充分理解其現實復雜性。鑒于反腐敗工作的特殊屬性，“監(jiān)檢銜接不應簡單套用刑事訴訟中的偵訴銜接的做法”[27]，防止出現“播下是龍種，收獲是跳蚤”的奇怪現象。為此，我們必須充分領悟習近平法治思想的豐富內涵和時代意蘊，“抓深抓實紀檢監(jiān)察體制改革”[28]。只有牢牢把握監(jiān)檢銜接的基本價值取向，準確定位監(jiān)察留置措施與刑事強制措施的法律屬性，才能在規(guī)范層面和實踐層面齊頭并進，進一步推進“法法銜接”工作的規(guī)范化、法治化。